獨(dú)立學(xué)院發(fā)展之路的幾點(diǎn)思考

劉在洲　汪發(fā)元

摘 要：教育部26號(hào)令的出臺(tái)是切實(shí)規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)活動(dòng)，提高獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量，引導(dǎo)和促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。但“民”、“獨(dú)”之路過(guò)于理想，轉(zhuǎn)制目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)，有些條款模糊不清，貫徹落實(shí)無(wú)所適從，“回報(bào)”代替“營(yíng)利”自相矛盾，“公益性”與“營(yíng)利性”實(shí)難統(tǒng)一。建議區(qū)分獨(dú)立學(xué)院的類型，明確民辦高校為公益性企業(yè)法人和具有營(yíng)利性質(zhì)，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；發(fā)展；思考

2008年2月，教育部以26號(hào)令頒布了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），首次以規(guī)章的形式對(duì)獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，標(biāo)志獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展正進(jìn)入新的階段。《辦法》明確了獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，明確了教育部和省級(jí)教育行政部門的管理職責(zé)、獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)條件，明確了普通高校參與辦學(xué)的無(wú)形資產(chǎn)必須計(jì)入獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)總投入，明確了落實(shí)獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體要求、獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確了獨(dú)立學(xué)院規(guī)范辦學(xué)行為和獨(dú)立學(xué)院學(xué)生的有關(guān)權(quán)益，明確了獨(dú)立學(xué)院加強(qiáng)黨團(tuán)組織建設(shè)和維護(hù)安全穩(wěn)定的職責(zé)等。《辦法》的出臺(tái)是切實(shí)規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)活動(dòng)，提高獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量，引導(dǎo)和促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

但如何理解和落實(shí)《辦法》的精神和內(nèi)容，既面臨一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也存在一些理論問(wèn)題。筆者感到《辦法》存在著過(guò)于理想、模糊不清、相互矛盾等問(wèn)題，給具體操作帶來(lái)了一些困惑和困難。

一、“民”、“獨(dú)”之路過(guò)于理想，轉(zhuǎn)制目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)

《辦法》對(duì)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展和要求是“民”和“獨(dú)”，“民”即民辦，“獨(dú)”即獨(dú)立。本文認(rèn)為，在現(xiàn)階段要求獨(dú)立學(xué)院清一色的民辦和硬性獨(dú)立，似乎有些脫離實(shí)際，操作起來(lái)也非常困難，主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn)。

（一）“清一色”的民辦，大量的公辦獨(dú)立學(xué)院處境尷尬

《辦法》第二條規(guī)定：“獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)“利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦”；第三條直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分”。這就明確了獨(dú)立學(xué)院民辦高校的性質(zhì)。

既然明確了獨(dú)立學(xué)院屬于利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦“民辦”教育的身份，那么，就得按照國(guó)家民辦教育的有關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二條對(duì)民辦學(xué)校的屬性有明確的規(guī)定：“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”而如果嚴(yán)格執(zhí)行“三要素”原則，現(xiàn)在許多獨(dú)立學(xué)院則不屬于真正的民辦高校。目前主要存在三類情形。

一是公辦高校獨(dú)自興建的獨(dú)立學(xué)院。這些公辦高校在報(bào)批時(shí)往往虛擬了投資方，實(shí)際上主要是學(xué)校依靠貸款，然后以學(xué)費(fèi)還銀行貸款。這種情況實(shí)際上還是利用國(guó)家資金舉辦獨(dú)立學(xué)院。

二是公辦普通高校與政府合作舉辦的校政合作模式的獨(dú)立學(xué)院。政府的出資屬于國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，又怎么談得上是民營(yíng)資本呢？這顯然不是《辦法》所規(guī)定的民辦性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)院。

三是轉(zhuǎn)制模式的獨(dú)立學(xué)院。包括普通公辦高校兼并中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)學(xué)?；?qū)？茖W(xué)校后改制而成的獨(dú)立學(xué)院，以及公辦高校將某個(gè)普通二級(jí)學(xué)院轉(zhuǎn)制為獨(dú)立學(xué)院。這種類型由于是運(yùn)行機(jī)制而不是所有制的轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)制后的資產(chǎn)和資產(chǎn)增值仍然屬于國(guó)家所有，也不是真正意義上的民辦性質(zhì)。

