農(nóng)民工社會(huì)政策的困境與出路

羅 亮

摘要:農(nóng)民工群體們作為中國(guó)特殊國(guó)情下的已逐步嵌入城市環(huán)境中的特殊群體,其生存、生態(tài)受到越來越多的關(guān)注,但從根本上關(guān)注并致力于改善這一群體生態(tài)的社會(huì)政策卻又少之又少。農(nóng)民工社會(huì)政策具有戰(zhàn)略意義,關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局,關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè),必須抓緊制定,盡快完善,切實(shí)貫徹落實(shí)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;社會(huì)政策;社會(huì)保障

中圖分類號(hào):F323.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)17-0044-03

世界上最早對(duì)社會(huì)政策概念給出定義的是德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納(Wagner Adelph),他認(rèn)為,社會(huì)政策是運(yùn)用立法和行政手段,調(diào)節(jié)財(cái)政所得和收入之間的分配不均勻問題。英國(guó)政策學(xué)家馬歇爾(T. H. Marshall, 1965 )認(rèn)為,社會(huì)政策的核心包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共救助、健康與福利服務(wù)、住房政策,等等,并認(rèn)為教育也是社會(huì)政策應(yīng)該討論的范疇。用社會(huì)政策的視角分析農(nóng)民工社會(huì)政策,筆者認(rèn)為,農(nóng)民工社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)受到高度重視,不僅指社會(huì)保障與社會(huì)福利政策,而且還應(yīng)包括農(nóng)民工群體的基本權(quán)利和社會(huì)地位方面的內(nèi)容。

一、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)政策的現(xiàn)狀

有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)政策的研究雖然已經(jīng)引起了整個(gè)利會(huì)的高度關(guān)注,但還是存在著以下幾點(diǎn)不足:一是研究缺乏系統(tǒng)性;二是研究重制度、輕價(jià)值,以至于各項(xiàng)農(nóng)民工社會(huì)政策之間相互矛盾,相互抵觸,難以貫徹落實(shí);三是研究缺乏統(tǒng)一的政策框架和適度的超前意識(shí),以至于政策制定總是滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展,或者止于“就事論事”[1],很多關(guān)于農(nóng)民工的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問題以及新出現(xiàn)的問題無法納入討論的視野。下面將就我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)政策的制定、執(zhí)行情況的現(xiàn)狀予以分析。

1.將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體制的狀況分析

在國(guó)家尚未出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)政策的情況下,一些地方將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系;上海、大連等城市制定可針對(duì)農(nóng)民工的專項(xiàng)保險(xiǎn)制度。但農(nóng)民工參保的積極性依然不高,各地政策未取得預(yù)期效果。以深圳市為例,自1999年起農(nóng)民工參加深圳市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)逐年增加,但轉(zhuǎn)退?，F(xiàn)象也越來越突出。在轉(zhuǎn)退保的農(nóng)民工中,又以退保占絕大多數(shù)。從個(gè)人短期利益角度看,農(nóng)民退保能立即拿到現(xiàn)錢;從長(zhǎng)遠(yuǎn)保障角度看,養(yǎng)老保險(xiǎn)沒能發(fā)揮作用[2]。對(duì)比京市7個(gè)企業(yè)(公司)進(jìn)行的典型個(gè)案調(diào)查,7個(gè)企業(yè)總計(jì)有150名農(nóng)民工,其中與企業(yè)簽定勞動(dòng)合同的僅有30人;僅2個(gè)企業(yè)的職工參加了北京市城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn),而且這兩個(gè)企業(yè)的農(nóng)民工參保的比例也很低。

2.農(nóng)民工群體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會(huì)權(quán)利領(lǐng)域的狀況分析

農(nóng)民工群體在城市生活的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會(huì)權(quán)利領(lǐng)域都受到排斥。農(nóng)民工群體在城市的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,總是從事城市市民不愿從事的工作,往往是又臟又累的,而且與城市市民不能同工同酬,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域受到極大排斥。在政治領(lǐng)域,農(nóng)民工群體在城市的政治參與不足,導(dǎo)致農(nóng)民工群體缺乏維護(hù)自身權(quán)益的話語權(quán)。而且我國(guó)現(xiàn)階段還沒有普遍形成比較完善的農(nóng)民工利益訴求途徑,缺乏政府傾聽農(nóng)民工心聲的有效渠道,即使在制定有關(guān)農(nóng)民工的政策和制度時(shí),他們也往往處于“失語”的狀態(tài),聽不到他們的聲音。這種情況對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)極為不利[3]。對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)排斥表現(xiàn)在他們游離于各項(xiàng)社會(huì)福利、社會(huì)保障政策之外,無法獲得公正的國(guó)民待遇。農(nóng)民工即便與城市市民在同一企業(yè)、同一崗位就業(yè),非但不能享受同等的收入報(bào)酬,更不能享受相應(yīng)的保障和福利待遇。

