論我國(guó)城市建筑物的循環(huán)利用

呂 翾

[摘 要] 本文列舉了我國(guó)當(dāng)前城市建筑物利用過(guò)程中的“不循環(huán)”、“不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象,并結(jié)合新近頒行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,從其所規(guī)制的行為主體——城市人民政府與建筑物所有者或使用者兩方面入手,結(jié)合若干部相關(guān)法律規(guī)范,重點(diǎn)探討該法對(duì)促進(jìn)我國(guó)建筑物循環(huán)利用的意義并指出該法存在的若干不足之處及其完善之對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 城市建筑物;循環(huán)利用;循環(huán)經(jīng)濟(jì)

房地產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),在經(jīng)歷了十多年迅猛發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了大量資源、能源的消耗與浪費(fèi)等現(xiàn)象。這違背了“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”,不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和“兩型”(資源節(jié)約型和環(huán)境友好型)社會(huì)的建立。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》及其相關(guān)配套法律規(guī)范的實(shí)施,對(duì)于提高城市建筑物循環(huán)利用效率有著積極的意義。

一、我國(guó)城市建筑物利用中存在的“不循環(huán)”、“不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象

1、樓房強(qiáng)拆事件頻繁發(fā)生

近些年來(lái),我國(guó)各地頻繁爆發(fā)房屋強(qiáng)拆甚至炸樓案。有十幾層鋼筋混凝土企業(yè)大樓,有豪華高級(jí)的城市別墅群,還有氣派無(wú)比的大酒店等等,它們都在強(qiáng)拆風(fēng)暴中被無(wú)情的炸藥一下送上了天。分析其中原因,除了政府在由房地產(chǎn)泡沫破滅引發(fā)金融危機(jī)導(dǎo)致行業(yè)資金鏈斷裂的情況下為整治或消除在房產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展時(shí)期開(kāi)發(fā)商過(guò)度開(kāi)發(fā)而在房地產(chǎn)泡沫后遺留的諸如爛尾樓這種城市“負(fù)資產(chǎn)”外,主要還在于這是在房?jī)r(jià)跟隨地價(jià)的飛漲而飛漲且地價(jià)飛漲的幅度大大高于房?jī)r(jià)飛漲的幅度之時(shí),開(kāi)發(fā)商為重新獲得土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)以牟取暴利而濫炸存量房屋。

2、城市政府機(jī)關(guān)頻繁新建豪華辦公場(chǎng)所

我國(guó)地方一些政府機(jī)關(guān)存在著爭(zhēng)先恐后新建豪華政府或機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所的鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象,而且在裝修和使用過(guò)程中消耗大量資源。這嚴(yán)重?cái)牧它h和政府在人民群眾心目中的形象。究其原因,除了我國(guó)稅費(fèi)體制原因——“費(fèi)”不入庫(kù)——地方政府將主要收入來(lái)源的“費(fèi)”用于自身的享用上,還有就是我國(guó)法律,特別是規(guī)范建筑物循環(huán)利用方面的法律規(guī)范遲遲沒(méi)有出臺(tái),造成實(shí)踐中無(wú)法可依。

3、城市建筑物拆遷規(guī)模大、進(jìn)度快

近十幾年我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展在一定階段造成了土地過(guò)度開(kāi)發(fā)、房屋過(guò)度拆遷及重復(fù)性建設(shè)浪費(fèi)等現(xiàn)象。土地資源在一定時(shí)段是存量有限的,而城市建筑物也是如此。對(duì)土地出讓不能太快也不能太慢,太快導(dǎo)致土地資源的直接浪費(fèi),而太慢又使土地供給不足而導(dǎo)致價(jià)格上漲,使得地價(jià)增幅大于房?jī)r(jià)增幅,而將導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商有可能大規(guī)模強(qiáng)拆在合理使用壽命的存量建筑物而使其“短命”。因此對(duì)于土地與建筑物的開(kāi)發(fā)規(guī)模與進(jìn)度,要在動(dòng)態(tài)平衡中適中調(diào)控,不能無(wú)止境地開(kāi)發(fā)再開(kāi)發(fā),而是要想方設(shè)法做到循環(huán)利用。國(guó)務(wù)院曾于2006年5月出臺(tái)六項(xiàng)針對(duì)性措施促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的文件,其中一點(diǎn)就是要“合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度,減緩被動(dòng)性住房需求過(guò)快增長(zhǎng)”,目的正在于此。

二、我國(guó)城市建筑物循環(huán)利用過(guò)程中亟待規(guī)制的主體

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第25條第2款規(guī)定了我國(guó)城市建筑物循環(huán)利用過(guò)程中亟待規(guī)制的行為主體的范圍。首先即針對(duì)城市人民政府,其次還針對(duì)建筑物的所有者或者使用者(包括業(yè)主或租賃者)。同時(shí)也適用于對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商及物業(yè)公司等行為的規(guī)制。