上述三類學(xué)校在獨(dú)立學(xué)院中占有相當(dāng)大的比例，它們都應(yīng)屬于公辦高校。[1]他們都不具備國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人參與或公辦高校利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)這些因素，所以他們不是真正民辦性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)院。如果硬是要求這些學(xué)校轉(zhuǎn)制成為“民辦”，勢(shì)必會(huì)引發(fā)如下一些矛盾。

1. 舉辦高校難于接受“公轉(zhuǎn)民”的現(xiàn)實(shí)

目前這些獨(dú)立學(xué)院的舉辦者靠著舉辦高校這棵大樹乘著涼，不僅打著舉辦高校的招牌，利用著舉辦高校的師資與管理等無(wú)形資產(chǎn)，而且還利用舉辦高校的土地、建筑、設(shè)備等有形資源。舉辦高校每年可從中吸納學(xué)費(fèi)的50%左右作為“回報(bào)”，形成了一種雙贏的局面。那么，在這種情況下，舉辦高校是否有必要硬性找一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人來(lái)合作呢？是否還有必要吸收社會(huì)資本進(jìn)來(lái)呢？是否一定要轉(zhuǎn)制呢？

如果硬要這些舉辦高校找一個(gè)合作方，吸納社會(huì)資本進(jìn)入，合作方肯定是要從中獲利的，舉辦高校的利益就會(huì)減少。因此，舉辦高校是很難接受“公轉(zhuǎn)民”的現(xiàn)實(shí)的。可以說(shuō)，《辦法》的這種規(guī)定過(guò)于理想，難以實(shí)施。

2. 轉(zhuǎn)制中對(duì)投資方要求過(guò)高，引發(fā)能否找到合適投資者的矛盾

《辦法》第八條規(guī)定，“參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。注冊(cè)資金不低于5000萬(wàn)元，總資產(chǎn)不少于3億元，凈資產(chǎn)不少于1.2億元，資產(chǎn)負(fù)債率低于60％。參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。個(gè)人總資產(chǎn)不低于3億元，其中貨幣資金不少于1.2億元”。這一條對(duì)社會(huì)力量的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作了具體要求。同時(shí)《辦法》第九條又規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。這一標(biāo)準(zhǔn)要求更高。在目前，依這些規(guī)定來(lái)看，這樣的社會(huì)力量實(shí)在難找，真有錢、真心投入、真心熱愛(ài)教育的企業(yè)家太少。而且要按普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辦，其投入不是一般的社會(huì)力量所能承擔(dān)的，這些公辦的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)制的難度是可想而知的。

3. 《辦法》對(duì)合理回報(bào)控制很嚴(yán)，引發(fā)是否有人來(lái)投資的矛盾

目前大部分獨(dú)立學(xué)院每年都要向其所掛靠的舉辦高校交納20%~70%的學(xué)費(fèi)收入作為“管理費(fèi)”。而《辦法》明確規(guī)定只能“在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。在《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)取得合理回報(bào)的規(guī)定為：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！睉?yīng)當(dāng)怎樣取得合理回報(bào)？根本就沒(méi)有具體的規(guī)定。《民辦教育促進(jìn)法》也只規(guī)定了“民辦學(xué)校終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財(cái)務(wù)清算”，而且規(guī)定“民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)清算按照下列順序清償：（1）應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用；（2）應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；（3）償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。可能出資人的合理回報(bào)就在這“剩余財(cái)產(chǎn)”之中了。另外，有學(xué)者認(rèn)為，雖然獨(dú)立學(xué)院每年收取學(xué)生一萬(wàn)多元的學(xué)費(fèi)，但是不會(huì)盈利的，因?yàn)樯杀疽辶f(wàn)元。[2]連辦學(xué)成本都不夠，預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用都沒(méi)有著落，辦學(xué)結(jié)余又從何來(lái)？怎么可能得到合理回報(bào)。這樣社會(huì)力量的投入實(shí)際上相當(dāng)于無(wú)息貸款，且要到教育機(jī)構(gòu)解散時(shí)才能還本，若教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)虧損，可能連本錢都還不了。眾所周知，資本的本性就是獲取利潤(rùn)，在合理回報(bào)并不明確的情況下，是否有人來(lái)投資呢？從以上分析可以看出，《辦法》的要求過(guò)于理想。對(duì)出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)的控制很嚴(yán)，既要馬兒跑，又要馬兒不吃草，還有人來(lái)學(xué)雷鋒嗎？

