論檢察機關對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督

金 欣

摘要本文從目前我國民事執(zhí)行活動存在的問題出發(fā),分析了法院內部對民事執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)狀,并指出了檢察機關依法對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督不僅具有很強的必要性、可行性,而且也具有堅實的理論、實踐基礎。最后,提出了對民事執(zhí)行活動檢察監(jiān)督的一些設想,以期有益于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善。

關鍵詞檢察機關民事執(zhí)行法律監(jiān)督

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-159-03

民事執(zhí)行活動是法院工作的重點,更是難點,也是社會關注的焦點。對民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督,是我國現(xiàn)行時期確保法院依法公正執(zhí)行的客觀需要,有利于排除各種阻力,解決“執(zhí)行亂”、“執(zhí)行難”問題,維護當事人的合法權益,維護法治的統(tǒng)一和尊嚴。

一、我國民事執(zhí)行活動存在的問題

近年來,執(zhí)行亂、執(zhí)行難問題已經成為影響社會安定和諧的痼疾。按照《民事訴訟法》的規(guī)定,法院在民事執(zhí)行過程中作出的民事執(zhí)行裁定一經作出當即生效,尤其是一旦法院作出的被執(zhí)行主體的追加、變更、執(zhí)行異議等涉及實體性權利的裁定發(fā)生錯誤,對其救濟途徑十分有限。目前民事執(zhí)行亂、執(zhí)行難的問題比較嚴重,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,執(zhí)行的外部環(huán)境差,地方保護主義嚴重。被執(zhí)行人以及其他協(xié)助執(zhí)行的人法律意識薄弱,逃避履行債務,有些地方政府和單位地方保護主義和部門保護主義思想嚴重,對外地當事人申請執(zhí)行、外地法院委托執(zhí)行的案件千方百計抗拒執(zhí)行、拒不協(xié)助執(zhí)行或拖延執(zhí)行,甚至給當事人通風報信,出主意想辦法轉移被執(zhí)行財產。第二,法院民事執(zhí)行體制不利于裁決的執(zhí)行,例如委托執(zhí)行,由于執(zhí)行的是外地法院委托的案件,又是針對本地當事人的財產,因此,受委托的法院往往以各種借口不予執(zhí)行或拖延執(zhí)行。第三,法院違法執(zhí)行或執(zhí)行不公現(xiàn)象較為嚴重,突出表現(xiàn)在:執(zhí)行亂,程序違法多,尤其是違法采取查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等執(zhí)行措施;濫用執(zhí)行權力,以罰款、拘留、逮捕作為強制執(zhí)行手段,強迫進行執(zhí)行和解;違法或不當執(zhí)行案外人財產,造成案外人的合法權益受到侵害。第四,執(zhí)行人員素質偏低,對阻礙、抗拒執(zhí)行的行為執(zhí)法不力。第五,執(zhí)行立法相對滯后。

執(zhí)行難、執(zhí)行亂問題的存在,一方面造成了對判決確定的當事人甚至案外人的合法權益的損害,另一方面不但危及社會的安定秩序,更損害了國家司法的權威,因此必須通過多方途徑來解決這一問題,即加強對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督。就內部因素而言,即法院內部自行監(jiān)督。

二、法院內部對民事執(zhí)行活動監(jiān)督的現(xiàn)狀

民事執(zhí)行活動既涉及審判活動,還涉及執(zhí)行措施的適用、執(zhí)行財產的處理以及不同法院之間的協(xié)調與配合。1998年7月18日起施行的《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》第十五部分專門規(guī)定了執(zhí)行監(jiān)督;2000年1月14日最高人民法院又下發(fā)了《關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》,這一規(guī)定明確了在執(zhí)行程序中高級人民法院在最高法院的監(jiān)督和指導下,對下級人民法院的統(tǒng)一管理、監(jiān)督和指導作用,并明確了監(jiān)督的具體方式。2007年10月28日我國通過了新的民事訴訟法,確立了幾項新的執(zhí)行制度,這些新制度對解決當前社會反映的“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”的問題產生了一定的積極效果。

