論農(nóng)村土地征收中的土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)

王 偉

摘要:目前我國有關(guān)土地征收的法律制度存在諸多不足之處,土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)象時有發(fā)生。論文從土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀出發(fā),針對我國現(xiàn)行土地征收制度在土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)方面存在的問題,闡述了完善農(nóng)村集體土地征收制度的具體路徑。

關(guān)鍵詞:土地征收土地承包經(jīng)營權(quán)公共利益

近些年來,隨著我國城市化步伐的加快,政府對農(nóng)村集體土地實(shí)施征收的行為日益頻繁。實(shí)踐中,土地征收涉及利益廣泛,人數(shù)眾多,稍有不慎,極易釀成嚴(yán)重社會問題,影響社會的和諧與穩(wěn)定。因此,研究土地征收中的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)就顯得尤為重要。

一、土地征收制度的概述

(一)土地征收的法理基礎(chǔ)

土地征收是指國家為了公共目的的需要,依法通過強(qiáng)制購買的方式,使一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)消失的行為。美國法學(xué)上稱之為“最高土地權(quán)之行使”,英國法稱之為“強(qiáng)制收買”或者“強(qiáng)制取得”,法國、德國以及我國臺灣法稱之為“土地征收”,日本法則稱之為“土地征用”或者“土地收買”。盡管這些稱呼不同,但實(shí)質(zhì)上都是指國家為了社會公共利益的需要,按照法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限,依法給與被征收者補(bǔ)償之后,將其所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐男袨椤Ｎ覈鴳椃ǖ?0條在設(shè)立集體土地所有權(quán)的同時,規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這說明,集體土地所有權(quán)自設(shè)立時起就附有一個條件,就是隨時服從國家對土地的建設(shè)征用。

(二)土地征收制度的概念

由于特殊的土地所有權(quán)制度,我國的土地征收制度與其他各國普遍實(shí)行的土地征收制度有很大區(qū)別。西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地主要采用兩種途徑:一個是商業(yè)途徑,由用地人直接向土地所有權(quán)人收購?fù)恋?運(yùn)用市場調(diào)節(jié)機(jī)制解決供需矛盾;另一個是國家征收,政府運(yùn)用管制手段調(diào)節(jié)供需矛盾。后者所占比重略小些。我國目前采用的是單一途徑,即國家征收。

我國長期實(shí)行土地所有權(quán)“二元結(jié)構(gòu)”,即土地屬于國家和集體所有,且集體土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。在我國,土地征收制度成為溝通國有土地與集體土地的中心環(huán)節(jié),是聯(lián)結(jié)城市土地制度和農(nóng)村土地制度的重要紐帶。所以,我國的土地征收應(yīng)定義為:所謂土地征收,是指國家為了公共利益的需要,經(jīng)過法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序,給付集體土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償后,將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有的土地的行為。

(三)土地征收的法律特征

1.土地征收是國家行使土地管理職權(quán)的具體體現(xiàn),獨(dú)立于土地所有權(quán)之外。在我國,國家對土地具有雙重職能。一方面它是國有土地的所有者,行使著對國有土地的占有、使用、收益、處分的權(quán)利;另一方面,它又是國有土地和集體土地的管理者,行使著對全國土地的管理權(quán)。土地征收便是國家行使土地管理職權(quán)的結(jié)合。2.土地征收是針對集體土地所有權(quán)、出讓土地使用權(quán),而不是針對劃撥土地使用權(quán)和集體土地的非農(nóng)建設(shè)用地。3.土地征收的行使,必然帶來土地所有權(quán)和相關(guān)權(quán)利如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的變化。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)概述

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念,以2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過自2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定為依據(jù)。所謂物權(quán),“是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利,包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”,所有權(quán)是指“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”;用益物權(quán)是指“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。就所有權(quán)人與用益物權(quán)人的關(guān)系來說,物權(quán)法一方面規(guī)定,用益物權(quán)人“行使權(quán)利,不得損害所有權(quán)人的權(quán)益”,同時也規(guī)定“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”。

我國物權(quán)法具體規(guī)范了四種用益物權(quán),包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。其中,土地承包經(jīng)營權(quán)是指“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”需要指出的是,單純從概念上對權(quán)能的界定來說,用益物權(quán)只包括“占有、使用和收益”三項(xiàng)權(quán)能,而所有權(quán)則包括“占有、使用、收益和處分”四項(xiàng)權(quán)能;雖然作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)在概念上也只包括“占有、使用和收益”三項(xiàng)權(quán)能,但物權(quán)法規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。因此,實(shí)際上土地承包經(jīng)營權(quán)既包括“占有、使用和收益”三項(xiàng)權(quán)能,也包括表現(xiàn)為“流轉(zhuǎn)”的“處分”的權(quán)能。在本文中,對土地承包經(jīng)營權(quán)的理解,是以“占有、使用、收益和處分”四項(xiàng)權(quán)能來展開的。