4. 財(cái)產(chǎn)過(guò)戶引發(fā)資產(chǎn)處置上的矛盾

《辦法》第十三條規(guī)定，“普通高校主要利用學(xué)校名稱、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、管理資源、教育教學(xué)資源等參與辦學(xué)”，與此同時(shí)，《辦法》還要求現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資必須在一年之內(nèi)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下。

這些規(guī)定雖然從根本上保證獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)由學(xué)院依法管理和使用，避免其他組織和個(gè)人違規(guī)運(yùn)作學(xué)校資產(chǎn)，規(guī)避了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。但由于獨(dú)立學(xué)院屬于民辦性質(zhì)，資產(chǎn)過(guò)戶面臨很多困惑。

首先，舉辦高校的無(wú)形資產(chǎn)是否存在過(guò)戶問(wèn)題，如果存在，又怎么過(guò)戶？

其次，舉辦高校可否“次要”地利用有形資產(chǎn)參與辦學(xué)。按照法理來(lái)講，只要法律沒(méi)有禁止都可以為之。如果舉辦高校可以用土地、建筑、設(shè)備等有形資產(chǎn)參與辦學(xué)，那么獨(dú)立學(xué)院實(shí)質(zhì)上是一種混合所有制，是否達(dá)到了《辦法》所要求的民辦呢？舉辦高校如果把有形資產(chǎn)送給獨(dú)立學(xué)院，肯定會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，實(shí)質(zhì)上是在舉辦高校身上割掉了一塊肥肉，舉辦高校于心不忍；如果作價(jià)賣給獨(dú)立學(xué)院，肯定會(huì)加重獨(dú)立學(xué)院的負(fù)擔(dān)，使本來(lái)靠學(xué)費(fèi)和貸款運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立學(xué)院面臨雪上加霜的局面。

第三，如果舉辦高校不能用土地、建筑、設(shè)備等有形資產(chǎn)參與辦學(xué)，那這些資產(chǎn)只有全部被收回，這對(duì)于獨(dú)立學(xué)院無(wú)異于是釜底抽薪，勢(shì)必會(huì)垮掉一部分獨(dú)立學(xué)院，肯定會(huì)影響高等教育大眾化進(jìn)程，嚴(yán)重背離了國(guó)家舉辦獨(dú)立學(xué)院的初衷。

第四，一年之內(nèi)完成過(guò)戶也面臨許多困難。資產(chǎn)過(guò)戶是一件十分復(fù)雜的問(wèn)題，涉及方方面面，手續(xù)會(huì)很復(fù)雜，要通過(guò)國(guó)資委，并牽涉到很多部門，可能還涉及相關(guān)稅費(fèi)、土地性質(zhì)變更（劃撥用地變?yōu)槌鲎尩兀⑼恋睾托．a(chǎn)抵押貸款等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并不是簡(jiǎn)單的土地使用證和房產(chǎn)證戶主名稱的更名。

（二）硬性“獨(dú)立”，舉辦高校和獨(dú)立學(xué)院各有不舍情結(jié)

按《辦法》要求，獨(dú)立學(xué)院在未來(lái)的五年內(nèi)，通過(guò)合格驗(yàn)收，獲得了教育行政主管部門頒發(fā)的辦學(xué)許可證。屆時(shí)，獨(dú)立學(xué)院就有了真正獨(dú)立法人地位，成為脫離舉辦高校而獨(dú)立設(shè)置的民辦本科院校。雖然在辦學(xué)水平和層次方面與舉辦高校存在差別，但其“校格”、法律地位、自主權(quán)與舉辦高校平等，在社會(huì)上和教育行政主管部門面前與舉辦高校平起平坐，成為了平等主體。這樣就會(huì)造成如下情形。

1. 舉辦高校會(huì)感到失落，不僅每年不能從中獲取50%左右不等的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而且不能控制獨(dú)立學(xué)院了。過(guò)去其在獨(dú)立學(xué)院的一些特權(quán)將會(huì)消失，比如不能在獨(dú)立學(xué)院安排干部，不能隨便從獨(dú)立學(xué)院獲取利益了。