3.農(nóng)民工群體在勞動(dòng)安全保障和子女教育方面的保障狀況分析

農(nóng)民工在勞資糾紛中往往處于弱勢(shì)地位,勞動(dòng)安全得不到很好的保障。侵權(quán)方企業(yè)很多是“有法不依”,他們主觀上就存在侵害農(nóng)民工權(quán)益的動(dòng)機(jī),為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化往往不惜通過各種手段克扣、拖欠農(nóng)民工工資,而法律上的漏洞和監(jiān)管上的不足又進(jìn)一步助長(zhǎng)了這些企業(yè)侵害農(nóng)民工權(quán)益和勞動(dòng)安全保障的行為;少數(shù)侵權(quán)方企業(yè)是“有法難依”,同樣農(nóng)民工的子女無法享受與城市市民同等的教育機(jī)會(huì)和受教育權(quán)利。學(xué)位有限而且學(xué)位與戶籍掛鉤,沒有戶口的人入學(xué)要繳與學(xué)校級(jí)別相應(yīng)的借讀費(fèi)。而這部分額外的費(fèi)用使得原本收入并不高的農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)上更加處于被動(dòng)的境地[4]。

二、農(nóng)民工社會(huì)政策“缺位”的原因分析

1.農(nóng)民工群體在城市生活中遭受社會(huì)排斥

農(nóng)民工群體在城市生活中受到包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的排斥。農(nóng)民工是戶口在農(nóng)村卻在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作,雖然形式上生活在城市之內(nèi),但實(shí)質(zhì)上卻是游離在城市邊緣的特殊群體。這種特殊性使他們生活在農(nóng)村與城市的夾縫中。他們雖在城市工作,卻缺乏合法的城市身份,“農(nóng)民工”的社會(huì)標(biāo)簽深深烙印在他們的身上。這種標(biāo)簽引發(fā)了城市社會(huì)對(duì)他們的歧視和排斥,從而是他們淪為城市的邊緣群體、弱勢(shì)群體。正是因?yàn)樵庥龅竭@種社會(huì)排斥,農(nóng)民工群體在城市的合法權(quán)益無法得到相應(yīng)的保障,筆者認(rèn)為,這是致使農(nóng)民工社會(huì)政策“缺位”的根本原因。

2.農(nóng)民工權(quán)益保障的貫徹執(zhí)行缺乏廣度與深度

盡管目前針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)、工資、工傷醫(yī)療保險(xiǎn)等問題出臺(tái)了許多政策措施,但是,現(xiàn)行的全國(guó)性的法規(guī)政策中,關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障條款的規(guī)定卻十分寬泛,無法從真正意義上保障農(nóng)民工群體的各項(xiàng)權(quán)益。例如,對(duì)農(nóng)民工相關(guān)權(quán)益的界定、侵害農(nóng)民工權(quán)益的處罰細(xì)則等沒有做更細(xì)致的規(guī)定,實(shí)際執(zhí)行過程中難以完全實(shí)現(xiàn)“有法可依”。即使《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施從一定意義上保護(hù)了農(nóng)民工群體的合法利益,但在具體的實(shí)施過程中,卻難以完全做到“有法必依”。同時(shí),法律體系不完善導(dǎo)致監(jiān)管部門執(zhí)法不力,難以完全做到“執(zhí)法不嚴(yán)”;而且一些地方政府片面追求GDP,對(duì)侵害農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)象不作為,甚至部分官員以權(quán)謀私、設(shè)租、尋租,也造成農(nóng)民工權(quán)益保障的“執(zhí)法不嚴(yán)”,致使農(nóng)民工權(quán)益保障的貫徹執(zhí)行既缺乏廣度又缺乏深度,最終造成農(nóng)民工社會(huì)政策形同虛設(shè),從而導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)政策的“缺位”。

3.現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)與農(nóng)民工的自身特點(diǎn)不符,造成農(nóng)民工的參保積極性較低,也是致使農(nóng)民工社會(huì)政策“缺位”的原因之一

從就業(yè)機(jī)會(huì)與收入水平看,農(nóng)民工在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上屬于弱勢(shì)群體,他們的工作具有不穩(wěn)定性和間歇性。而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)均要求雇主和農(nóng)民工共同承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù),在這樣的制度安排下,雇主可以拒絕接納農(nóng)民工,從而使得農(nóng)民工失去就業(yè)機(jī)會(huì)。與此同時(shí),農(nóng)民工的低工資也難以承擔(dān)高昂的保險(xiǎn)費(fèi)用。從工作性質(zhì)上看,農(nóng)民工群體高度的流動(dòng)性特征要求社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶資金同樣具有可轉(zhuǎn)移性,但目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以滿足這一要求。而且目前的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在保障程度上采取了城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工差別對(duì)待的做法,農(nóng)民工的待遇偏低,這與農(nóng)民工較低的個(gè)人保障能力不相稱,從而也降低了農(nóng)民工參保的積極性。這樣,各種原因最終導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)政策的“缺位”。