這些法律、規(guī)定對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督具有一定實際作用,但這種監(jiān)督作為法院的一種內部自行監(jiān)督,仍存在很多問題:第一,監(jiān)督的運作程序不明。上級人民法院對下級人民法院違法、錯誤的執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為有權予以糾正,但對具體程序、糾正的標準均未作出明確的規(guī)定。第二,監(jiān)督缺乏透明度。不論是法律規(guī)定還是司法實踐中,基本上仍停留在法院內部監(jiān)督、自我監(jiān)督為主的封閉狀態(tài),未在程序上公開化和透明化。可見,這種內部監(jiān)督作用極其有限,而且不能擺脫“自己監(jiān)督自己”具有的根基性缺陷,必須有來自法院外部的監(jiān)督力量。而檢察機關作為專門行使法律監(jiān)督權的司法機關,能更好彌補執(zhí)行程序中當事人權利救濟力量的不足和人民法院內部監(jiān)督機制的缺陷,較法院的內部自行監(jiān)督具有更高的社會透明度,更強的制約性,更明顯的公正性,也更能取信于民。

三、檢察機關對民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督的理論基礎和可行性

(一)檢察機關對生效民事裁判的執(zhí)行實施專門法律監(jiān)督具有法理基礎,符合國家權力運行制約機制。

1.檢察機關對民事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督符合我國憲法精神。我國現(xiàn)行憲法第129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關。”《人民檢察院組織法》第1條也作了同樣的規(guī)定。這就決定了檢察機關是國家的專門法律監(jiān)督機關,肩負著維護法律統(tǒng)一、正確實施和執(zhí)行法律的重任。在此基礎上,我國的三大訴訟法均規(guī)定了檢察機關的法律監(jiān)督原則,體現(xiàn)了維護法治尊嚴以及公權對私權予以保護和救濟的精神。民事執(zhí)行程序作為民事法律實施中的一個重要組成部分,自然也應包括在檢察機關的監(jiān)督之內。對于法治國家,司法機關權力的直接來源就是法定,用法律規(guī)定的方式賦予其具體職權以及行使權力應遵循的程序。檢察機關對人民法院民事審判活動(即民事訴訟中的審判程序、執(zhí)行程序)的監(jiān)督權行使概莫能外。

2.從《民事訴訟法》的立法及其立法精神來看,該法賦予了檢察機關對民事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督權。立法將民事執(zhí)行程序納入《民事訴訟法》之中,檢察機關對民事審判活動實施法律監(jiān)督是《民事訴訟法》的一項基本原則,其范圍應該涵蓋民事訴訟的全過程?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！泵鞔_規(guī)定了民事審判活動必須置于檢察機關的法律監(jiān)督之下。民事審判活動從狹義上講專指民事案件從開庭到宣判這一階段,但從廣義上講應指民事案件從起訴到執(zhí)行整個過程。筆者認為《民事訴訟法》規(guī)定的審判活動應作廣義上的解釋。只有如此,才能體現(xiàn)訴訟活動的完整性,這也是立法的原有之意和應有之意。因此,無論是民事受理、審判、執(zhí)行哪一個環(huán)節(jié),人民檢察院都應依法有權實施法律監(jiān)督。

(二)國外檢察機關在民事訴訟領域的做法對我國檢察機關的借鑒

英美國家的檢察機關在民事訴訟領域的主要職能是以當事人的身份參與民事訴訟。按照英國法律規(guī)定,檢察長對于涉及皇室權益的民事案件、告發(fā)訴訟案件、確認婚生和非婚生子女合法身份的案件,以及纏訟案件等,有權以當事人身份參與訴訟。同樣,在美國,檢察官作為政府的代表,對涉及到政府利益和公共利益的案件,如涉及到稅法和環(huán)境保護的案件有權提起訴訟。此外,如果當事人一方或雙方是國家機關或公職人員時,檢察長有權參與訴訟。

在大陸法系國家,檢察機關不僅對涉及公益事項的案件有提起訴訟,參與訴訟的權力,同時還有權對不符合法律的判決提起起訴。德國聯(lián)邦最高檢察官僅對婚姻無效、雇傭勞動、禁治產、宣告失蹤人死亡等案件有提起訴訟、參加訴訟和上訴的權力。日本的《民事訴訟程序法》規(guī)定檢察官可以以當事人的身份對婚姻案件、收養(yǎng)案件和親子案件提起訴訟。

