基本公共服務(wù)均等化問題研究

黃菊梅

摘要:科學(xué)發(fā)展觀,第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù),根本方法是統(tǒng)籌兼顧。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,要求構(gòu)建社會主義和諧社會。要通過發(fā)展增加社會物質(zhì)財富、不斷改善人民生活,又要通過發(fā)展保障社會公平正義、不斷促進(jìn)社會和諧?；竟卜?wù)均等化是指政府必須保障全體公民在享有滿足其現(xiàn)階段最基本生存與發(fā)展需要的基本公共服務(wù)時的機會大體均等,受益結(jié)果大致相等,同時又滿足公民的自由選擇權(quán)。科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵就包括了要實現(xiàn)人民享受基本公共服務(wù)的均等化,通過落實科學(xué)發(fā)展觀更好地促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化,促進(jìn)社會公平。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也能進(jìn)一步將科學(xué)發(fā)展觀落到實處。

關(guān)鍵詞:科學(xué)發(fā)展觀;基本公共服務(wù);均等化

中圖分類號:D693.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0196-03

在黨的第十七次全國代表大會上,胡錦濤同志全面闡述了科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)涵,必須堅持以人為本,這要求黨和國家始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,尊重人民的主體地位,發(fā)揮人民首創(chuàng)精神,保障人民各項權(quán)益,走共同富裕道路,促進(jìn)人的全面發(fā)展,做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民,發(fā)展成果由人民共享。必須堅持統(tǒng)籌兼顧,這要求正確認(rèn)識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關(guān)系,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展等,充分調(diào)動各方面積極性。提出要全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,積極構(gòu)建社會主義和諧社會。要通過發(fā)展增加社會物質(zhì)財富、不斷改善人民生活,又要通過發(fā)展保障社會公平正義、不斷促進(jìn)社會和諧。十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出,“完善公共財政制度,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！痹谑叽髨蟾嫔显俅翁岬健翱s小區(qū)域發(fā)展差距,注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”和“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主題功能區(qū)建設(shè),完善公共財政體系。”[1] 基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)社會主義和諧社會的內(nèi)在要求,是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)社會主義和諧社會的內(nèi)在要求,是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。

一、“基本公共服務(wù)均等化”的內(nèi)涵

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指政府應(yīng)該使國民平等地享有水平大致相等的基本公共服務(wù),盡可能地保障公民的基本生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。有些學(xué)者分別從基本權(quán)利、結(jié)果平等、動態(tài)過程、主體和客體、公共財政等角度和側(cè)重點,對基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行界定。

1.從基本權(quán)利的角度來界定。樓繼偉認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指一個國家的公民無論居住在哪個地區(qū),都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利[2]。唐鈞認(rèn)為,是在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國人民享有同樣的權(quán)利;或者說,政府應(yīng)該盡可能地滿足全國人民在公共服務(wù)領(lǐng)域的基本物質(zhì)需求。郭琪認(rèn)為,僅指具有公民基本權(quán)利性質(zhì)的公共服務(wù),任何人的這一權(quán)利不能因客觀因素的差別而被剝奪[3]。丁元竹認(rèn)為,政府為實現(xiàn)社會的公平和公正目標(biāo),通過完善財政體制和提供財政保障使不同地區(qū)政府確保本地區(qū)居民有機會、有能力、有權(quán)利接近的與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共服務(wù)項目。陳海威認(rèn)為,是一定經(jīng)濟社會條件下,為了保障全體公民最基本的人權(quán),全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù),是諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型?；竟卜?wù)是以保障公民基本人權(quán)為主要目的、以均等化為主要特征、以公共資源為主要支撐的公共服務(wù)[4]。

2.從結(jié)果平等的角度來界定。這種觀點強調(diào)公民享受的公共服務(wù)水平大致相當(dāng),也即結(jié)果的平等。遲福林、張恒龍、陳憲認(rèn)為,公共服務(wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享受到水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù),包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等[5～6]。賈康認(rèn)為,嚴(yán)格義上的公共服務(wù)均等,是指向全國各地的居民提供在使用價值形態(tài)上大體相同水平的公共服務(wù)[7] 。

3.從動態(tài)過程的角度來界定。有觀點認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和服務(wù),為各地居民的生活和社會經(jīng)濟發(fā)展提供基本條件。

4.從均等化的主體和客體角度來界定。幸鳴認(rèn)為,中國目前來說,基本公共服務(wù)均等化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化、群體均等化等方面,均等化的內(nèi)容(即客體)主要是教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面。城鄉(xiāng)均等化,就是要讓公共財政的陽光普照農(nóng)村;區(qū)域均等化,就是讓不同的區(qū)域在基本公共服務(wù)提供方面與整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展保持大體一致;群體均等化,就是不同社會群體在分享基本公共服務(wù)方面也要保持大體均衡[8]。