4.農(nóng)民工群體的自身特點(diǎn)也導(dǎo)致了農(nóng)民工社會(huì)政策的“缺位”

大多數(shù)農(nóng)民工在農(nóng)村還承包土地,土地的就業(yè)功能和養(yǎng)老觀念也降低了農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求。除此之外,農(nóng)民工群體的維權(quán)意識(shí)較低,整體素質(zhì)偏低,也在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民工權(quán)益保障難以完全做到“違法必究”。也就是說,農(nóng)民工群體在實(shí)際的工作與生活中,根本體會(huì)不到社會(huì)政策對(duì)于其自身的好處,這對(duì)于他們來講完全是可有可無的,因而,農(nóng)民工自身的素質(zhì)與特點(diǎn)最終也導(dǎo)致了農(nóng)民工社會(huì)政策的“缺位”。

三、建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)政策的對(duì)策建議

我國(guó)著名學(xué)者童星認(rèn)為,農(nóng)民工社會(huì)政策的構(gòu)建受到價(jià)值理念、制度安排和社會(huì)認(rèn)同三個(gè)因素的共同影響。任何一項(xiàng)具體政策的制定都要尋求這三者之間的平衡。舉例而言,現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分治的戶籍制度顯然有違社會(huì)公正的價(jià)值理念,但立即廢止必然造成公共資源的短缺,導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的緊張,有損社會(huì)和諧。這就是制度安排與社會(huì)認(rèn)同的約束,制度有慣性,社會(huì)各階層的認(rèn)可與接受也需要時(shí)間。出于同樣的道理,農(nóng)民工社會(huì)政策的制度也不能光從城市居民的自身利益出發(fā),必須符合社會(huì)價(jià)值理念。總之,價(jià)值理念是基礎(chǔ),是軟性約束;制度安排是手段,是客觀構(gòu)建;社會(huì)認(rèn)同是保障,是主觀構(gòu)建。它們之間是“三位一體”的關(guān)系,共同構(gòu)成了農(nóng)民工社會(huì)政策的建構(gòu)模型[5] 。

1.通過社會(huì)政策加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)保護(hù)

社會(huì)政策是指以公正為理念依據(jù),以解決社會(huì)問題、保障社會(huì)安全、改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)福利為主要目的,以國(guó)家的立法和行政干預(yù)為主要途徑而制定和實(shí)施的一系列行為準(zhǔn)則、法令和條例的總稱。公正的理念是社會(huì)政策的核心。社會(huì)政策旨在維護(hù)每個(gè)社會(huì)成員的基本尊嚴(yán)和基本權(quán)利。因而,農(nóng)民工群體也理應(yīng)受到社會(huì)政策的社會(huì)保護(hù)。對(duì)于處于游離在城市邊緣的農(nóng)民工群體,通過制定以公正為理念基礎(chǔ)的社會(huì)政策來給予有效的社會(huì)保護(hù),是必要的,也是有效的。

通過制定合理的就業(yè)政策,可以幫助農(nóng)民工消除就業(yè)領(lǐng)域中的地域歧視、社會(huì)身份歧視以及同工不同酬的現(xiàn)象,努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)均等和勞動(dòng)回報(bào)均等,使他們共享社會(huì)發(fā)展的成果。通過在分配的手段,為農(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、教育救助等福利政策,可以消除對(duì)農(nóng)民工在社會(huì)權(quán)利上遭遇的制度性排斥。通過制定各種條例,是農(nóng)民工群體享有基本的政治參與權(quán),將成為全面提升農(nóng)民工社會(huì)地位和生活水平的前提與基礎(chǔ)[6]。

社會(huì)政策以幫助弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公正為理念基礎(chǔ)和奮斗目標(biāo),因此,通過完善針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)政策,對(duì)消除農(nóng)民工群體在城市遭遇的種種不公待遇,共享社會(huì)發(fā)展的成果,將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.努力將農(nóng)民工群體納入社會(huì)政策體系

進(jìn)城農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人中的一部分,把進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的體現(xiàn),更是加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的體現(xiàn)。但由于農(nóng)民工的流動(dòng)性和我國(guó)各地社保體系的不統(tǒng)一,這一工作既要積極又須慎重。

