行政程序法在行政法上的地位

寇 倩

摘要隨著依法行政的推進,建立健全和嚴格遵守我國的行政程序法律制度是實現(xiàn)依法行政的必然要求,行政程序法在行政法上的地位和作用顯得越來越重要。

關鍵詞行政程序法依法行政正義公正效率

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-377-01

在“重實體、輕程序;重結(jié)果、輕過程”的傳統(tǒng)法律思想和意識的影響下,我國長期忽視行政程序的價值和意義,人們只追求結(jié)果公正,而不要求程序的正當與否,行政機關更是從官本位出發(fā),將行政程序視為“自家的事”,罔顧行政相對方的參與。直到1989年行政程序才受到國家立法重視,該年的出臺的《行政訴訟法》第54條明文規(guī)定,違反法定程序的具體行政行為,人民法院應判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告(行政機關)重新作出具體行政行為。

行政程序法的法律價值在于建立行政秩序、追求行政公正、提高行政效率。只有提高行政效率, 創(chuàng)建一個高效政府, 才能收到良好的社會效果?？茖W、合理的行政程序, 有利于行政主體迅速、及時并有效地行使行政權力, 從而保障行政目的的實現(xiàn), 提高行政效率。為此, 我們有必要借助行政程序法的力量來提高行政效率。由于中國是一個行政主導的國家, 立法和司法都比較弱。立法和司法的活動目前都有相應的程序性法律可依, 立法機關有了立法法, 司法機關有各種各樣的訴訟法, 但行政卻缺乏程序性法律約束。這已經(jīng)阻礙了我國憲政發(fā)展的進程。在這個意義上, 行政程序法的制定和出臺, 不僅具有法治政府的意義, 還具有憲政發(fā)展的意義。行政程序作為規(guī)范行政權、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程,是實現(xiàn)行政法治的重要前提,而行政程序發(fā)達與否,是衡量一國行政法治程度的重要標志。

一、行政程序法的定義

要弄清行政程序法的概念首先必須確定行政程序的內(nèi)涵。所謂行政程序,就是由國家行政機關作出行政行為的步驟,方式和時限,順序構成的行為過程。行政程序貫穿于行政活動的全過程,行政活動的每一個環(huán)節(jié)都離不開程序。

行政程序法是有關規(guī)定行政機關行使行政管理職權的過程、步驟、方式的法律規(guī)范的總和。

二、行政程序法的特征

行政程序是行政實體內(nèi)容實現(xiàn)的重要保障,行政程序的特征可概括為以下幾個方面:

第一,行政程序是就行政行為而言的,行政機關在民事活動中不存在行政程序,行政機關在行政訴訟中的活動也不表現(xiàn)為行政程序。只有行政行為,即行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為等行為中才存在行政程序問題。

第二,行政程序是行政行為的表現(xiàn)形式。任何行政行為都是兩方面的統(tǒng)一:一方面是其實體內(nèi)容,另一方面是其程序形式。正如任何事物的內(nèi)容都離不開形式一樣,任何行政行為的實現(xiàn)都離不開行政程序。

第三,行政程序的基本要素包括步驟、方式、順序、時限。這些基本要素說明了行政程序具有法定特征。行政程序是由國家法律規(guī)定的,因而它有別于一般組織和個人的行為程序。行政程序的法定性決定了行政主體和行政相對人在進行法律活動時必須嚴格遵守法定程序。

三、行政程序法的目的和作用

在于確保依法行政。依法行政是我國實施依法治國方略的重要內(nèi)容,而且是重中之重。我國歷史上長期處于封建統(tǒng)治,“人治”影響根深蒂固。改革開放以來,我國民主和法制建設取得了重大成就,在行政法方面我國已制定一系列法律法規(guī),很大程度上改變了“人治”狀態(tài),依法行政制度正逐步建立健全。如果說行政實體法是為了確定行政權的話,那么行政程序法就是為了明確如何行使行政權。有了程序,權力就難以被濫用。有了程序,權力就有制約,“長官意志”和行政隨意性就能擺脫。

(一)規(guī)范行政運作,促進法制統(tǒng)一

行政程序法能夠使行政權的行使有章可循,避免行政機關隨意選擇行使行政權的時間、方式、步驟和順序,使行政相對方有預見;行政程序法可以統(tǒng)一不同省、市、區(qū)和不同行政部門的行政運作,保障法制統(tǒng)一,避免各自為政。

(二)避免無效行政,提高行政效率

效率是政府追求的主要價值目標。行政程序法通過設定行政行為的步驟、時間、方式和順序,使行政機關有條不紊地行使行政權,實施行政行為,從而提高行政效率。比如行政程序法中有關行政行為時限的規(guī)定,就能防止行政機關拖延時間,行政效率因而提高。

(三)避免獨斷專行,制約行政機關

行政程序法能夠在程序上對行政機關起到制約作用,防止行政機關失職、越權和濫用職權。行政程序法的實質(zhì)就是規(guī)定行政機關如何正確行使行政權。行政機關失職如屬不作為,行政相對方可要求行政機關作為。行政機關越權或濫用職權將導致其行政行為被撤銷。

(四)避免行政侵權行為,保護相對方的合法權益

行政程序法規(guī)定了涉及行政相對方權益的行政行為的具體程序,從各個步驟、方式、順序及時限上規(guī)范行政機關的行為,防止行政機關的行政行為侵害相對方合法權益。行政程序法還賦予相對方申辯、要求聽證、申請行政復議和提起行政訴訟第一系列救濟權利,保障行政相對方的合法權益不受侵害。

四、程序法的意義

在于保護人們?nèi)罕姷臋嘁?。人民群眾的權益常于實體法中明確,但實體法上權益的落實離不開程序。從行政運作來看,行政實行的是行政首長負責制,行政體制內(nèi)缺乏民主控制。行政程序法就是通過程序正義來保障實體權益,以程序公開來達到民主控制,將行政運作置于陽光之下,使人民群眾的權益切實得到保障。

綜上所述,行政實體內(nèi)容的公正解決,有賴于行政程序的公正。作為一種操作技術,行政程序又是一種明確的規(guī)則,可以由人們依公正和效率的雙重標準來加以設計并脫離其實體內(nèi)容而存在。行政程序是“人治”和“法治”的分水嶺,一般來說,按程序辦事就是法治,不按程序辦事就是人治。因此,行政程序在構建“法治行政”秩序方面意義重大。從這個意義上分析,我們講“依法行政”,更主要的還是依公正程序行政;講“違法行政”,更多地則是指行政行為違反了行政程序的理念和具體操作規(guī)程。行政程序法是我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求,使約束政府權力、保護公民合法權益的必然選擇,也是適應我國加入WTO的必然趨勢。

單行行政法, 都在各自的領域規(guī)定了相關的行政程序, 改變了我國行政行為重實體輕程序的傾向。但到目前為止還沒有一個行政程序法。這使得我國的行政法制建設長期處于缺乏正當程序的狀態(tài)。不僅行政效率很難提高,而且公民權利也很難得到正當程序的保護。行政程序法一旦制定實施,將使中國法治政府建設上升到一個新的臺階。

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