5.從公共財政的角度來界定。有學(xué)者認(rèn)為,無論在理論上還是在實踐中,公共服務(wù)均等化本質(zhì)上都是公共財政的重要組成部分。公共服務(wù)均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn),是公共財政“一視同仁”服務(wù)特征的延伸,是公共財政職能的深化。江明融、劉學(xué)之認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的基本公共服務(wù),具體包括財政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面的內(nèi)容。遲福林等認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化,是擴大公共財政覆蓋面,讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果的制度安排,是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排。

6.從多重角度來界定。遲福林等認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化不等于公共服務(wù)的平均化,而是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排;基本公共服務(wù)均等化是全體公民的機會均等、結(jié)果大體相同,并尊重社會成員的自由選擇權(quán);基本公共服務(wù)均等化,是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi);基本公共服務(wù)均等化,尤其要關(guān)注困難群體。只有弱勢者的情況得到改善,才能夠更為有效地提高社會整體福利。

筆者認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化是指政府必須保障全體公民在享有滿足其現(xiàn)階段最基本生存與發(fā)展需要的基本公共服務(wù)時的機會大體均等,受益結(jié)果大致相等,同時又滿足公民的自由選擇權(quán)?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)涵十分豐富,在不同國家的不同發(fā)展階段有不同的側(cè)重點。在當(dāng)前中國,基本公共服務(wù)均等化主要體現(xiàn)在屬于不同城鄉(xiāng)、不同區(qū)域與不同群體的公民在享受教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)與再就業(yè),社會保障、生態(tài)環(huán)境、基本公共設(shè)施、社會安全等服務(wù)方面都能達(dá)到均等化。城鄉(xiāng)均等化就是要將公共財政的陽光普照農(nóng)村;區(qū)域均等化,就是讓不同區(qū)域盡管在經(jīng)濟發(fā)展方面有先有后、有多有少、有快有慢,但是在基本公共服務(wù)的提供方面要與整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展保持大體平衡;群體均等化就是不同社會群體在分享基本公共服務(wù)時也能夠保持大體均衡。

二、科學(xué)發(fā)展觀與基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系

科學(xué)發(fā)展觀是對黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于發(fā)展的重要思想的繼承和發(fā)展,是馬克思的世界觀和方法論的集中體現(xiàn),是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進(jìn)的科學(xué)理論,是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想?？茖W(xué)發(fā)展觀,是立足社會主義初級階段基本國情,總結(jié)中國發(fā)展實踐,借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗,適應(yīng)新的發(fā)展要求提出來的。

科學(xué)發(fā)展觀,第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù),根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

1.發(fā)展是為提供基本公共服務(wù)提供物質(zhì)條件。發(fā)展就是要扭住經(jīng)濟建設(shè)這個中心,堅持聚精會神搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展,不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力。只有通過發(fā)展積累起物質(zhì)和經(jīng)濟基礎(chǔ),才能夠使每個公民享有的基本公共服務(wù)得到保障,才能保證每個公民享有的基本公共服務(wù)質(zhì)量和效益都能提高。這是科學(xué)發(fā)展觀對于基本公共服務(wù)均等化的第一層含義。

2.以人為本即每個人都能享有基本公共服務(wù)。以人為本,就是指以人為價值的核心和社會的本位,把人的生存和發(fā)展作為最高的價值目標(biāo),一切為了人,一切服務(wù)于人。發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù),不只是經(jīng)濟的量的增長,還包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、科技水平的提高,更包括人民生活的改善、社會的全面進(jìn)步,歸根結(jié)底,是為了社會與人的全面發(fā)展。以人為本不是以單個的人為本,是將人作為一個社會人來對待,尊重每一個作為人的權(quán)利,尊重每一個人享受基本公共服務(wù),進(jìn)后達(dá)到提高自己,發(fā)展自己的目的。以人為本就是要保證每個人能夠享有維持生存與發(fā)展的基本公共服務(wù)。以人為本保證了基本公共服務(wù)享受主體的全面性。這是科學(xué)發(fā)展觀對于基本公共服務(wù)均等化的第二層含義。

3.全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保證基本公共服務(wù)提供的全面和可持續(xù)。堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,實現(xiàn)速度和質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào),使人民在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活,實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展?；竟卜?wù)的內(nèi)容之一就是公民對生態(tài)環(huán)境的基本需求,所以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)就是為了使全體公民享有基本公共服務(wù)的內(nèi)容能夠全面,并且保證代際之間享受基本生態(tài)環(huán)境這一公共服務(wù)上的均等。

