論行政訴訟的根本目的及其體現(xiàn)

王 璞

摘要目的研究是構(gòu)建一個理論或制度最為重要的基礎(chǔ),目的研究的重要性同樣體現(xiàn)在對行政訴訟制度的研究中。只有在行政訴訟目的的指導(dǎo)下,行政訴訟法律條文的設(shè)計,行政訴訟具體制度的實(shí)施才有了明確的方向。我國現(xiàn)行的行政訴訟制度,正是由于對行政訴訟目的的認(rèn)識錯位,造成了在具體的制度設(shè)計上相互沖突,從而喪失了對民眾權(quán)益的維護(hù),甚至犧牲了公民的基本權(quán)益。因此定位行政訴訟的根本目的,成為行政訴訟制度的基點(diǎn)所在。

關(guān)鍵詞行政訴訟目的保障權(quán)利監(jiān)督行政

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-013-02

我國《行政訴訟法》中規(guī)定:“為保證人民法院正確,及時審理行政案件,保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),根據(jù)憲法制定本法?！?可見,我國行政訴訟法的目的有三點(diǎn):保證法院正確,及時審理行政案件,保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

我國學(xué)者現(xiàn)階段探討行政訴訟目的的觀點(diǎn)主要有單一目的說、雙重目的說、三重目的說。單一目的說,即指行政訴訟的唯一目的就在于維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。雙重目的說,即指行政訴訟既要維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,又要保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),二者應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。三重目的說指行政訴訟的目的除了維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)外,還要保障法院正確、及時審理行政案件。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》在立法的價值追求上基本上采納了三重目的說,其試圖在行政機(jī)關(guān),司法權(quán)力、行政權(quán)力和行政相對人合法權(quán)益之間尋求平衡,這也確實(shí)在不同程度上滿足了司法權(quán)、行政權(quán)和行政相對人對行政訴訟法的期求。但是,這種看似平衡的立法,在一定程度上弱化了行政訴訟法的應(yīng)有價值。

現(xiàn)階段,我國對行政訴訟目的理論的研究成果趨向于兩目的說,即保障監(jiān)督說。在兩目的說中,兩者是一種并列的關(guān)系,并沒有在具體的劃分層次。在發(fā)生沖突時,就對執(zhí)法者如何正確衡量,實(shí)現(xiàn)公正判決帶來了困惑。本文從具體的行政訴訟活動中,結(jié)合正反兩個方面,論述行政訴訟根本目的的內(nèi)涵,從而得出行政訴訟的根本目的——保障公民的權(quán)益。

一、監(jiān)督說在行政訴訟中的局限性

(一)監(jiān)督行政權(quán)在行政訴訟制度中的附屬地位

《行政訴訟法》是我國司法審查制度的最直接的法律依據(jù),在公民權(quán)利遭到行政機(jī)關(guān)的侵犯時,使公民有通過法院的審判活動獲得救濟(jì)的權(quán)利,這是行政訴訟制度得以存在的制度根據(jù)。但是我國的司法審查并不是西方國家意義上的司法審查,我國司法權(quán)對行政權(quán)不是真正的制約,而僅限于監(jiān)督的層面,這一方面是我國政治體制的特殊性體現(xiàn),另一方面,我國實(shí)踐中所謂的監(jiān)督也僅僅限于對有限的行政行為進(jìn)行監(jiān)督,并不是全方位的監(jiān)督,這也是由我國的歷史和國情造成的。盡管制度的操作實(shí)現(xiàn)方式上,各國都有其獨(dú)特之處,但是從產(chǎn)生的源泉上看,監(jiān)督制約是由于權(quán)力分立和制衡的需要,而權(quán)力的分立則是源于對公民權(quán)利的保障,這也是毋庸置疑的?？梢?無論從法治,憲政的角度,還是從權(quán)力分立的角度,行政訴訟這種制度,代表了權(quán)力制衡和制約,其所要實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督必須要以保障民眾的權(quán)利和自由為宗旨,否則權(quán)力制約無從談起。在行政訴訟中,司法機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使是權(quán)力制衡的產(chǎn)物,也是為了保障公民權(quán)利和自由的途徑。因此,保障民眾權(quán)益是一個更高價值層次的體現(xiàn)和要求。

(二)監(jiān)督說與我國現(xiàn)實(shí)國情的沖突

從我國的國情來看,我國還處于一個發(fā)展完善階段。行政權(quán)力的強(qiáng)大和公民訴訟意識的薄弱是最基本國情。因此將對相對權(quán)利的救濟(jì)作為行政訴訟法的根本目的,在我國很有現(xiàn)實(shí)的針對意義。同時,對行政行為的監(jiān)督,是全方位多層次的,不僅有立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,還有社會輿論等的約束,既有他律性監(jiān)督,又有自律性監(jiān)督。因此,我們不應(yīng)該讓行政訴訟附帶過多的“目的”,那樣反而容易削弱每一個目的實(shí)現(xiàn)的力度和機(jī)會。

(三)在司法審判活動中,監(jiān)督目的難以實(shí)現(xiàn)

