我國流動(dòng)兒童受教育權(quán)法制保障存在的問題探討

劉建發(fā)

摘要:從我國流動(dòng)兒童的受教育現(xiàn)狀出發(fā),探究我國流動(dòng)兒童的受教育權(quán)法制保障存在的問題:一是流動(dòng)兒童受教育權(quán)立法滯后,二是流動(dòng)兒童受教育權(quán)行政執(zhí)法不嚴(yán),三是流動(dòng)兒童受教育權(quán)監(jiān)督不力,四是流動(dòng)兒童受教育權(quán)救濟(jì)不到位。

關(guān)鍵詞:受教育權(quán)法制保障問題思路創(chuàng)新

一、我國流動(dòng)兒童受教育權(quán)立法滯后

1、部門規(guī)章立法滯后

1998年公安部和原國家教委聯(lián)合頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》,這是我國第一部針對流動(dòng)兒童義務(wù)教育的部門規(guī)章,《暫行辦法》明確規(guī)定了主要由流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育責(zé)任,但是規(guī)定“流動(dòng)兒童少年就學(xué),以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主,也可由民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班(組)以及專門招收流動(dòng)兒童少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育”。這就使得一些公立中小學(xué)舉辦“外地班”、“民工子女班”招收流動(dòng)兒童“有法可依”。 而政府規(guī)章中限制流動(dòng),就學(xué)于民辦學(xué)校、附屬教學(xué)班組、簡易學(xué)校的規(guī)定使得兒童在入學(xué)機(jī)會上產(chǎn)生了不平等的對待,國家并未從立法上做到對不同家背景的兒童一視同仁。

2、國家立法未提供平等的受教育機(jī)會和條件滯后

流動(dòng)兒童少年由于家庭環(huán)境較差,父母受教育程度低,生活不穩(wěn)定,在流出地所受的教育質(zhì)量不高等原因,往往學(xué)習(xí)成績較差,這樣在起點(diǎn)上已與城市兒童少年有相當(dāng)大的距離,即使能夠在入學(xué)機(jī)會和受教育過程中獲得形式上的平等,但仍無法獲得實(shí)質(zhì)上的“公平的平等”,國家并未對流動(dòng)兒童少年因財(cái)富、出身、社會地位、文化背景造成的差異在教育體制內(nèi)通過制定有關(guān)法律、政策進(jìn)行補(bǔ)償。2006年修訂的《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定:“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！眹也⑽磳α鲃?dòng)兒童少年因出身、社會地位、文化背景造成的差異在教育體制內(nèi)通過制定有關(guān)立法進(jìn)行補(bǔ)救,這是流動(dòng)兒童受教育權(quán)的重要障礙。

3、義務(wù)教育財(cái)政立法的滯后影響了流動(dòng)兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)

我國現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政體制具有很強(qiáng)的區(qū)域性,城市九年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由地方政府的財(cái)政支出的,因此,這種財(cái)政體制勢必會造成地方教育資源、教育要素的彼此不流通,使流出地政府和流入地政府在教育經(jīng)費(fèi)撥付上產(chǎn)生矛盾。流動(dòng)兒童在流入地就學(xué)從而會增加流入地政府的教育負(fù)擔(dān)費(fèi)用,對當(dāng)?shù)氐慕逃?jīng)費(fèi)造成壓力。

此外,我國教育經(jīng)費(fèi)是由政府根據(jù)當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生數(shù)劃撥到學(xué)校的,流動(dòng)兒童的教育費(fèi)用本來是由流出地政府撥付,但現(xiàn)在他們要在流入地公辦學(xué)校就讀,這對于學(xué)校來說是毫無效益可言的。如果公辦學(xué)校能把招收流動(dòng)兒童的名額給當(dāng)?shù)鼐用褡优?它所獲得的政府投入以及教學(xué)管理等方面都將獲得更高的權(quán)益。因此,流入地政府和當(dāng)?shù)毓k學(xué)校都不愿承擔(dān)這部分由流出地政府轉(zhuǎn)嫁而來的義務(wù)。所以說,“地方負(fù)責(zé),分級辦學(xué)”的義務(wù)教育財(cái)政體制否定了學(xué)生對接受義務(wù)教育的自由選擇權(quán),嚴(yán)重阻礙了流動(dòng)兒童享有流入地義務(wù)教育的權(quán)利。

