財政支出績效評價淺析

馬志敏

摘要:財政支出績效評價是財政支出管理的重要內(nèi)容,對于提高財政支出效益有著積極的作用?，F(xiàn)階段我國財政收支規(guī)模一直呈快速增長的趨勢,與此同時財政支出績效管理中存在的問題也日益突出,如何提高有限的財政資金的使用效益成了加強財政支出管理、改善財政支出現(xiàn)狀的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:財政支出;績效考評;財政支出績效評價

中圖分類號:F812.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0110-02

一、財政支出績效評價的原則和重要性

1.財政支出績效評價的定義和目的

財政支出績效評價,是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法,依據(jù)經(jīng)濟、效率和效果的原則(3E原則),對照統(tǒng)一的評價標準,對財政支出的過程和結(jié)果進行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判,并通過評價找出決策和執(zhí)行中的問題以及改進的方向。它是隨著公共支出管理理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生,并伴隨著公共支出管理實踐的發(fā)展而發(fā)展。從廣義上講,績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱,不僅包含外部效果,也包含內(nèi)在的努力程度,可以通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來描述。

建立有效的財政支出績效評價體系具有非常重要的意義。首先有利于提高財政資金效益。對財政支出的績效進行精準的評價,可以有效地克服以往計劃經(jīng)濟體制下注重財政資金分配過程、忽視財政資金使用效益的問題,避免支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模的不合理性,使有限的財力切實發(fā)揮最大的作用。其次,有利于加強對財政部門權(quán)力的約束,強化財政執(zhí)法監(jiān)督?？冃гu價能夠從制度上形成一種激勵機制,調(diào)動各部門相關(guān)人員的積極性,促使財政管理方式的創(chuàng)新與變革,明確各自的職責,加強對財政的監(jiān)督,實現(xiàn)“取之于民,用之于民”。再次,還有利于科學(xué)安排財政制度。財政支出績效評價是保證財政制度安排科學(xué)性和可行性的重要前提條件,在具體的評價過程中,可以及時發(fā)現(xiàn)財政制度在科學(xué)性、合理性方面存在的問題,為財政制度的完善不斷提供準確信息,保證財政制度的科學(xué)性和可行性。

2.財政支出績效評價的原則

在構(gòu)建財政支出績效評價體系時,可以堅持以下原則:定量分析與定性分析相結(jié)合。支出結(jié)果復(fù)雜繁瑣,單純使用定量或定性的方法,極可能影響評價結(jié)果的客觀、公正。全面性與特殊性相結(jié)合。財政支出涉及面廣、差異性大,績效表現(xiàn)也具有多樣性,在評價時既要從整個財政支出體系出發(fā),考慮各種效益的全面性;也要具體問題具體分析,考慮不同類別支出產(chǎn)生的效益的特殊性?？茖W(xué)性與可操作性相結(jié)合。財政支出評價體系需要根據(jù)現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢來制定和不斷調(diào)整,研究設(shè)計恰當?shù)目己梭w系,保證可操作性、提高科學(xué)性。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類管理相結(jié)合。財政支出績效評價工作應(yīng)由財政部與各級財政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時根據(jù)考評對象的行業(yè)、項目等特點,實行分類管理,制定分類的績效評價辦法。

二、目前財政支出績效評價體系存在的問題

財政支出績效評價是一項復(fù)雜、龐大的工程,必須有一套完整的理論體系和方法體系來對工作的具體操作予以支撐,但目前我國財政支出績效評價體系還存在很多問題,不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要,嚴重阻礙了公共支出目標的實現(xiàn)。

1.規(guī)范科學(xué)的指標體系未構(gòu)建

財政支出績效評價就是要通過績效指標衡量績效目標的實現(xiàn)程度,從而編制與各部門、各項目相適應(yīng)的預(yù)算。因此,必須要有科學(xué)的指標體系和標準作為衡量標準,才能保證財政支出績效評價的順利開展。目前,我國財政支出有關(guān)部門的項目支出績效評價指標設(shè)置缺乏嚴密的數(shù)據(jù)分析,強調(diào)規(guī)模和層級管理,忽視資金的使用效率的追蹤評價,呈現(xiàn)平面化和單一性的特點,不能滿足從不同層面、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價的要求。

2.缺乏統(tǒng)一的法律保障

我國實現(xiàn)依法治國,強有力的法律保障和支持能夠為各項工作的開展保駕護航。財政支出績效評價工作也必須得到立法的支持,予以制度化、規(guī)范化。雖然我國每年都開展各種形式的績效監(jiān)督與評價活動,比如,由多個部門組成的聯(lián)合檢查組對財政支出項目進行評價和考核,并提出過要進行全過程績效評價工作的建議,但迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價工作的法律法規(guī),財政支出績效評價缺乏法律約束和制度保障,各地開展的績效評價工作,主要依靠各級財政部門制定的各類具體財政資金的績效評價辦法,主觀隨意性大,不可避免出現(xiàn)違背法律、法規(guī)的違法行為,影響了財政支出管理的效果。

3.沒有明確的管理機構(gòu)

我國財政支出績效評價工作主要分散在政府各管理部門進行,沒有建立一個有權(quán)威性的財政支出績效評價綜合管理機構(gòu),對全國的財政支出績效評價工作予以規(guī)范和指導(dǎo),宏觀調(diào)控性能差。而各部門進行具體的財政支出績效評價的標準不統(tǒng)一,指標、方法和組織程序差異大,使得財政支出績效評價結(jié)果差異大,缺乏可比性,評價結(jié)果的客觀公正性得不到保證,無法從整體上對財政資金進行高效的配置,資源配置效率低下。

