環(huán)境保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新研究

徐金秀

摘要:資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力,環(huán)境污染的嚴(yán)峻現(xiàn)實要求我們只有在發(fā)展的過程中處理好發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題,才能更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境兩者關(guān)系?；诖?對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的現(xiàn)行機(jī)制進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上積極探索有意的環(huán)境保護(hù)機(jī)制,有利于更好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù),實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù);環(huán)保技術(shù);環(huán)境管理體制;環(huán)保投資

中圖分類號:F205文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0108-02

一、環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀與問題

環(huán)境保護(hù)因素主要包括環(huán)保技術(shù)、環(huán)保投資和環(huán)保政策與法規(guī)等三類,政府在推動和實施環(huán)境保護(hù)方面仍然承擔(dān)著主要責(zé)任,這也是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的主要特征。分析環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀,可從環(huán)境保護(hù)的三大因素方面進(jìn)行考慮:

(一)環(huán)保技術(shù)

環(huán)?？萍歼M(jìn)步是指環(huán)境科學(xué)在實現(xiàn)一定程度的環(huán)境質(zhì)量改善與控制污染物排放總量目標(biāo)所取得的進(jìn)化與革命,環(huán)保技術(shù)的進(jìn)步表現(xiàn)在為環(huán)保產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用研究能力的加強(qiáng)。環(huán)境技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展,都是適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要的,重大環(huán)保技術(shù)的進(jìn)步,總會推動環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,環(huán)境污染形勢日趨嚴(yán)重,國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示,2005年我國GDP相當(dāng)于全球GDP總額的4%-5%,但我國煤炭的消費量占全球煤炭資源消費總量的36. 9%,二氧化硫排放量和化學(xué)需氧量占世界第一位,成為世界最大的資源消耗國和最大的環(huán)境污染國。因此,積極實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、大力發(fā)展和推廣環(huán)保技術(shù)是必要之舉。到目前為止,我國已經(jīng)形成以污染減排技術(shù)和清潔生產(chǎn)技術(shù)為特征、以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為最終目的的環(huán)境保護(hù)技術(shù)體系,在技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新、提高資源和能源利用效率、提升生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品技術(shù)含量、增強(qiáng)污染防治和保護(hù)生態(tài)環(huán)境效果方面發(fā)揮了積極作用。雖然我國在環(huán)保技術(shù)方面不斷進(jìn)行積極的研究和探索,但和發(fā)達(dá)國家相比,仍存在較大差距,有學(xué)者認(rèn)為,我國環(huán)境污染治理工藝水平和環(huán)保產(chǎn)品質(zhì)量沒有達(dá)到國際先進(jìn)水平同步,與發(fā)達(dá)國家至少有15—20年的差距,電除塵、袋除塵、無源噪聲防治等個別領(lǐng)域水平較高,但也只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)90年代末水平。多年來,凡高精尖的儀器設(shè)備幾乎都依賴進(jìn)口。

(二)環(huán)保投資

環(huán)保投資是用于環(huán)境資源的恢復(fù)和增值、保護(hù)和治理的費用,其目的是為了保證環(huán)境資源的再生產(chǎn)和永續(xù)供給。環(huán)保投資的內(nèi)涵包括投資總量、投資結(jié)構(gòu)和投資效率三個方面,政府和公共部門是環(huán)境保護(hù)投資的主體,有研究表明,中國70%以上的環(huán)境保護(hù)投資是政府和公共部門投入的,投資渠道的一元化使得投資總量總體上呈現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象,再加上政府財政資金本身就很有限,從而使得這一問題更加突出?！笆晃濉逼陂g,我國環(huán)保投資需求在9 000億元左右,占同期GDP的1.1%~1.3%,如果在供給上沒能實現(xiàn)新的機(jī)制創(chuàng)新,將會導(dǎo)致更大的需求缺口。投資結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為資金在各污染行業(yè)或領(lǐng)域的相對使用量,長期以來,工業(yè)污染防治領(lǐng)域一直是我國環(huán)保投資的重點,而在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理部門建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面等相對甚少。從歷年的數(shù)據(jù)來看,新建和擴(kuò)建項目的污染防治資金在環(huán)保投資總量中所占的比例一直維持在30%以上,近些年隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化和工業(yè)化水平的推進(jìn),有呈增加趨勢,而其他領(lǐng)域所占比例甚少且增長緩慢。投資效率衡量的是環(huán)保資金在使用方面所表征的單位資金能帶來多大環(huán)境治理效果,所以在環(huán)保投資總量一定的前提下,環(huán)保投資的效率高低同環(huán)境污染治理效果直接相關(guān),以工業(yè)廢水治理投資為例,“九五”期間其年均增長率達(dá)到34.1%,但廢水處理量和達(dá)標(biāo)排放量增長率僅為9%左右,不僅沒有達(dá)到同期的增長率,反而相差甚遠(yuǎn),投資效率明顯偏低。

(三)環(huán)境管理體制

環(huán)境管理體制包含兩方面內(nèi)容:環(huán)境政策與具體的行政干預(yù)手段。多年的環(huán)境保護(hù)實踐證明,健全的環(huán)境政策體制有利于加強(qiáng)對資源環(huán)境的管理,是環(huán)境保護(hù)的重要保障。正如上文所提到的,環(huán)境污染問題存在的根源在于環(huán)境污染是一種外部不經(jīng)濟(jì)的公共厭惡品,在社會成本與私人成本不對等的情況下,環(huán)境污染現(xiàn)象隨之出現(xiàn),而環(huán)境政策制定的目的即在于通過污染控制、生態(tài)保護(hù)等形式規(guī)范微觀主體行為,使得私人成本和社會成本達(dá)成對等,從而制約微觀主體污染環(huán)境的行為。環(huán)境政策是國家在保護(hù)環(huán)境方面所采取的一切對策和行動,主要指在環(huán)境法律以外的有關(guān)政策安排。