三、土地征收與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突

(一)承包經(jīng)營權(quán)因國家土地征收而消滅

土地征收為國家根據(jù)公共利益的需要而行使公權(quán)力,以補(bǔ)償為條件,強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán),其土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。由于集體經(jīng)濟(jì)組織是除國家以外土地所有權(quán)的唯一主體,所以我國只存在對集體土地的征收。土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨集體土地所有權(quán)消滅(即土地征收)而消滅?不同的回答會出現(xiàn)不同的結(jié)果。如果土地承包經(jīng)營權(quán)隨著集體土地所有權(quán)被征收而消滅,那么,國家無須對土地承包經(jīng)營權(quán)人補(bǔ)償,因?yàn)榧热煌恋爻邪?jīng)營權(quán)消滅,那自然不必補(bǔ)償,承包經(jīng)營權(quán)人的損失納入土地所有權(quán)的損失進(jìn)行考慮,承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償款只能向獲補(bǔ)償?shù)募w進(jìn)行請求。如果土地承包經(jīng)營權(quán)不隨集體土地的所有權(quán)被征收而消滅,那么,國家在征收時必然進(jìn)行兩次補(bǔ)償:一次針對集體土地所有權(quán);一次針對土地承包經(jīng)營權(quán)人。我國目前的土地承包制度和集體土地征收制度中,土地承包人并不是獨(dú)立的受補(bǔ)償?shù)闹黧w。本文認(rèn)為隨著征收制度的發(fā)展,國家在征收土地時,應(yīng)理解為國家一方面征收集體土地的所有權(quán),另一方面同時征收承包經(jīng)營人的承包權(quán),應(yīng)對兩者分別進(jìn)行補(bǔ)償。這種理論的好處是能減少承包人和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)于補(bǔ)償額不能達(dá)成一致時的糾紛。

(二)公共利益的缺失

迄今為止,我國有關(guān)土地征收征用中的公共利益條款在法律法規(guī)中并不少見。2004年修改后的“憲法”第13條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笨梢?我國“憲法”和法律均認(rèn)可了政府為公共利益目的而作出的土地征收征用行為之法律效力,但是,都未對公共利益的范圍作出明確認(rèn)定,因而可操作性十分欠缺。在國外,許多國家規(guī)定征用土地只能用于公用事業(yè)的建設(shè)。而我國立法對什么是公共利益沒有明確的界定,實(shí)踐中存在對公共利益擴(kuò)大解釋的傾向,現(xiàn)實(shí)生活中,大量被列入計(jì)劃的項(xiàng)目實(shí)際上是為了企業(yè)的商業(yè)目的。一些政府出面征用土地建立開發(fā)區(qū)招商引資,嚴(yán)格說也不是為了社會公共利益。這是造成征地失控和耕地流失的重要原因。

(三)補(bǔ)償范圍小,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

《土地管理法》確定的農(nóng)用地征用補(bǔ)償范圍主要包括:土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,而對與被征用客體有間接關(guān)連以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補(bǔ)償,如殘余地、相鄰地?fù)p害、營業(yè)損失和租金損失等。

與補(bǔ)償范圍同時存在的問題是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低。按《土地管理法》第47條規(guī)定:“征用土地的,按照征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍?！笨梢钥闯?這一規(guī)定雖然較以前提高了一些標(biāo)準(zhǔn),但征地補(bǔ)償還是比較低。實(shí)踐證明,單純依據(jù)征收土地年平均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計(jì)算補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法不科學(xué),因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)已經(jīng)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化,種植方法科技含量提高,這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性,從而對農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益沒有予以充分考慮。這種現(xiàn)狀,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村土地承包戶的合法權(quán)利,不利于建設(shè)公開、公平、公正的市場環(huán)境,難以保護(hù)有限的耕地資源。

(四)土地征收程序缺乏規(guī)范性

依照法律規(guī)定的程序,是土地征收權(quán)合法行使的程序保障,絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都在其土地征收立法中規(guī)定了較為嚴(yán)格的征收程序。如法國的土地征收程序分為行政程序和司法程序,而日本的土地征收程序分為:舉辦事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍及補(bǔ)償金的裁決、補(bǔ)償金的給付與征收程序的完成。相比較而言,我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規(guī)定,缺乏規(guī)范性,實(shí)踐中操作性不強(qiáng),具體表現(xiàn)為:第一,程序的相關(guān)立法尚顯簡單、粗糙,在許多制度的設(shè)計(jì)上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中,征地公告與補(bǔ)償安置公告的設(shè)計(jì)不科學(xué),“我國現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。征地公告與補(bǔ)償安置公告是在征地申請被批準(zhǔn)之后及補(bǔ)償安置方案制定之后的公告,屬于事后程序?！钡诙?土地征收執(zhí)行程序中政府處于主導(dǎo)地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準(zhǔn)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是政府說了算,被征地人在征地過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會。第三,土地征收程序中對被征收者的保護(hù)不足。如農(nóng)民對補(bǔ)償程序參與不夠充分,缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道,農(nóng)民權(quán)益得不到充分的保障。