在行政訴訟活動中,行政機(jī)關(guān)面對訴訟后,最常見的就是改變原具體行政行為。對行政機(jī)關(guān)的這種做法,法院也給與了一定程度的默認(rèn)。如果被告改變原具體行政行為或履行法定職責(zé),并經(jīng)原告同意,法院裁定后可以準(zhǔn)許。這也是現(xiàn)行行政訴訟撤訴最常見的體現(xiàn)。

對于行政機(jī)關(guān)改變具體行政行為,而一些當(dāng)事人不撤訴的現(xiàn)象,法律也滿足了當(dāng)事人這種為了討個說法的的強(qiáng)烈愿望,在司法解釋第50條第三款做出了一下規(guī)定,“被告改變原具體行政行為,原告不撤訴,人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的,應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法的判決;認(rèn)為原具體行政行為合法的,應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求?！边@里就會出現(xiàn)一種不可避免的現(xiàn)象,如果法院判決原具體行政行為合法,那么,被告后來因改變而作出的后具體行政行為可能是違法的,至少是與原具體行政行為相沖突的。在法院對原具體行政行為進(jìn)行審查的這段過程,如果后作出的具體行政行為對當(dāng)事人的權(quán)益造成了侵犯,原告當(dāng)然可以另行起訴;但是如果這種行為尚沒有侵犯當(dāng)事人的權(quán)益,等到法院作出原具體行政行為合法的判決之后,這種錯誤或者違法的后具體行政行為的地位應(yīng)該如何看待?依照不告不理的原則,法院很難對這種行為敞開審查的大門,于是,在法院作出了原具體行政行為合法的判決后,這種“后行政行為”也就不了了之了。如果是從監(jiān)督說的角度來看,這種放縱違法行政行為的現(xiàn)象卻無法得到監(jiān)督,監(jiān)督說的操作不能說不讓人大失所望。

在我國行政訴訟制度中,最明確的賦予法院對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),表現(xiàn)在行政訴訟法第56條的規(guī)定,法院認(rèn)為行政人員違反政紀(jì)或犯罪時有權(quán)交付其他機(jī)關(guān)處理。至于對具體行政行為的監(jiān)督,從二審的全面審查等方面也有體現(xiàn)。但是畢竟司法權(quán)與行政權(quán)的界限嚴(yán)明,在訴訟過程中,法院也不能更多的干涉行政權(quán)的行使,這就使得法院的監(jiān)督顯得力不從心,蒼白無力。例如《解釋》第60條規(guī)定:“人民法院判決被告重新作出具體行政行為,如不及時重新作出具體行政行為,將會給國家利益,公共利益或者當(dāng)事人利益造成損失的,可以限定重新作出具體行政行為的期限?！蔽覀兪紫炔蝗ビ懻撨@種法條規(guī)定是否打破了司法權(quán)和行政權(quán)的界限,從監(jiān)督說上看,看似賦予了法院更加強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán),實(shí)際卻不然。首先,如何界定當(dāng)事人利益造成損失?違法行政行為本身就是對當(dāng)事人利益的一種侵害,依照這樣的解釋,只要有行政訴訟,就存在法院的這種監(jiān)督。另一方面,法院可以限定被告作出具體行政行為的期限,但是在法條中卻沒有給出明確的規(guī)定,在實(shí)際操作中,這種期限也成為了遙遙無期的等待。

從以上兩個具體法條的操作中,我們看到了監(jiān)督說的實(shí)現(xiàn)在實(shí)際操作中困難重重。

二、保障說指導(dǎo)行政訴訟活動的有序進(jìn)行

(一)從行政訴訟的啟動上

在行政訴訟活動中,有權(quán)提起訴訟從而啟動行政訴訟程序的只能是行政管理相對人,而被訴的行政機(jī)關(guān)始終處于消極被動的地位,既不能積極主動地提起行政訴訟,也不能在原告已經(jīng)提起的訴訟過程中提起反訴。雖然法院在當(dāng)事人順利啟動行政訴訟程序后,就要對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查而這種審查正是體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督,但是這里有一個重要的前提,即法院監(jiān)督權(quán)的行使是源于當(dāng)事人對違法行政行為的控訴。因此,行政訴訟中的這種監(jiān)督只是它保障當(dāng)事人訴權(quán)的一種附帶效應(yīng)。行政訴訟運(yùn)作過程和訴訟結(jié)果對行政權(quán)力產(chǎn)生的“監(jiān)督”效果,只是人民法院運(yùn)用行政訴訟的法定程序,追求“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一價值目標(biāo)過程中產(chǎn)生的客觀結(jié)果。這種監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn),完全是源于當(dāng)事人為了保護(hù)自身權(quán)益這一最終目的。

(二)確認(rèn)判決對權(quán)益保障的維護(hù)