二、我國流動(dòng)兒童受教育權(quán)行政執(zhí)法不嚴(yán)

1、流動(dòng)兒童就讀學(xué)校環(huán)境條件不能達(dá)到要求。一方面,大城市的一些公立學(xué)校的條件已經(jīng)十分優(yōu)越,師資配備精良,為學(xué)生的全面發(fā)展提供了良好的環(huán)境;另一方面,大量打工子弟學(xué)校,簡易學(xué)校硬件條件十分惡劣,更不必談圖書館、計(jì)算機(jī)等,更為令人擔(dān)憂的是,師資素質(zhì)十分差,大多數(shù)教師學(xué)歷不合要求,無教師資格證。從受教育機(jī)會和條件來看,作為義務(wù)教育的責(zé)任方——國家,沒有完全做到從實(shí)際上保障受教育權(quán)平等。在實(shí)質(zhì)上,國家政府并未做到為流動(dòng)兒童少年提供充足的受教育條件和生活福利及不平等的補(bǔ)償。

2、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入達(dá)不到法定標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)教育法中規(guī)定的有關(guān)經(jīng)費(fèi)投入這一項(xiàng)來說,這些年來義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法就很不如人意。從1986年到2007年,這二十年的時(shí)間,國家對教育的財(cái)政投入居然沒有一年達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),翻開這些年來國家教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年表,雖然每年教育經(jīng)費(fèi)的投入都相當(dāng)巨大,但都沒有達(dá)到法定的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)。因此,近十年來,全國各地民辦學(xué)校的異軍突起[1],是教育經(jīng)費(fèi)投入執(zhí)法不嚴(yán)的一個(gè)有力的佐證。試想,如果教育財(cái)政投入能夠真正每年到位,每個(gè)學(xué)齡兒童都能上學(xué),那么這些民辦學(xué)校是找不到生存空間的。義務(wù)教育財(cái)政投入不到位也是導(dǎo)致流動(dòng)兒童受教育權(quán)到不到保障的一個(gè)重要原因。

三、我國流動(dòng)兒童受教育權(quán)監(jiān)督不力

1、政府對民辦學(xué)校的監(jiān)督不力。很多人認(rèn)為流動(dòng)兒童在城市就學(xué)難問題與城市的教育資源不足不無關(guān)系。在外來人口集中居住區(qū),改辦或舉辦一批重點(diǎn)招收外來人口子女的學(xué)校。但是流動(dòng)兒童就讀的那些打工子弟學(xué)校,實(shí)際上并沒有作為“學(xué)?！钡馁Y格,這里作為學(xué)生的他們“合法”身份就值得懷疑。首先,這些打工子弟學(xué)校,大多沒有經(jīng)過地方行政部門的審批,沒有合法的辦學(xué)手續(xù),學(xué)生沒有正規(guī)的畢業(yè)文憑。其次,這些學(xué)校辦學(xué)條件異常簡陋,有的學(xué)校甚至連一些最基本的教學(xué)器具都沒有。而這些學(xué)校大多沒有任何的監(jiān)督和規(guī)范,如教師水平該達(dá)到什么要求、學(xué)校應(yīng)該開設(shè)什么課程、教學(xué)質(zhì)量應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)等等都是由辦學(xué)者自己決定。而這些辦學(xué)者和教師在辦學(xué)之前,又大多沒有任何經(jīng)驗(yàn),更沒有接受過專業(yè)培訓(xùn),以至于有的學(xué)校只有一名教師(辦學(xué)者自己),只開設(shè)語文、數(shù)學(xué)等兩三門課程。孩子們在這樣的學(xué)校受教育并不能謂之“受教育”,也就不是我們通常所謂的正規(guī)的“受教育者”。甚至連畢業(yè)證也拿不到,升學(xué)時(shí)更能體現(xiàn)。政府對這些民辦學(xué)校的缺乏監(jiān)督。