四、土地征用中對土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)的法律制度構(gòu)建

(一)進(jìn)一步嚴(yán)格土地征用程序

我國嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國策決定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批?！锻恋毓芾矸ā穼⑥r(nóng)村土地征收審批權(quán)上收至國務(wù)院和省級人民政府,縣市級政府只有執(zhí)行權(quán)和落實(shí)權(quán),但一些政府受利益驅(qū)動卻以較低位階的法律文件違法下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán),致使現(xiàn)實(shí)生活中超越職權(quán)批準(zhǔn)征收農(nóng)村土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地,征收過程中農(nóng)民幾乎沒有任何發(fā)言權(quán),征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少,主要是政府說了算,必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償?；诖?在土地征用程序中應(yīng)當(dāng)完善:其一,“公共利益”的認(rèn)定程序。在我國規(guī)定由一個專門機(jī)構(gòu)按照嚴(yán)格的公共項(xiàng)目所列的清單,對土地征收項(xiàng)目的公益性進(jìn)行認(rèn)定。在認(rèn)定過程中,審批機(jī)構(gòu)在聽取相關(guān)土地管理者和相關(guān)專家的意見、召開聽證會的基礎(chǔ)之上,向項(xiàng)目所在地的公眾公布材料,提供給他們自由閱覽,給予相關(guān)參與人充分的參與權(quán);其二,安置補(bǔ)償?shù)恼勁信c通知程序。土地征收雖然是強(qiáng)制行為,但現(xiàn)代行政的服務(wù)理念要求相對人的充分參與,以便使行政權(quán)力最大限度地受到事中制約,相對人的權(quán)利得到最大程度的事中保障。從土地補(bǔ)償、安置方案的確定來看,被征收土地的所有權(quán)人只是征收過程中的被動者,被動的參與而不是主動地參與土地征收的過程。對于“兩公告”中的征收土地方案的公告,只能相當(dāng)于征地的通知,通知相關(guān)土地被征收的事實(shí),并沒有賦予他們提出征地行為合法與否的質(zhì)疑權(quán),這就在程序上為征地權(quán)力的濫用提供了方便。所以,確立和完善土地征收聽證制度是發(fā)揮被征收人參與權(quán)、確保被征收人利益不受非法侵害的有效手段。

(二)擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

相對于我國的不完全補(bǔ)償原則,國外一些發(fā)達(dá)國家土地征收補(bǔ)償范圍的確定,除了要考慮征地行為給農(nóng)民帶來的直接損失外,還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失,盡可能地給予農(nóng)民公平、完全的補(bǔ)償。為了保障失地農(nóng)民能在城市里得到進(jìn)一步的發(fā)展,我國應(yīng)遵循各國通行的做法,借鑒境外有關(guān)法律的規(guī)定,逐步擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。立法者不能過分單方面強(qiáng)調(diào)國家土地征收的強(qiáng)制性,而忽視被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。補(bǔ)償金應(yīng)相當(dāng)于被征用地前一段時期經(jīng)營的平均收益,征地補(bǔ)償所考慮的主要因素應(yīng)當(dāng)包括生活費(fèi)用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。

我們應(yīng)當(dāng)建立與市場相聯(lián)系的土地補(bǔ)償機(jī)制,確保農(nóng)民分享土地增值收益?？梢愿鶕?jù)市場價格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對于土地上的預(yù)期收益,應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民、政府以及土地開發(fā)商三者共同參與分配。為此,可以綜合考慮被征土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件,并通過土地評估事務(wù)所等市場中介機(jī)構(gòu)對集體土地被征收以后的資產(chǎn)價值進(jìn)行綜合評估,得出土地補(bǔ)償?shù)膮⒖純r格。

(三)細(xì)化土地補(bǔ)償款的分配辦法

農(nóng)村集體所有的土地具有社會保障功能。對農(nóng)民來講,土地是“衣食之源,生存之本”。土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能,可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)的可靠手段。鑒于農(nóng)地對農(nóng)民社會保障功能的重要性,在確定土地征收補(bǔ)償費(fèi)的對象上,應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行法律加以完善?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條第1款規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,即歸集體土地所有權(quán)主體所有。由于當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰,造成了這部分補(bǔ)償不能有效地分配和利用。根據(jù)征地補(bǔ)償?shù)慕M成成分,可把征地補(bǔ)償分為兩部分:第一部分歸集體所有,這部分是補(bǔ)償?shù)耐恋厮姓?第二部分,應(yīng)直接分配給集體中的個體,這是對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地具有的承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償、地上附屬物的賠償以及拆遷補(bǔ)償。不同分配形式的補(bǔ)償金使用也應(yīng)不同。第一部分補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在管理和使用上增加透明度,以滿足失地者的社會保障和使資金保值增值為原則;第二部分補(bǔ)償因其分配到集體中的成員個體,其使用方法應(yīng)由個體根據(jù)具體情況加以確定。

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