1、城市人民政府

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的規(guī)定直接施加了對(duì)地方人民政府負(fù)有的維護(hù)辦公大樓,延長(zhǎng)其使用壽命的義務(wù)與責(zé)任。在施加義務(wù)的同時(shí),也賦予了政府一定的監(jiān)管權(quán)力。本人認(rèn)為,地方政府應(yīng)當(dāng)有如下一些權(quán)力:一是在行政立法的權(quán)力。具體表現(xiàn)為制定本地方現(xiàn)有和新建建筑物使用規(guī)范條例、維護(hù)責(zé)任的具體內(nèi)容及責(zé)任、建筑物使用能耗的具體標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)力;二是地方政府具體執(zhí)法的權(quán)力。地方政府城市規(guī)劃部門(mén)與建設(shè)部門(mén)、城市執(zhí)法部門(mén)等應(yīng)分別有對(duì)建筑物規(guī)劃與建筑標(biāo)準(zhǔn)和使用年限等、對(duì)違法強(qiáng)拆行為做出處理的權(quán)力等。

2、建筑物所有者和使用者

建筑物所有者在不同階段有不同:在該建筑物建造過(guò)程中(即投入使用前或出售前)是由開(kāi)發(fā)商所有;在出售后由購(gòu)買(mǎi)人即業(yè)主個(gè)人所有;而在物業(yè)管理中,物業(yè)公司因受委托而產(chǎn)生一定的義務(wù)與責(zé)任。建筑物使用者則是主要通過(guò)租賃或其它有償或無(wú)償方式取得建筑物使用權(quán)并實(shí)際占有使用的權(quán)利主體。

(1)所有者。①開(kāi)發(fā)商。受土地市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律作用,當(dāng)房?jī)r(jià)與地價(jià)飛漲,且地價(jià)增幅遠(yuǎn)大于房?jī)r(jià)增幅時(shí),就會(huì)發(fā)生開(kāi)發(fā)商千方百計(jì)“拆房占地”的現(xiàn)象。第25條第2款之前半部分用“應(yīng)當(dāng)”一詞,直接明確了開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)階段作為建筑物所有者有“采取措施,加強(qiáng)建筑物維護(hù)管理,延長(zhǎng)建筑物使用壽命”的義務(wù)。但在該條款后半部分做出的禁止性規(guī)定中似乎只是針對(duì)地方政府強(qiáng)拆行為,而不包括開(kāi)發(fā)商,本人認(rèn)為這是有缺陷的。因?yàn)槊棵空龀鰪?qiáng)拆某一“合理”建筑物的決定多半是開(kāi)發(fā)商背后的唆使與裹挾,因此應(yīng)該條款后半部分的禁止性規(guī)定所規(guī)制的對(duì)象擴(kuò)展至開(kāi)發(fā)商。

②業(yè)主。隨著《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《物權(quán)法》的相繼出臺(tái),我國(guó)對(duì)房屋業(yè)主行為的規(guī)范有了法律上的依據(jù)。許多城市房屋住宅小區(qū)也依據(jù)上述兩部法律,并結(jié)合自身的實(shí)際工作情況,制定了更為詳細(xì)管理行為規(guī)范,包括在規(guī)范業(yè)主對(duì)建筑物循環(huán)利用方面的義務(wù)。需要說(shuō)明的是,對(duì)于各個(gè)住宅小區(qū)根據(jù)法律法規(guī)制定的符合法律法規(guī)指導(dǎo)精神的本小區(qū)業(yè)主權(quán)利義務(wù)準(zhǔn)則,應(yīng)確定其內(nèi)部規(guī)范效力,視為“軟法”,在內(nèi)部具有普遍約束力,各業(yè)主必須尊行。物業(yè)小區(qū)的相關(guān)指導(dǎo)機(jī)關(guān)也可以監(jiān)督執(zhí)行。

③物業(yè)公司。物業(yè)公司在房屋住宅小區(qū)以及建筑物日常維護(hù)方面扮演著重要的角色。因此政府對(duì)于物業(yè)公司的監(jiān)管,要嚴(yán)格規(guī)范物業(yè)市場(chǎng),對(duì)其實(shí)行優(yōu)勝劣汰。物業(yè)管理公司應(yīng)該享有足以勝任日常管理與維護(hù)工作的權(quán)力。

(2)使用者。建筑物使用者總的說(shuō)來(lái)一定要按照合同的規(guī)定維護(hù)好保養(yǎng)好所使用的建筑物。使用者也負(fù)有維護(hù)所使用建筑物,提高其循環(huán)利用效率的義務(wù)。其具體表現(xiàn)在:一是應(yīng)規(guī)范所有者與使用者之間的使用權(quán)出讓合同,明確規(guī)定雙方在建筑物維護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;二是提倡建筑物有償出讓使用制度,所有者與使用者應(yīng)該分配好由其承擔(dān)的維護(hù)費(fèi)用等;三是使用者對(duì)于建筑物的使用不得損害社會(huì)公共利益等。