2. 獨(dú)立學(xué)院漸褪舉辦高校的光環(huán)。獨(dú)立學(xué)院真正獨(dú)立以后，時(shí)間一長(zhǎng)就會(huì)漸褪舉辦高校的光環(huán)，除了很難獲得舉辦高校繼續(xù)支持或無(wú)償援助外，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)也會(huì)受到有形和無(wú)形的影響。比如獨(dú)立學(xué)院有了學(xué)位授予權(quán)，獨(dú)立發(fā)放自己的學(xué)位證書后，其招生和學(xué)生就業(yè)方面可能會(huì)大打折扣。

獨(dú)立學(xué)院之所以充滿生機(jī)與活力，無(wú)不是依托了舉辦高校的品牌優(yōu)勢(shì)和聲譽(yù)才獲得社會(huì)的認(rèn)可，這一無(wú)形資產(chǎn)的形成是舉辦高校幾十年甚至上百年形成的。品牌價(jià)值是學(xué)校品牌競(jìng)爭(zhēng)力的表現(xiàn)，品牌對(duì)于學(xué)生來(lái)說(shuō)代表了一定的質(zhì)量和特色，對(duì)家長(zhǎng)來(lái)講是一種理想的投資，對(duì)社會(huì)來(lái)講是知名度和美譽(yù)度的代表。[3]獨(dú)立學(xué)院通過(guò)合作的方式迅速獲得了舉辦高校品牌的使用權(quán)，跨越了自我塑造品牌的漫長(zhǎng)階段，避免了較大的教育風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約了成本，為學(xué)院帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

3. 學(xué)校派往獨(dú)立學(xué)院工作的人員進(jìn)退兩難。一旦獨(dú)立學(xué)院真正具備獨(dú)立法人資格，成為脫離舉辦高校而獨(dú)立設(shè)置的民辦本科院校，這意味著人員及各種關(guān)系要與舉辦高校脫鉤，舉辦高校派出的管理人員和教師將面臨進(jìn)退兩難的局面。他們是留在獨(dú)立學(xué)院，還是回到舉辦高校，或是兼職，這又是一個(gè)問(wèn)題。如果舉辦高校不愿保留他們的身份，不讓他們退休后回來(lái)養(yǎng)老，還有人愿留下來(lái)嗎？如果他們?nèi)炕氐脚e辦高校，勢(shì)必會(huì)造成獨(dú)立學(xué)院管理層的真空，嚴(yán)重影響?yīng)毩W(xué)院的運(yùn)轉(zhuǎn)。

4. 學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)生不愿所讀學(xué)校獨(dú)立。在辦學(xué)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，家長(zhǎng)以及學(xué)生是否選擇上獨(dú)立學(xué)院，或者上哪所獨(dú)立學(xué)院，關(guān)注的焦點(diǎn)主要是畢業(yè)文憑上的學(xué)校的“牌子”。按產(chǎn)權(quán)交易理論來(lái)分析獨(dú)立學(xué)院與學(xué)生家長(zhǎng)及學(xué)生之間，兩個(gè)產(chǎn)權(quán)主體都希望自己利益最大化，那么這種利益從何而來(lái)呢？使用與母體高校一樣的畢業(yè)證書，自然是學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)生的最大利益所在。中國(guó)民眾向來(lái)比較相信政府和崇拜權(quán)威，既然獨(dú)立學(xué)院還冠舉辦高校之名，舉辦高校又是政府的學(xué)校，那么與普通的民辦高校相比，顯然家長(zhǎng)和學(xué)生都更愿意選擇獨(dú)立學(xué)院。[4]所以，家長(zhǎng)和學(xué)生不愿意獨(dú)立學(xué)院走向獨(dú)立，至少希望模糊這個(gè)“獨(dú)立”。

有學(xué)者提到：獨(dú)立學(xué)院一旦徹底獨(dú)立，就如同美國(guó)兵進(jìn)了越南戰(zhàn)場(chǎng)，只能是出得去，回不來(lái)了。