(1)國(guó)家加強(qiáng)立法保障

在法律的層面上,構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障是完善農(nóng)民工社會(huì)政策最為重要的舉措。建立一個(gè)以社會(huì)保障基本法為龍頭、基本法和專門法并舉的社會(huì)政策體系,保障各項(xiàng)法律政策的貫徹與實(shí)施,維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益,進(jìn)而體現(xiàn)社會(huì)政策的公平性和公正性。

(2)政府分類分層保障

第一,建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)法律制度。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn),目前,應(yīng)出臺(tái)一部全國(guó)性的、統(tǒng)一的法律法規(guī),即《工傷保險(xiǎn)條例》。即使農(nóng)民工改變工作區(qū)域也不容易中斷這種保險(xiǎn)關(guān)系。第二,建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。當(dāng)前,國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不可能承擔(dān)全部社會(huì)保障費(fèi)用,因此,采取“多方籌資,多方求援”,實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方按一定比例分擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的辦法,使陷入貧困境地的農(nóng)民工盡快擺脫貧困,重新回到工作崗位。第三,建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第四,建立農(nóng)民工社會(huì)救援制度。其資金主要來源于政府的直接撥款和民間慈善機(jī)構(gòu)的支持[7]。通過這樣分類分層的保障方式,逐步積極謹(jǐn)慎的將農(nóng)民工群體納入社會(huì)政策的體系之內(nèi)。

3.實(shí)施積極的就業(yè)政策,逐步消除對(duì)農(nóng)民工群體的就業(yè)歧視,并努力構(gòu)筑多元的社會(huì)解壓體系

國(guó)家和政府要努力為城市中的農(nóng)民工群體開發(fā)就業(yè)崗位、提供就業(yè)服務(wù)、開展就業(yè)援助。開發(fā)就業(yè)崗位除了注重發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中小企業(yè)外,還要優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè),為農(nóng)民工群體創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。這在很大程度上需要國(guó)家和政府政策的支持[8]。努力建筑多元的社會(huì)解壓體系,幫助農(nóng)民工群體切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際困難,減輕他們的生活壓力,增加他們生活的信心,促進(jìn)他們與城市市民的和諧共處。

4.農(nóng)民工社會(huì)政策要生存權(quán)保護(hù)與發(fā)展權(quán)保護(hù)并重

建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)政策不但要建構(gòu)起農(nóng)民工補(bǔ)償性的社會(huì)政策,如社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助政策等,而且應(yīng)當(dāng)建構(gòu)起農(nóng)民工發(fā)展性的社會(huì)政策,如農(nóng)民工的就業(yè)促進(jìn)政策、職業(yè)培訓(xùn)政策、教育公平政策等,以全面保障農(nóng)民工的基本權(quán)益,真正做到生存權(quán)保護(hù)與發(fā)展權(quán)保護(hù)并重。只有這樣,才能保證建構(gòu)一個(gè)健全的符合農(nóng)民工自身特點(diǎn)的社會(huì)政策體系。

5.優(yōu)化農(nóng)民工權(quán)益保障的社會(huì)服務(wù)體系

(1)為農(nóng)民工提供更多的援助。建立對(duì)農(nóng)民工提供更多法律援助和社會(huì)救助的機(jī)制,為權(quán)益受到侵害的農(nóng)民工提供法律援助和救助。在農(nóng)民工中建立工會(huì)組織,用以維護(hù)農(nóng)民工最基本的合法權(quán)益,使工會(huì)成為農(nóng)民工融入城市生活的“助推器”。

(2)為農(nóng)民工提供更多的教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)。為了提高農(nóng)民工的自身素質(zhì),應(yīng)當(dāng)努力加強(qiáng)農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí),強(qiáng)化用人單位對(duì)所招聘農(nóng)民工的培訓(xùn)責(zé)任[9],只有切實(shí)將農(nóng)民工素質(zhì)的提高同樣納入建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)政策的日程,農(nóng)民工社會(huì)政策的真正建構(gòu)才指日可待。

四、結(jié)語

伴隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行,農(nóng)民工群體已成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)隊(duì)伍中不可缺少的一分子,隨之而來的,如何加強(qiáng)農(nóng)民工群體的權(quán)益保障問題也提上日程。本文就如何建構(gòu)適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)民工社會(huì)政策展開探討。從展示我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民工社會(huì)政策執(zhí)行現(xiàn)狀入手,逐步分析了當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)政策“缺位”的深層原因,在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步分析了建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)政策的對(duì)策與建議,提出應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)政策來加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)保護(hù),排除社會(huì)歧視,將農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系,生存權(quán)與發(fā)展權(quán)保護(hù)并重,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工群體在城市中的各項(xiàng)合法權(quán)益。