緊急狀態(tài)下的公民基本權(quán)利保護(hù)

王 萱

摘要緊急狀態(tài)下保護(hù)公民的基本權(quán)利在現(xiàn)代憲法學(xué)理論中凸顯出重要價(jià)值,這首先要求對(duì)緊急狀態(tài)的概念做出界定。從公民基本權(quán)利保障同維護(hù)國(guó)家安全、公共利益的沖突上看,緊急狀態(tài)下限制公民基本權(quán)利具有正當(dāng)性,但這種限制是危險(xiǎn)的,必須從保護(hù)公民基本權(quán)利的重要性出發(fā),劃定保護(hù)的范圍,即哪些權(quán)利必須保護(hù),設(shè)置保障的最低標(biāo)準(zhǔn),以及規(guī)定法律保留與比例原則的保護(hù)原則。

關(guān)鍵詞緊急狀態(tài)基本權(quán)利保護(hù)

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-027-02

近幾年來(lái),我國(guó)各種各樣的突發(fā)性事件接連發(fā)生:非典疫情、禽流感、礦難事件、松花江水污染、太湖藍(lán)藻、奶制品安全,特別是2008年的南方雪災(zāi),汶川特大地震。災(zāi)難中體現(xiàn)出的對(duì)生命的最高尊重與對(duì)人權(quán)的最大程度的保障讓人感動(dòng)和欣慰,同時(shí)存在的問(wèn)題也加速了社會(huì)各界對(duì)緊急狀態(tài)下的人權(quán)保護(hù)的關(guān)注。2007年8月30日通過(guò)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》體現(xiàn)的尊重生命與財(cái)產(chǎn)權(quán)及比例原則、信息公開(kāi)等制度無(wú)疑給健全緊急狀態(tài)的應(yīng)急法律體系提供了契機(jī)。但突發(fā)事件不等于緊急狀態(tài),《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也不能代之緊急狀態(tài)的法治化,關(guān)于緊急狀態(tài)下

公民基本權(quán)利保護(hù)研究仍然有巨大完善空間。

一、緊急狀態(tài)的概念

所謂緊急狀態(tài)是相對(duì)于社會(huì)正常狀態(tài)而言的一種特殊狀態(tài)。在世界各國(guó)的立法、理論以及國(guó)際公約中名稱不盡相同,有的稱為非常狀態(tài),有的稱為緊急事件、特別狀態(tài)、戒備狀態(tài)、危險(xiǎn)事態(tài)等。有的國(guó)家從狹義上理解緊急狀態(tài),認(rèn)為發(fā)生在全國(guó)或其局部的,通過(guò)國(guó)家行政權(quán)就可以加以控制的事態(tài)為緊急狀態(tài)。有的國(guó)家作廣義理解,認(rèn)為只要有影響社會(huì)正常秩序的事情發(fā)生的就是緊急狀態(tài)。從各國(guó)立法來(lái)看,緊急狀態(tài)大致包括以下幾種情況:一是各類自然災(zāi)害;二是各類傳染性疾病;三是各類人為因素制造的災(zāi)難;四是各類經(jīng)濟(jì)災(zāi)害等。①比較有代表性的歐洲人權(quán)法院對(duì)“公共緊急狀態(tài)”的解釋是 “一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì),影響全體公民,并對(duì)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅”。

在我國(guó),2004年憲法修正案正式將“緊急狀態(tài)”一詞列入憲法,取代“戒嚴(yán)”,緊急狀態(tài)成為一個(gè)憲法上的概念。但我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)緊急狀態(tài)的概念也有不同的理解。代表性的觀點(diǎn)如: 緊急狀態(tài)實(shí)質(zhì)上即為非正常的社會(huì)秩序,它與正常秩序相對(duì),其最大的特點(diǎn)是一種不為社會(huì)行為規(guī)則所肯定的社會(huì)秩序,或叫做非法秩序。②緊急狀態(tài)是一個(gè)憲政概念,它是為解決社會(huì)非常狀態(tài)下的政府權(quán)力運(yùn)作和公民權(quán)利保護(hù)問(wèn)題的制度。③作為憲法概念的“緊急狀態(tài)”應(yīng)當(dāng)是指憲法或法律規(guī)定的,有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)憲法或法律,針對(duì)嚴(yán)重混亂和危急的社會(huì)狀況而宣布的非常憲法狀態(tài)。④緊急狀態(tài)就是指在一定范圍和時(shí)間內(nèi)由于突發(fā)重大事件而嚴(yán)重威脅和破壞公共秩序、公共安全、公共衛(wèi)生、國(guó)家統(tǒng)一等公共利益和國(guó)家利益,需要緊急予以專門(mén)應(yīng)對(duì)的社會(huì)生活狀態(tài)。⑤