明確規(guī)定檢察機關除了對法院的民事判決、裁定和決定有權以抗訴的方式進行監(jiān)督外,還對法院執(zhí)行民事判決的活動享有監(jiān)督權的是俄羅斯聯(lián)邦共和國。根據《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》第428條和431條的規(guī)定,檢察長可以對法院執(zhí)行判決時提起抗訴的情況包括:第一,對法院執(zhí)行員執(zhí)行判決的行為或拒絕實施判決的行為,可以提出抗訴;第二,對法院關于法院執(zhí)行員行為問題作出的裁定可以提出單獨抗訴;第三,對于法院作出的執(zhí)行回轉問題的裁定可以提出單獨抗訴。

可見英美法系和大陸法系國家的檢察機關在民事訴訟領域的職能有許多值得我們借鑒的地方,特別是俄羅斯有關檢察機關在在執(zhí)行程序中的職能和有權監(jiān)督的范圍應值得我國在修訂民事訴訟法或制定民事強制執(zhí)行法時予以借鑒。與上述國家相比,我國檢察機關的監(jiān)督范圍還很小,還沒有完全發(fā)揮檢察機關作為我國專門法律監(jiān)督機構應有的作用。

(三)我國刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督積累了寶貴經驗。

在刑事訴訟方面,檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮是比較完整與充分的。在刑事執(zhí)行監(jiān)督方面,1996年的《刑事訴訟法》明確賦予了檢察機關對刑事判決執(zhí)行的監(jiān)督權,而且監(jiān)督的范圍是逐步擴大的,制度是不斷完善的。民事執(zhí)行權的行使,在執(zhí)行權行使理論上與刑事執(zhí)行權的行使沒有本質性的區(qū)別,只是在行使的方式、方法、步驟、要求、措施等方面存在差異。因此,檢察機關對刑事執(zhí)行活動監(jiān)督工作的開展,對于民事執(zhí)行監(jiān)督制度的完善,在理論上、司法實踐中都具有重要借鑒意義。

四、對民事執(zhí)行活動檢察監(jiān)督的設想

根據《民事訴訟法》第187條規(guī)定,人民檢察院對人民法院生效的裁判如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤,可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?？梢娒袷聶z察監(jiān)督范圍還限于法院作出的生效判決和三種生效裁定,即僅限于審判環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時民訴法除抗訴外,未規(guī)定其他檢察監(jiān)督方式和手段,故檢察機關對執(zhí)行機構的亂執(zhí)行、不執(zhí)行以及超期執(zhí)行行為的監(jiān)督也處于無法可依的狀態(tài)。這就導致了一些人采取非法拘禁等過激的私力救濟方式,而引發(fā)了群眾到有關部門上訪、纏訪的問題?？偟膩碚f,當前民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督的實踐工作還比較薄弱,可操作性差,檢察機關應有的專門法律監(jiān)督作用發(fā)揮的不充分。

結合多年來在基層檢察院的工作實踐,筆者對檢察機關如何在民事執(zhí)行活動中發(fā)揮法律監(jiān)督作用提出如下設想,以期有益于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善。

(一)完善立法,將執(zhí)行活動納入檢察監(jiān)督范圍之內

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應以立法的形式予以確認。要么將民事執(zhí)行問題作為民事訴訟法的一編規(guī)定在民事訴訟法中;或是單獨設立《強制執(zhí)行法》。不管最后采用何種方案,筆者認為都應該以立法的方式將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督確立下來,都應把民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的管轄、范圍、方式、具體程序等內容一并做出規(guī)定。在這方面立法沒有修訂前,兩高可就如何監(jiān)督執(zhí)行活動進行協(xié)商,聯(lián)合下發(fā)監(jiān)督執(zhí)行活動的司法解釋。對檢察機關實施監(jiān)督與法院配合監(jiān)督的范圍、方式及監(jiān)督的具體程序等問題作詳細規(guī)定。

關于行使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權的人民檢察院的級別問題,按照現(xiàn)行民事訴訟法關于檢察機關抗訴的規(guī)定,最高人民檢察院、上級人民檢察院可以對下級人民法院做出的生效裁判提出抗訴,仍是一種上對下的監(jiān)督。對民事執(zhí)行程序的檢察監(jiān)督,筆者認為應由執(zhí)行法院的同級人民檢察院行使,這樣即能確保由熟悉案情的人民檢察院行使監(jiān)督權,又可以提高執(zhí)行的效率。