2、政府對流動(dòng)兒童受教育權(quán)的監(jiān)督不力。對于流動(dòng)人口子女受教育權(quán)而言,其被侵害的原因顯得較為復(fù)雜。既有屬于學(xué)校和家庭的原因,也有屬于社會的原因,但是最為關(guān)鍵的還是屬于各級政府監(jiān)督保障不力的原因。2003年教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委員會、財(cái)政部、勞動(dòng)社會保障部制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》明確指出以流入地政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)作了明確的規(guī)定,但在操作層面政府對流動(dòng)兒童受教育權(quán)的監(jiān)督還是不夠的。

四、我國流動(dòng)兒童受教育權(quán)救濟(jì)不到位

1、流動(dòng)兒童家長的法律知識匱乏影響了流動(dòng)兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于文化程度、信息獲取渠道、職業(yè)等條件的限制,流動(dòng)兒童家長的法律、家庭教育等知識極度匱乏,特別是對有關(guān)兒童方面的法律及法律常識知曉度不高。大多數(shù)家庭不知道《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《教育法》等,對有關(guān)流動(dòng)兒童受教育權(quán)方面的信息了解較少。流動(dòng)兒童家長對子女保護(hù)的教育法制知識相對欠缺,因此,一旦流動(dòng)兒童受教育權(quán)遭到侵害,很難有效地運(yùn)用法律武器來保護(hù)到流動(dòng)兒童的受教育權(quán)。

2、司法救濟(jì)不到位制約了流動(dòng)兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。流動(dòng)人口對義務(wù)教育權(quán)利認(rèn)識不足。流動(dòng)人口中大部分文化素質(zhì)不高,盡管他們希望自己的子女通過教育改變自身的狀態(tài),但是卻因?yàn)榉N種原因,他們要么是花費(fèi)更大的氣力進(jìn)入流入地公辦學(xué)校就讀,要么是進(jìn)入條件不足的簡易學(xué)校就讀,甚至是無奈之下只得讓其子女輟學(xué)在家等。流動(dòng)人口感到不公平但對此卻無能為力。他們并沒有意識到接受義務(wù)教育是其子女的一種法定權(quán)利,可以采取司法救濟(jì)法律手段對其進(jìn)行維護(hù)。前面提到我國憲法、教育法以及義務(wù)教育法都對義務(wù)教育權(quán)利提出了或多或少的法律依據(jù),流動(dòng)人口對之恐怕知之甚少,因此其子女的義務(wù)教育權(quán)利受到侵害也很少想到采取法律手段進(jìn)行維護(hù),[2]。因此,我國流動(dòng)兒童受教育權(quán)采取司法救濟(jì)是一片空白。

注釋:

[1]佘凌、羅國芬.流動(dòng)人口子女及其教育:概念的辨析[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2003.(4).

[2]焦健全.流動(dòng)人口的權(quán)利視角[J].人口與經(jīng)濟(jì),2002,(3).

參考文獻(xiàn):

[1]苗連營.受教育平等權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的國家責(zé)任[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2006(2).

[2] 龔向和.受教育權(quán)論[M].中國人民公安大學(xué)出版社, 2004.

[3] 曾慶偉.從政策走向法制——義務(wù)教育投入保障之思考[J].當(dāng)代教育科學(xué).2003(17).

[4] 高如峰著.中國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制研究[M].人民教育出版社,2005.

作者簡介:劉建發(fā)(1971—),男,湖南衡陽人,副教授,碩士,從事法學(xué)理論研究。