通過(guò)比較,我認(rèn)為要正確界定緊急狀態(tài)要注意以下幾個(gè)問(wèn)題:1.緊急狀態(tài)的“超憲性”與“合憲性”問(wèn)題。即緊急狀態(tài)是受憲政和法治規(guī)制的與正常社會(huì)秩序不同的非常秩序狀態(tài)還是與憲政和法治暫時(shí)背離的非法秩序狀態(tài)。我認(rèn)為“緊急狀態(tài)”入憲就標(biāo)志著我國(guó)緊急權(quán)力要受到憲法規(guī)范和約束,強(qiáng)調(diào)它的“合憲性”,為其提供一個(gè)既定范圍和程序的憲法框架,不存在脫離憲法秩序的緊急狀態(tài)。2.程度。重大危機(jī)情況的危害程度必須達(dá)到嚴(yán)重威脅社會(huì)秩序、公共利益、國(guó)家安全才可列入緊急狀態(tài)范疇。3.程序。重大事件發(fā)生后必須要經(jīng)過(guò)憲法或法律規(guī)定的程序予以確認(rèn)和宣布,得到民主國(guó)家的認(rèn)可才能成為憲法意義上的緊急狀態(tài)。

所以,我擬將緊急狀態(tài)的概念定義為:憲法或法律規(guī)定的,危機(jī)情況極端威脅社會(huì)秩序、公共利益、國(guó)家安全,經(jīng)國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序予以確認(rèn)和宣布的非常社會(huì)狀態(tài)。

二、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保護(hù)的必要性

由于在緊急狀態(tài)下一個(gè)國(guó)家正常的憲法和法律秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)都受到正在發(fā)生的或迫在眉睫的嚴(yán)重威脅,而此時(shí)維護(hù)國(guó)家的生存成了政治生活和社會(huì)生活的首要價(jià)值,公民相對(duì)于國(guó)家公權(quán)力就更加弱勢(shì),對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)就更加必要。

(一)緊急狀態(tài)下限制公民基本權(quán)利具有正當(dāng)性

1.為了保證過(guò)國(guó)家安全,恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。對(duì)國(guó)家而言,安全和一個(gè)規(guī)范合理有序的社會(huì)秩序和政治秩序是國(guó)家職能首先需要解決的問(wèn)題。在緊急狀態(tài)下,國(guó)家的安全和存亡受到一定程度的威脅,國(guó)家正常的社會(huì)秩序已被嚴(yán)重?cái)_亂。如果不能迅速控制,國(guó)家憲政的基礎(chǔ)就會(huì)發(fā)生動(dòng)搖,國(guó)家體制甚至都有顛覆的危險(xiǎn)。緊急權(quán)的發(fā)動(dòng)必須以恢復(fù)國(guó)家秩序和憲法秩序?yàn)槟康?。正如?shí)用主義學(xué)者波斯納所說(shuō),“一個(gè)國(guó)家緊急狀態(tài),比如說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng),為既存的憲法權(quán)利體系帶來(lái)了一種不平衡。在緊急狀態(tài)時(shí)期,對(duì)國(guó)家安全的權(quán)重的考慮要重于對(duì)公民自由的權(quán)重的考慮”。⑥因此,在國(guó)家生存和公民基本權(quán)利的權(quán)衡和博弈中,對(duì)公民某些權(quán)利的限制就要變得不僅正當(dāng)而且必要了。