(二)確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的原則

1.監(jiān)督違法執(zhí)行行為原則。在民事執(zhí)行活動中,對當事人和案外人造成侵害的執(zhí)行行為有兩種不同情況,一種是違法的執(zhí)行行為,一種是不當?shù)膱?zhí)行行為。按照憲法和法律對檢察機關性質和職能的規(guī)定,檢察機關對執(zhí)行行為的監(jiān)督應當是對其“合法性”進行監(jiān)督,即有權對違法的執(zhí)行行為采取監(jiān)督措施,對于不當?shù)膱?zhí)行行為,主要通過法院內部監(jiān)督解決。

2.以當事人申訴為主、檢察機關主動監(jiān)督為輔的原則。對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動是否以當事人的申訴為先決條件,法學界存在不同意見。有的主張依當事人申訴原則,理由是依照民事訴訟的“意思自治原則”,當事人有權處置自己的實體權利和訴訟權利,在當事人沒有提出申訴的情況下,檢察機關不得介入。也有學者主張,監(jiān)督程序的啟動應以當事人申訴為主、檢察機關主動監(jiān)督為輔的原則,筆者同意第二種觀點,因為這樣可以更全面保護執(zhí)行當事人的合法權益。此外,對于對國家、社會公益事業(yè)作出重大違法行為的,可能存在無人提起申訴、主張權利的情況,只有檢察機關主動依職權實施執(zhí)行監(jiān)督,才能確保國有資產和社會公益財產的保值增值。

3.事后監(jiān)督原則。檢察監(jiān)督是執(zhí)行程序結束或某一法律文書(如中止執(zhí)行、變更被執(zhí)行人裁定等)作出之后,而不應是程序進行之中。這里的“程序結束”是指某一階段程序,如受理、準備程序之后,而不是全部執(zhí)行完畢。由于執(zhí)行中的裁定作出時就對相對人產生直接的法律效力。要求受到侵害的人等到損害結果發(fā)生后再通過其他救濟方式是不合理的,因此,當執(zhí)行裁定作出后相對人即可申訴,檢察院亦有權監(jiān)督。筆者認為民事訴訟法應賦予檢察機關這種事后監(jiān)督的權力。

4.謙抑審慎原則。檢察權是一項單獨的、典型的國家公權力,檢察權在行使過程中,應當體現(xiàn)出謙抑審慎原則。從理論上說,一方面任何公權力都有被濫用和進行自我擴張的天性,檢察權屬于公權力,如果不加控制,必然會造成權力的異化,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度就會走到制度初衷的反面。另一方面由于民事執(zhí)行主要涉及私權利的實現(xiàn)問題,檢察權作為公權力應當被控制在必要的和合理的范圍內,要保證執(zhí)行權的正常行使。檢察機關在民事執(zhí)行中的監(jiān)督,并不是要干預法院的民事執(zhí)行工作,而是按照法律監(jiān)督的程序向法院提出自己的建議,由法院自行糾正,來達到法律監(jiān)督的目的。

5.講求效率原則。民事執(zhí)行的價值取向側重于效率,即在于實現(xiàn)法律文書所確定的權利。所以檢察機關對民事執(zhí)行的監(jiān)督要考慮時效問題。結合實踐需要,建議可以在立法中規(guī)定一年的監(jiān)督時效。這樣一方面可以推進法院提高執(zhí)行率,另一方面有利于及時實現(xiàn)裁判所確定的權利義務,維護司法權威。

(三)明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

1.執(zhí)行依據違法。指法院錯誤執(zhí)行了未發(fā)生法律效力或不具有法律效力的文書。如執(zhí)行了正在上訴期的判決、裁定,或執(zhí)行了當事人案外達成的和解書,或執(zhí)行了不符合法定要求的仲裁機構制作的裁決書等。

2.執(zhí)行裁決違法。指法院作出的涉及當事人實體權利和訴訟權利的裁定和決定,其在認定事實和適用法律方面違反法律規(guī)定。如關于執(zhí)行異議和執(zhí)行回轉所作的錯誤裁定和決定。

3.執(zhí)行措施違法。指法院違法采取查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等執(zhí)行措施,損害當事人和案外人的合法權益。