同西方發(fā)達(dá)國家相比,我國的環(huán)境政策的制定和完善經(jīng)歷了一個相對長的過程,由20世紀(jì)70年代的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制、排污收費制度,到80年代的排污許可證交易制度試點、三同時保證金制度,再到90年代的環(huán)保標(biāo)志和ISO14001環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn),以及2002年開始的清潔生產(chǎn)和全過程控制,不難看出,國家對環(huán)境政策在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所起的越來越大的作用的肯定。另外,環(huán)境管理體制還包括具體的行政干預(yù)手段,也稱之為環(huán)保管制,這是對環(huán)境政策的一種輔助性完善,是致力于政策執(zhí)行層面的。國內(nèi)許多學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前我國的環(huán)境政策體系已經(jīng)比較完善,唯獨在執(zhí)行層面有所欠缺。

二、積極進(jìn)行環(huán)境保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新研究,推動社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

(一)加大環(huán)境保護(hù)投資力度,完善環(huán)境保護(hù)投資的規(guī)劃,提高資金使用效率

環(huán)境保護(hù)投資主要包括用于研發(fā)環(huán)保技術(shù)投資和環(huán)境污染治理投資,制定并完善規(guī)劃,保證環(huán)境污染治理投資的規(guī)模以及環(huán)境污染治理投資增長的速度和穩(wěn)定性是更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)投資的資金使用效率的前提。如上文所指出的,發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明,要控制環(huán)境惡化趨勢,環(huán)保投資需占GDP的1%～1.5%;另一方面,環(huán)境污染治理投資的使用效率不高,主要體現(xiàn)在環(huán)境污染治理設(shè)施的運轉(zhuǎn)效率低下,環(huán)境污染治理的效果不佳。因此,要提高環(huán)境污染治理投資的使用效率,加強(qiáng)環(huán)境污染治理投資的監(jiān)管。在環(huán)保投資有限的情況下,如何用好現(xiàn)有的環(huán)保投資,盡量發(fā)揮資金使用效率,也是值得我們深入研究的地方。

(二)堅持環(huán)保技術(shù)開發(fā),提高環(huán)保技術(shù)水平

“先污染、后治理”的發(fā)展模式不符合我們中國的國情,但我們可以看到,發(fā)達(dá)國家“末端治理”模式一定程度上的成功,有賴于其先進(jìn)的環(huán)保技術(shù),環(huán)保技術(shù)的研發(fā)并非只是政府的事情,企業(yè)也是不容忽視的主體,政府應(yīng)當(dāng)在這方面進(jìn)行積極地引導(dǎo),其中很重要的一點就是發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既有利于整個國民經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展,同時也有利于環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和消化,真正做到以市場機(jī)制為導(dǎo)向,實現(xiàn)政府、企業(yè)共同推動環(huán)保技術(shù)進(jìn)步的局面。

(三)完善環(huán)境保護(hù)制度、積極進(jìn)行環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新

嚴(yán)格來說,環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是一個完整的體系,不僅包括環(huán)保技術(shù)、環(huán)保投資和環(huán)保政策這些具體環(huán)節(jié),從管理的角度來看,環(huán)境保護(hù)其實是一個針對客觀環(huán)境進(jìn)行有目的工作的管理范疇,因此,環(huán)境管理體制的制定與完善就顯得尤為重要。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論出發(fā),環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于環(huán)境外部性,解決環(huán)境問題的最根本的措施在于環(huán)境成本內(nèi)在化,這其實牽涉到產(chǎn)權(quán)界定的問題,對環(huán)境資源進(jìn)行合理的定價及產(chǎn)權(quán)界定,產(chǎn)權(quán)模糊難以定價的由政府制定適當(dāng)?shù)沫h(huán)境政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)等直接管制手段加以解決,而這些手段得以實現(xiàn)的前提是制定完善環(huán)境管理體制。進(jìn)行環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)新,要求根據(jù)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實需要進(jìn)行因地制宜的制度創(chuàng)新與完善,比如,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)應(yīng)視企業(yè)和行業(yè)類型而定,對于中小企業(yè),環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要考慮短期經(jīng)濟(jì)影響,而對于壟斷行業(yè)、關(guān)鍵部門和大型企業(yè),則應(yīng)站在長遠(yuǎn)角度,環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一定的技術(shù)超前性,這樣,才能達(dá)到更好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的需要。環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新需要在實踐的基礎(chǔ)上不斷探索,根本目的是追求環(huán)境保護(hù)的最佳效果。

(四)政府主導(dǎo)與公眾參與的結(jié)合

政府在實施可持續(xù)發(fā)展方面無疑發(fā)揮著主導(dǎo)作用,從制訂規(guī)劃,到具體的政策實施與運作,都需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任。另一方面,完善的公眾參與制度也是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以實現(xiàn)的關(guān)鍵,環(huán)境質(zhì)量的好壞,直接關(guān)系到每個人的生活質(zhì)量和追求幸福生活的權(quán)利。保持清潔、舒適、優(yōu)美的環(huán)境,既是人們的愿望,也符合公眾的利益。人們享有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利,依法參與環(huán)境管理的權(quán)利,對污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,同時也有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。因此,“通過政府的立法和各部門的綜合決策來協(xié)調(diào)市場難以調(diào)節(jié)的各種利益群體的沖突,并使各沖突群體的利益目標(biāo)在可持續(xù)發(fā)展的框架中得到統(tǒng)一,同時通過政府和民間的運作使可持續(xù)發(fā)展意識深入億萬民眾心里,并變?yōu)閮|萬民眾潛移默化的行為和素養(yǎng)”,如此,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)便水到渠成。