4.支出績效評價內(nèi)容不完整

由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的指導(dǎo),我國財政支出績效評價工作內(nèi)容極不完整,無法滿足財政支出績效管理的要求。一是受集權(quán)思想的影響,有關(guān)部門進行的財政支出績效評價工作較為呆板,盲目服從上級指示,靈活主動性差,關(guān)注的重點往往是項目支出行為是否符合現(xiàn)行財務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定,忽視項目的效益評價,帶有明顯的審計特征。二是財政支出績效評價工作被簡單地理解為巧妙籌錢、合理用錢,認識上的偏差導(dǎo)致項目投資的前期審核和效益評價被忽略,更不用說項目對環(huán)境和社會效益的影響,使財政支出績效評價工作無法為政府宏觀決策服務(wù)。

5.評價結(jié)果缺乏約束力

沒有明確的管理機構(gòu),缺乏有力的法律保障,使得財政支出進行評價的開展動力不足,管理層重視程度不夠,對財政資金支出項目中的成效、存在問題與相關(guān)責任,以及對項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責任人的職責并沒有直接的約束,而且財政支出績效評價結(jié)果只是作為各有關(guān)部門項目建設(shè)檔案保存,財政支出績效評價工作流于形式,使得支出效果公示的信賴度大大下降,極大地影響了項目支出績效評價工作的權(quán)威性,給日后的財政收支工作帶來不利影響,制約著項目支出績效評價工作的深入開展,甚至影響整個宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力。

三、改進財政支出績效評價體系的策略

1.建立科學(xué)的財政支出績效評價指標體系

2005年5 月,財政部在全面協(xié)調(diào)部內(nèi)各司局績效考評工作的基礎(chǔ)上,出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》,為全國財政資金績效考評工作提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件。具體來說指標體系的構(gòu)建應(yīng)在堅持相關(guān)性原則、經(jīng)濟性原則、可比性原則以及重要性原則的基礎(chǔ)上,遵循財政支出活動投入—過程—產(chǎn)出—效果的邏輯關(guān)系,參照國際和國內(nèi)公認的標準,進行嚴密科學(xué)的分析,形成立體型、多層次的指標體系,為財政支出績效評價工作的開展做好準備工作。

2.完善財政支出績效評價各項法律和制度

目前建立和完善我國財政支出績效評價的制度體系應(yīng)該是首當其沖的任務(wù),應(yīng)建立一系列制度規(guī)范和相關(guān)法律規(guī)定,對全國財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進行清晰的法律界定,明確相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù),提高績效評價工作的權(quán)威性,使各項工作有法可依、執(zhí)法必嚴。另外還要建立完備的相關(guān)法律保障制度,配套措施的建設(shè)到位,避免財政管理部門孤軍奮戰(zhàn)的窘境,為建立財政支出績效評價體系創(chuàng)造良好的實施環(huán)境,全力保證績效評價工作的順利開展。

3.成立專門的財政支出績效評價機構(gòu)

為了使財政支出績效評價工作真正發(fā)揮作用,應(yīng)該在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構(gòu),作為財政支出績效評價的執(zhí)行主體,對本級財政支出績效評價工作實施統(tǒng)一管理,協(xié)調(diào)財政、統(tǒng)計、審計、人事等多個部門的協(xié)作和配合,盡量實現(xiàn)相關(guān)工作的同步開展,以及時獲取評價工作所需要的各方面信息,取得財政支出績效評價的最大效用。另外,為避免集權(quán)引起的權(quán)力爭奪和效率低下,還應(yīng)該大力引入中介機構(gòu)和社會公眾參與績效評價工作,這樣既可以加強整個財政支出管理活動的監(jiān)督和控制,又能夠提高評價工作效率、質(zhì)量和公正性,有效地促進財政收支目標的實現(xiàn)。

4.建立績效預(yù)算,擴大績效評價范圍

績效預(yù)算是以目標為導(dǎo)向, 以業(yè)績評價為核心的預(yù)算模式,它具有權(quán)利與責任對等、激勵與約束并重、成本與效益融合、預(yù)算與績效掛鉤等特點,實行績效預(yù)算能夠有效的發(fā)揮內(nèi)控功能,克服以往績效評價模式重視產(chǎn)出而忽視效益的考核與評價的問題,實現(xiàn)財政資金效益最大化。同時,應(yīng)借鑒國外先進的管理經(jīng)驗,結(jié)合我國財政支出使用和管理實際,采用現(xiàn)代信息管理技術(shù),建立適合財政支出績效評價工作需要的信息數(shù)據(jù)庫和信息處理系統(tǒng),擴大績效評價的范圍,使各項支出工作都受到一定程度的監(jiān)督和控制,全方位、多層次的保證財政支出的效益。

5.強化績效評價工作結(jié)果的約束力

財政支出績效評價結(jié)果是對財政支出效益的總結(jié),是評價各部門、各責任人工作的有力證據(jù),對整個財政支出管理工作的改進起著至關(guān)重要的作用,應(yīng)將績效評價結(jié)果應(yīng)直接納入人民代表大會對預(yù)算執(zhí)行情況的審核程序,作為財政信息庫的重要組成部分, 為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和提高財政支出效率提供強有力的信息支持;并將之及時公布于相關(guān)部門和各工作人員,提高其改善工作的積極性和警惕性,推動整個財政支出管理工作的進行。