4.執(zhí)行范圍違法。指執(zhí)行裁定確定的范圍超出了作為執(zhí)行根據的法律文書所確定的范圍。如不按生效法律文書所確定的標的額執(zhí)行,或錯誤地執(zhí)行了案外人或同案其他當事人的財產,或未按法律規(guī)定保留公民及其撫養(yǎng)的親屬必要的生活費和生活資料等。(下轉第175頁)(上接第160頁)5.執(zhí)行中的枉法行為和不作為。指執(zhí)行人員在民事執(zhí)行活動中嚴重不負責任或濫用職權,不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責,或違法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施,致使當事人或案外人的合法利益遭受重大損失的行為。

(四)制定對民事執(zhí)行活動檢察監(jiān)督的相關措施

1.抗訴?？乖V是檢察機關行使法律監(jiān)督職權的最為重要的方式。我國《民事訴訟法》第187條規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)有本法第一百七十九條規(guī)定情形之一的,應當提出抗訴。”第204條規(guī)定:“執(zhí)行過程中,案外人對執(zhí)行標的提出書面異議的,人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查,理由成立的,裁定中止對該標的的執(zhí)行;理由不成立的,裁定駁回。案外人、當事人對裁定不服,認為原判決、裁定錯誤的,依照審判監(jiān)督程序辦理;與原判決、裁定無關的,可以自裁定送達之日起十五日內向人民法院提起訴訟?！睂τ谠诿袷聢?zhí)行過程中人民法院作出涉及實體權利方面的裁定如變更、追加被執(zhí)行主體、案外人提出執(zhí)行異議的,這些裁決權與審判程序中的裁判權在性質上應屬一致,也有可能出現(xiàn)錯誤,而當前對當事人的救濟渠道還比較少,針對這種情況,檢察機關可以依法提出抗訴。

2.檢察建議或糾正違法通知書。對于人民法院拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力或執(zhí)行工作失誤的,檢察機關可向人民法院發(fā)出檢察建議。對執(zhí)法中較為嚴重的違法行為,檢察機關可以作出書面糾正意見,通知法院糾正。檢察建議或糾正違法通知書由法院審查后認為意見成立的,應當提供書面答復意見。若檢察機關認為答復意見不成立的,應提交同級人民代表大會常務委員會裁決。為了增強約束力,立法中還需明確對無正當理由拒不執(zhí)行糾正違法通知書、檢察建議或不提供書面答復意見的,應承擔相應的法律責任。

3.立案查處。對國家工作人員職務犯罪案件直接立案偵查,是檢察機關行使法律監(jiān)督權的重要手段。一方面執(zhí)行人員屬于國家工作人員,檢察機關可以直接立案查處執(zhí)行人員挪用、貪污受賄、濫用職權行為;另一方面行政領導干部干預執(zhí)行活動的,濫用職權行為的,也應追究其刑事責任。最高人民檢察院頒布實施的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》,對于該罪的立案標準作出了具體規(guī)定。

4.民事抗訴程序中的執(zhí)行和解。檢察機關在民事抗訴審查程序中,基于當事人的自愿達成執(zhí)行和解,或在檢察官的主持下,雙方當事人達成執(zhí)行和解協(xié)議,將該執(zhí)行和解協(xié)議送交原審法院,對法院起到的一種監(jiān)督作用。

(五)在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中需要完備的相關制度

1.調卷審查制度。人民法院的執(zhí)行卷宗記載了執(zhí)行活動的具體情況,檢察機關要對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督,必須通過調取法院執(zhí)行案卷,來了解案件執(zhí)行情況,并應派專人負責審查。這是檢察機關實施民事執(zhí)行法律監(jiān)督的必要前提,建議法律明確規(guī)定檢察機關有權調閱人民法院的執(zhí)行卷宗,法院應配合和提供。

2.調查取證制度。通過調查取證,了解人民法院執(zhí)行活動和執(zhí)行裁定的合法性,這是檢察機關履行監(jiān)督職責的重要保證。對于法院執(zhí)行活動中自行發(fā)現(xiàn)的、當事人舉報的違法執(zhí)行行為,檢察機關只有通過作必要的調查取證工作,并根據調查取證所確定的情況,才能采取適當?shù)姆绞接枰苑杀O(jiān)督。因此,建議法律明確規(guī)定檢察機關在民事執(zhí)行法律監(jiān)督時,有權對有關單位和個人調查取證,有關單位和個人不得拒絕,以便提高監(jiān)督的準確率。