在行政訴訟中對確認(rèn)判決的承認(rèn),體現(xiàn)了立法者對行政糾紛解決認(rèn)識的新的認(rèn)識。例如在訴訟過程中,被告改變原具體行政行為,即使原告對改變后的具體行政行為或撤銷原具體行政行為沒有異議,但是對于曾經(jīng)存在的原違法具體行政行為確有著“討個說法”的強(qiáng)烈愿望。確認(rèn)判決正是給了原告一個說法,促使行政糾紛的徹底解決。確認(rèn)判決的實(shí)現(xiàn),給相對人帶來的莫大的安慰,有利于合作性執(zhí)法環(huán)境的形成。豍正所謂:“法律如果只能制止肉體上的侵害是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須能夠在更廣泛而崇高的意義上守護(hù)公民的心靈上的安寧?！必Q

三、現(xiàn)行行政訴訟制度對保障民眾權(quán)益的不足

正是由于對行政訴訟目的的認(rèn)識不統(tǒng)一,立法者在制度的構(gòu)建上,也難免會造成對民眾權(quán)益保障的缺失甚至侵害,這在現(xiàn)行的行政訴訟制度的操作中也有明顯的體現(xiàn)。

(一)原告舉證責(zé)任的擴(kuò)大

為了保障行政當(dāng)事人的權(quán)益,行政訴訟將舉證責(zé)任的承擔(dān)交給了行政機(jī)關(guān),原告僅在一些特殊的情況下,承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。例如《證據(jù)若干規(guī)定》第4條,第5條規(guī)定了原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任的情況。其中對被告的不作為案件,原告應(yīng)當(dāng)提供在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。讓相對弱勢的當(dāng)事人從不作為的行為中找證據(jù),其難度可想而知。這就使大量的行政訴訟案件被拒之門外,使被侵害人的訴權(quán)與合法權(quán)益得不到法律救濟(jì)與保護(hù)。

(二)再起訴的不公正處理

《行政訴訟解釋》第44條規(guī)定:對“以撤回起訴,無正當(dāng)理由再行起訴的”不予受理或駁回起訴。相比較民事訴訟的撤訴,當(dāng)事人只要在訴訟期間內(nèi)均可以再行起訴,維護(hù)自己的權(quán)益。而行政訴訟作出這樣的規(guī)定顯失公正。首先,由于行政訴訟被告的特殊性,使得當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)時本來就有一定的難度,當(dāng)事人可以說也是鼓足勇氣。在被告優(yōu)勢地位的威懾下,非正常撤訴現(xiàn)象就已經(jīng)十分明顯,當(dāng)事人在一些非正常因素消失后堅持再行起訴,是公民不畏強(qiáng)權(quán),追求正義的最直接表現(xiàn),但是法律卻設(shè)置了這樣的一個屏障,讓當(dāng)事人再次望而卻步。其次,何謂正當(dāng)理由?當(dāng)事人認(rèn)為自己的權(quán)益受到違法行政行為的侵犯,就可以提起行政訴訟,如果這可以被認(rèn)為是正當(dāng)理由,那么這樣的限制又有何種意義?

(三)公益訴訟的缺失

在我國的行政訴訟的現(xiàn)實(shí)操作上,公益訴訟始終不能走進(jìn)人們的生活。涉及到公共利益受損時,由誰來作為公共利益的代表者而發(fā)起公益訴訟?法官在審判這類案件時,以什么標(biāo)準(zhǔn)來判斷公共利益的構(gòu)成?這些在我國行政訴訟法中均缺乏規(guī)定,各種相關(guān)制度也較少涉及。它們都是行政訴訟目的問題下可能的衍生問題。

筆者并不否認(rèn)行政訴訟兩種目的的提出,只是認(rèn)為將這兩種目的并駕齊驅(qū),放在同樣的認(rèn)識層次上,是對權(quán)力分立和制衡理論的錯位理解,因此對這兩種目的,應(yīng)該對其排序分列。本文認(rèn)為,現(xiàn)在我國的行政訴訟法的目的應(yīng)該以相對人權(quán)利的保障為重,對行政行為的監(jiān)督,是行政訴訟法所不能勝任的。因此,行政訴訟目的只有唯一一個即“保障公民,法人和其他組織的合法權(quán)益”,這也可以說是行政訴訟的根本目的,而對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)這一目的,可以看做行政訴訟的直接目的。

相對于民事訴訟,刑事訴訟而言,行政訴訟產(chǎn)生比較晚,對其中的一些制度理念的理解和研究也多是建立在對其他兩大訴訟的認(rèn)識和借鑒上,特別是受民事訴訟理論及理念的影響至深。真正對行政訴訟“另眼相看”,也是近幾年的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。行政訴訟的目的是整個行政訴訟制度,這一金字塔的最頂端,是最基本的理論制度,而加強(qiáng)基礎(chǔ)理論的研究,一方面它會為整個行政訴訟法學(xué)理論研究指明方向;另一方面又為具體制度的研究提供堅實(shí)的理論基礎(chǔ)。正是在目的論的解釋下,才讓人們看到具體的不同的行政訴訟審判原則,不同的訴訟程序設(shè)計,不同訴訟模式和判決方式等等。現(xiàn)階段,對我國行政訴訟的目的模式還存在著爭議,但這種曲折的歷程,則真實(shí)反映了我國行政訴訟法學(xué)研究的點(diǎn)滴成長和進(jìn)步。