2.為了實(shí)現(xiàn)公共利益。公民基本權(quán)利具有相對(duì)性和社會(huì)性,公共利益和個(gè)人利益之間存在著一個(gè)隱藏的緊張關(guān)系,雖然二者并非絕對(duì)對(duì)立,但一方的擴(kuò)張很多時(shí)候會(huì)導(dǎo)致另一方的限制和減損,此時(shí),便存在著一個(gè)利益選擇問(wèn)題。實(shí)施緊急狀態(tài),其目的就是為了社會(huì)公共利益,這無(wú)疑是最高的公益,應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先地保護(hù),所有的基本權(quán)利都必須服從于該公益。因此,在緊急狀態(tài)下,為了人類的整體利益,犧牲目前短暫的少數(shù)人、部分人的權(quán)利、自由是合理的、必要的。

(二)緊急狀態(tài)下保護(hù)公民基本權(quán)利的重要性

1.緊急狀態(tài)下,國(guó)家和政府的行為更具有危險(xiǎn)性,公權(quán)力更容易濫用。在常態(tài)社會(huì)下,強(qiáng)大的公權(quán)力尤其是行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的情形時(shí)有發(fā)生,在非常態(tài)的緊急狀態(tài)下更易出現(xiàn)如此情形,此時(shí)公民的權(quán)利就異常脆弱。這種緊急權(quán)力如不能得到憲法和法律的理性規(guī)制,將給社會(huì)和人民帶來(lái)無(wú)窮的災(zāi)難。由于利益考量標(biāo)準(zhǔn)下的公共利益具有不確定性,當(dāng)政府隨意以“公共利益”為借口濫用權(quán)力時(shí),緊急狀態(tài)就會(huì)“被用來(lái)作為減損人權(quán)和通過(guò)嚴(yán)苛的手段和武力以少數(shù)人的觀點(diǎn)來(lái)取代一致同意的政治解決辦法的借口”。⑦

2.公民基本權(quán)利具有相對(duì)絕對(duì)性。有一些基本權(quán)利與人類的尊嚴(yán)不可分割,是人們得以存在的基本需求。例如生命權(quán),人格權(quán)、個(gè)人身份、國(guó)籍權(quán),思想自由等權(quán)利。通常這些權(quán)利具有相對(duì)的穩(wěn)定性,在任何情況下都不能也不應(yīng)被限制。這些權(quán)利大多與生俱來(lái),它們的行使通常與國(guó)家的安危、人們的利益無(wú)關(guān),即使是緊急狀態(tài),這種非常社會(huì)狀態(tài)下,這些權(quán)利也不應(yīng)受外界的干擾。因此將人格尊嚴(yán)作為基本權(quán)利的價(jià)值核心,通過(guò)立法來(lái)規(guī)定政府不得加以限制的公民權(quán)利,保護(hù)可以對(duì)抗公權(quán)力的基本權(quán)利是十分重要的。

三、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保護(hù)的范圍和原則

(一)保護(hù)的范圍

所謂保護(hù)的范圍,也就是在緊急狀態(tài)下限制公民基本權(quán)利應(yīng)受到怎樣的約束。在限制公民的權(quán)利和自由時(shí),哪些基本權(quán)利必須要給與保護(hù)。許多國(guó)家和國(guó)際人權(quán)文件中都規(guī)定了人權(quán)保障的最低標(biāo)準(zhǔn),即在緊急狀態(tài)時(shí)期,規(guī)定一些最基本的人權(quán)不得被限制和剝奪。這種方法最直接地體現(xiàn)了緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保護(hù)的范圍,成為保障緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的重要手段。

各國(guó)憲法典中規(guī)定的權(quán)利保護(hù)形式和范圍不盡相同。有些國(guó)家采用肯定列舉,明確列舉緊急狀態(tài)下可以限制或中止的公民權(quán)利,即緊急狀態(tài)下國(guó)家只能對(duì)列舉范圍內(nèi)的公民權(quán)利予以限制或中止,而對(duì)于列舉范圍之外的公民的權(quán)利則不能進(jìn)行限制或中止,必須予以充分保障,如《馬來(lái)西亞憲法》。有些國(guó)家采取否定列舉,明確規(guī)定緊急狀態(tài)下不能予以限制或中止的公民權(quán)利,如1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》。