三、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》之不足及其改進(jìn)

1、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第25條第2款中使用的“城市規(guī)劃”范圍太窄,應(yīng)該將“城市規(guī)劃”改為內(nèi)涵與外延較寬泛的“城市規(guī)范”

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第25條第2款中使用的“城市規(guī)劃”,具有強(qiáng)烈的行政管理公法色彩。因其主要是由城市人民政府規(guī)劃管理部門(mén)制定的具體的規(guī)劃方案,屬于公法性規(guī)范性文件。它主要反映的是城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)行政管理的要求。本人認(rèn)為這里應(yīng)該使用“城市規(guī)范”用詞,因?yàn)椤俺鞘幸?guī)范”包括了一切與城市整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)一致的,不破壞在城市環(huán)境整體生存最低限度的城市規(guī)劃要求,其范圍比“城市規(guī)劃”要大很多,而且彈性較大,較為科學(xué)合理,也更有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。相對(duì)人在權(quán)利受侵害時(shí)能直接依照該條款規(guī)定來(lái)對(duì)抗城市人民政府的強(qiáng)拆行為,并且其“抗辯”的理由不受城市規(guī)劃這個(gè)行政性文件所確立權(quán)力義務(wù)規(guī)范的限制。城市規(guī)劃行政部門(mén)也再不能一味以這一“城市規(guī)劃”具體行政行為具有所謂確定性而一意為之。

2、該條款中“公共利益”范圍過(guò)大,應(yīng)做出最嚴(yán)格的限制

我國(guó)對(duì)“公共利益”的界定具有抽象性與高度的概括性,至今尚無(wú)一部法律給予了較為明確的界定。本人認(rèn)為,對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定有兩個(gè)問(wèn)題是必須明確:一是應(yīng)將“公共利益”嚴(yán)格限定為對(duì)不特定的人群提供服務(wù)的一種公共產(chǎn)品,強(qiáng)調(diào)其“公共性”、“非營(yíng)利性”。公共利益項(xiàng)目必須非以營(yíng)利為目的,絕不能包括商業(yè)開(kāi)發(fā),而對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)為建設(shè)高檔辦公樓而拆除仍在合理使用壽命范圍內(nèi)的建筑物等情形也應(yīng)明確界定為不屬于公共利益范疇而不能予以適用;二是在公共利益的認(rèn)定程序上。應(yīng)該給廣大相對(duì)人以“知情權(quán)”和“話語(yǔ)權(quán)”。因此某事項(xiàng)是否屬于公共利益不只由政府和開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算,也應(yīng)該聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。當(dāng)發(fā)生分歧后,應(yīng)該由相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。而對(duì)于一些重要的、關(guān)系到相對(duì)人重大利益或群體性重大利益的,應(yīng)由法律規(guī)定為由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)決定是否符合公共利益。

3、“城中村”小產(chǎn)權(quán)房的法律地位與命運(yùn)

小產(chǎn)權(quán)房是指在城市區(qū)域內(nèi)尚未被城市化開(kāi)發(fā)的仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建設(shè)的房屋,因未繳納土地出讓金等費(fèi)用,其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā),而是由集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)的。一般認(rèn)為該產(chǎn)權(quán)并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。

本人認(rèn)為,地方政府不能在一味以小產(chǎn)權(quán)房或其他“違章建筑”非法為由強(qiáng)制拆除。只要這些建筑物在合理的使用壽命內(nèi)且還具有使用價(jià)值,并且沒(méi)有違反“城市規(guī)范”,與城市整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)一致的,沒(méi)有破壞在城市環(huán)境整體生存最低限度。城市人民政府就不能當(dāng)然地粗暴地一拆了之,而不顧使用者等相對(duì)人的強(qiáng)烈反對(duì)。這一問(wèn)題可以通過(guò)對(duì)在合理使用壽命范圍內(nèi)且具有使用價(jià)值的這一類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)征土地出讓金的方式使之“大產(chǎn)權(quán)化”。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第25條第2款及其相關(guān)法律規(guī)范是抵制公權(quán)力濫用的一面“堅(jiān)盾”。但其也存在若干缺陷和漏洞,例如法律責(zé)任一章中對(duì)于違反該條規(guī)定的行為沒(méi)有規(guī)定處罰措施,本人認(rèn)為,應(yīng)該在該章中明確規(guī)定對(duì)于地方政府、開(kāi)發(fā)商等違反該條規(guī)定侵害相對(duì)人權(quán)利的行為的民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。對(duì)于地方政府面對(duì)逐利開(kāi)發(fā)商非法強(qiáng)拆行為而不作為的,可以地方政府為被告提起行政訴訟。這需要在以后的立法中逐步完善。

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