二、有些條款模糊不清，貫徹落實(shí)無(wú)所適從

（一）法人性質(zhì)模糊不清，引發(fā)操作上的矛盾

我國(guó)的法人分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人等。而獨(dú)立學(xué)院屬于哪種法人則并不清晰?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十八條規(guī)定，“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理”，這里并沒(méi)有明確民辦學(xué)校的法人類型，也沒(méi)有規(guī)定應(yīng)將民辦學(xué)校登記成什么類型的法人。2003 年4月教育部《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》（教發(fā)〔2003〕8號(hào)文）要求獨(dú)立學(xué)院必須具備法人資格，但沒(méi)明確是哪類法人?！掇k法》第二十三條第二款規(guī)定，“依法設(shè)立的獨(dú)立學(xué)院，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理法人登記”，但屬于何種法人，并沒(méi)明確，規(guī)定模糊不清，因此，在實(shí)踐中導(dǎo)致操作隨意化。有的獨(dú)立學(xué)院登記為民辦非企業(yè)法人，有的獨(dú)立學(xué)院登記為事業(yè)法人。由于相關(guān)法律法規(guī)在獨(dú)立學(xué)院的法人類型規(guī)定上模糊不清，現(xiàn)在要獨(dú)立學(xué)院辦理法人登記，是一件很難的事。

（二）獨(dú)立學(xué)院到底是“民辦”還是“民營(yíng)”，模糊不清

在我國(guó)，“民辦”、“民營(yíng)”的含義一直模糊不清，有時(shí)在所有權(quán)層面被使用，有時(shí)在經(jīng)營(yíng)權(quán)層面被使用，有時(shí)與“私有”是同義詞，有時(shí)與“私有”又不完全相同。

1993年教育部頒布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，民辦高等學(xué)校是指“除國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)組織以外的各種社會(huì)組織以及公民個(gè)人，自籌資金，依照本規(guī)定設(shè)立的實(shí)施高等學(xué)歷教育的教育機(jī)構(gòu)”。因國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位被排除在舉辦者之外，這里的“民辦”等同于“私有”。1997年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第二條有了新的說(shuō)法，“企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本條例”。這里只有國(guó)家機(jī)關(guān)被排除在舉辦者之外，國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位只要使用“非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)”，都可以舉辦教育機(jī)構(gòu)。此時(shí)的“民辦”與“私有”已不完全相同了。2008年教育部頒布的《辦法》第二條規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院是指普通高校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)?！?。這里的界定，實(shí)質(zhì)上是“民辦”，是延續(xù)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的說(shuō)法。但事實(shí)上地方各級(jí)政府作為投資人單獨(dú)或者參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的不乏其例，那么這種獨(dú)立學(xué)院到底算“民辦”，還是“民營(yíng)”呢？

（三）對(duì)辦學(xué)成本的核算規(guī)定模糊不清，引發(fā)回報(bào)計(jì)算上的矛盾

獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)成本與投資人取得的合理回報(bào)直接相關(guān)，成本是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。而《辦法》對(duì)成本的核算辦法也沒(méi)有明確規(guī)定。至今，沒(méi)有人能確切知道中國(guó)高等教育的實(shí)際人均成本是多少。1998年《高等教育法》第六十二條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院教育部門會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門根據(jù)在校學(xué)生年人均教育成本，規(guī)定高等學(xué)校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措的基本原則”。1998年財(cái)政部《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，根本無(wú)法進(jìn)行成本核算。10年來(lái)，有關(guān)部門沒(méi)有頒布過(guò)關(guān)于高校教育成本核算的具體制度以及具體的成本核算體系。2005年國(guó)家發(fā)改委雖然制定了《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》，但因該辦法實(shí)行的是權(quán)責(zé)發(fā)生制而無(wú)法在高校落實(shí)。另外，獨(dú)立學(xué)院強(qiáng)調(diào)的是按辦學(xué)成本收費(fèi)?！鞍闯杀臼召M(fèi)”就意味著零利潤(rùn)，零利潤(rùn)就不可能有合理回報(bào)，零利潤(rùn)的領(lǐng)域不可能會(huì)吸引資本進(jìn)入。

三、“回報(bào)”代替“營(yíng)利”自相矛盾，“公益性”與“營(yíng)利性”實(shí)難統(tǒng)一

《辦法》第三條強(qiáng)調(diào)獨(dú)立學(xué)院是“公益性事業(yè)”，第四十三條又規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”?！掇k法》的這一規(guī)定可追朔到《民辦教育促進(jìn)法》。2002年12月28日全國(guó)人大常委會(huì)制定的《民辦教育促進(jìn)法》先是在第三條明確“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，然后在第五十一條規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。雖然《民辦教育促進(jìn)法》和《辦法》都用“回報(bào)”代替了“營(yíng)利”，但逃脫不了自相矛盾的尷尬處境?！盎貓?bào)”與“營(yíng)利”雖然其內(nèi)涵不完全相同，但其核心意思是一致的，承認(rèn)獨(dú)立學(xué)院的合理回報(bào)顯然就是承認(rèn)獨(dú)立學(xué)院的營(yíng)利性，不營(yíng)利的單位又拿什么來(lái)回報(bào)？因此，在貫徹和落實(shí)辦法時(shí)面臨如下兩個(gè)致命的問(wèn)題。