4.統(tǒng)籌兼顧以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。統(tǒng)籌兼顧就是要統(tǒng)籌好九個關(guān)系,而對于基本公共服務(wù)不均等化的現(xiàn)狀而言,統(tǒng)籌兼顧就是要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、不同群體的發(fā)展、人與自然發(fā)展,以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間享受的基本公共服務(wù)水平大致相當(dāng),機會大體相等。

科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵要求實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,基本公共服務(wù)的均等化也落實了科學(xué)發(fā)展觀。

三、落實科學(xué)發(fā)展觀以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的對策

1.落實科學(xué)發(fā)展觀,完善公共財政體系以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。落實科學(xué)發(fā)展觀,雖然要堅持全社會以經(jīng)濟建設(shè)為中心,但是必須轉(zhuǎn)變政府財政體制,使政府從以經(jīng)濟建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為主,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域。以經(jīng)濟建設(shè)為主的主體是全社會,而不是指政府將財政全部投入到經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中,政府的作為提供公共服務(wù)和公共管理的機構(gòu),要和市場劃清界限,只是經(jīng)濟建設(shè)的輔助部門而不是主導(dǎo)部門。主要表現(xiàn)在加大財政資金在教育、衛(wèi)生、就業(yè)與社會保障、住房、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、司法與治安等基本公共服務(wù)方面的投入。加大財政資金對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度,以達(dá)到城鄉(xiāng)居民所享有的基本公共服務(wù)均等化。深化預(yù)算制度改革,強化預(yù)算管理和監(jiān)督,進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán),健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限,科學(xué)界定各級政府提供基本公共服務(wù)的財政支出責(zé)任,在此基礎(chǔ)上適度調(diào)整和規(guī)范中央與地方財政收入的劃分。逐步增加國家財政投資規(guī)模,調(diào)整國家財政投資結(jié)構(gòu)和方向,不斷增強基本公共服務(wù)產(chǎn)品的供應(yīng)能力。

2.落實科學(xué)發(fā)展觀,完善轉(zhuǎn)移支付制度以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。落實科學(xué)發(fā)展觀,就是要在科學(xué)合理確定中央與地方財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上,完善分稅制,并通過轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)地區(qū)間的均衡。轉(zhuǎn)移支付不僅包括中央對地方(縱向),也包括地方對地方(縱向)的轉(zhuǎn)移支付,如果有可能也可以實現(xiàn)區(qū)域之間(橫向)的財政轉(zhuǎn)移支付,尤其是在中國中央財政資金有限、地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀下,采用縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式可以更好地促進(jìn)區(qū)域間提供基本公共服務(wù)的均等化。規(guī)范特殊性轉(zhuǎn)移支付制度,改變按既有利益轉(zhuǎn)移支付的方式,提高轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,尤其是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的水平。完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度,增強基層政府提供公共服務(wù)的能力,解決縣鄉(xiāng)財政困境。實行以獎代補政策,建立激勵約束機制,引導(dǎo)省級政府將轉(zhuǎn)移支付資金落實到基層財政。

3.落實科學(xué)發(fā)展觀,完善稅收的調(diào)節(jié)功能以縮小收入分配差距。落實科學(xué)發(fā)展觀要求縮小社會收入分配。差距收入分配差距是導(dǎo)致公民享有基本公共服務(wù)不均等的直接原因。通過完善稅收制度的調(diào)節(jié)功能,縮小公民收入分配差距,進(jìn)一步縮小基本公共服務(wù)的不均等。完善個人所得稅制度,糾正低收入者實際繳納稅收比高收入者多的現(xiàn)象。開征物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅和贈予稅,以有利調(diào)節(jié)居民收入差距。另外,完善對高收入人群的稅收調(diào)節(jié)機制,增強征管工作,健全稅收登記制度,避免高收入人群稅收的流失。

4.落實科學(xué)發(fā)展觀,深化預(yù)算管理體制改革。落實科學(xué)發(fā)展觀,要求繼續(xù)深化改革開放。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政的各個環(huán)節(jié),毫不動搖堅持改革方向,提高改革決策的科學(xué)性,增強改革措施的協(xié)調(diào)性,推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新,加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐。尤其是深化預(yù)算管理體制改革,建立新型預(yù)算管理方法、程序、周期,完善公共預(yù)決算制度,使得公共財政預(yù)算傾向于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村,縮小區(qū)域之間財政收支能力的不平等。