1. 公益性和營(yíng)利性體現(xiàn)在同一個(gè)主體上自相矛盾

誠(chéng)然，從教育的本質(zhì)來(lái)看，提供高等學(xué)歷教育的理想模式應(yīng)該是非營(yíng)利性模式。但在國(guó)家教育資源不足的情況下，吸引民間資本投入教育事業(yè)，必然就會(huì)產(chǎn)生營(yíng)利性，應(yīng)該是有兩類不同性質(zhì)的高等學(xué)校同時(shí)存在。如果將公益性與營(yíng)利性硬是要捆綁到一類高等學(xué)校身上，顯然難以解釋和處理。公益性和營(yíng)利性本身就是一對(duì)矛盾，是不能在同一主體上體現(xiàn)的。

2. 獨(dú)立學(xué)院的“合理回報(bào)”與上位法不符

國(guó)家一方面希望利用社會(huì)資本舉辦教育機(jī)構(gòu)以增加教育資源總量，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的接受高等教育的愿望；另一方面又不直接明確社會(huì)資本辦學(xué)的營(yíng)利性質(zhì)。1995年3月18日全國(guó)人大制定的《教育法》第二十五條規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。1998年全國(guó)人大常委會(huì)制定的《高等教育法》第二十四條規(guī)定，“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不得以營(yíng)利為目的”。這些都明確規(guī)定了教育機(jī)構(gòu)的公益性，禁止其營(yíng)利性。

雖然《民辦教育促進(jìn)法》和《辦法》將“營(yíng)利”一詞用“合理回報(bào)”取代了，但從“承認(rèn)民辦高校和獨(dú)立學(xué)院的合理回報(bào)顯然就是承認(rèn)其營(yíng)利性”這一邏輯出發(fā)，《辦法》的規(guī)定顯然與《教育法》和《高等教育法》強(qiáng)調(diào)的“不得以營(yíng)利為目的”的公益性規(guī)定相沖突，而《教育法》和《高等教育法》正是《辦法》的上位法。這種與上位法不符的條款，其合法性本身就受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，理解和貫徹中存在困惑是在所難免的。

面對(duì)上述困惑和問(wèn)題，本文提出如下幾點(diǎn)建議。

首先，建議將獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的指導(dǎo)思想修改為：由地方政府投資興辦的公立教育機(jī)構(gòu)是公益性（非營(yíng)利性）的，由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)力量投資興辦的私立教育機(jī)構(gòu)是營(yíng)利性的。根據(jù)原始資本是否來(lái)源于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，將獨(dú)立學(xué)院分成私立高校和公立民營(yíng)高校兩大類，并在校名中分別標(biāo)注“私立”、“公立民營(yíng)”字樣。同時(shí)，有必要修改《教育法》第二十五條，即將“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為“政府舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)利為目的。國(guó)家對(duì)政府之外的社會(huì)組織和個(gè)人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)以適當(dāng)?shù)姆绞浇o予補(bǔ)助”。這樣能保證《辦法》規(guī)定的合法性，使投資者的合理回報(bào)有法可依，名正言順。

其次，建議明確獨(dú)立學(xué)院為公益性企業(yè)法人，使獨(dú)立學(xué)院的管理運(yùn)營(yíng)能更好地同現(xiàn)代企業(yè)制度接軌，從而使獨(dú)立學(xué)院的投資者所取得的合理回報(bào)能有合理的說(shuō)法，這將更有利于投資者作出理性決策，從而進(jìn)一步從法律上分清獨(dú)立學(xué)院與國(guó)家公辦等學(xué)校的本質(zhì)區(qū)別。

第三，為保障獨(dú)立學(xué)院健康持續(xù)發(fā)展，對(duì)投資方的原始投資額提出要求，并進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)資和過(guò)戶。

第四，建議《辦法》進(jìn)一步規(guī)定確保教學(xué)質(zhì)量的最低條件，使獨(dú)立學(xué)院的教育質(zhì)量能獲得法定的保障，改變現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量參差不齊的局面。

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