食品離“真正安全”距離還遠

一　口

[《食品安全法》剛剛開始實施，蘇州市疾控中心近期公布4月份食品檢測報告，當月食品監(jiān)測總體合格率較低，僅為89%；其中鮮榨果汁飲料合格率最低，只有23.8%。在當下一波又一波的食品安全危機爆發(fā)之際，《食品安全法》的實施無疑將從法律上承擔起保護國民食品安全的重任。]

新法“全程監(jiān)督管理”原則

2月28日，跨越兩屆人大歷經(jīng)4次審議的《食品安全法》終獲通過。這部共十章104條的法已于6月1日起施行。《食品衛(wèi)生法》同時廢止。

從“食品衛(wèi)生”變身“食品安全”的這3年里，兩字之改實則是觀念之變?！靶l(wèi)生”強調(diào)食品一時的干凈，而安全則更多關(guān)注吃了食品之后可能存在的危險。從文字的內(nèi)涵與外延上看，衛(wèi)生并不一定安全，安全卻包括了衛(wèi)生。

正是近年來層出不窮的食品安全事故，促成這一立法理念的變身。從“蘇丹紅”事件到福壽螺事件；從PVC保鮮膜致癌事件到食品包裝袋苯超標；從三鹿奶粉“結(jié)石寶寶”事件到豬肉瘦肉精引發(fā)大范圍中毒等。這一系列的食品安全事故，讓立法者痛下決心，將原本對《食品衛(wèi)生法》的修改，改為別立新法，并命名為“食品安全法”。

由此帶來的第一個法律變化是，生產(chǎn)經(jīng)營者被明確為食品安全的第一責任人。新法實施后，衛(wèi)生部門將不再負責發(fā)放食品衛(wèi)生許可證，轉(zhuǎn)而由質(zhì)檢部門發(fā)放食品生產(chǎn)許可證，工商部門發(fā)放食品流通許可證，食品藥品監(jiān)督部門則負責發(fā)放餐飲業(yè)許可證。

“三聚氰胺”讓人們聞“食品添加劑”而色變，蒙牛OMP再度引發(fā)“添加劑”能否使用，如何使用的大討論。食品安全法規(guī)定，只有經(jīng)過風險評估證明安全可靠，且技術(shù)上是確有必要的食品添加劑，方可列入允許使用的范圍。而對于企業(yè)生產(chǎn)或銷售不符合食品安全標準的食品，不管其行為是否對消費者造成了損害，消費者除了要求一般性的賠償外，還可以要求其支付價款10倍的賠償金。這也意味著懲罰性賠償責任借助于食品安全法登陸中國。

從內(nèi)容上看，食品安全法亮點還有很多，較之食品衛(wèi)生法，最主要的是突出了“全程監(jiān)督管理”這一原則，即監(jiān)管要覆蓋從田間地頭到餐桌的每一環(huán)節(jié)。而在整個監(jiān)管鏈條里，食品安全的風險監(jiān)測和評估被突出強調(diào)。這種事前預防的制度設(shè)計無疑是值得認可的。人們也期望食品安全法在實現(xiàn)了從關(guān)注“衛(wèi)生”到關(guān)注“安全”的轉(zhuǎn)變之后，能真正帶給公眾以“食品安全”。

食品安全形勢仍不容樂觀

在新聞發(fā)布會上，衛(wèi)生部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)監(jiān)總局等部門的有關(guān)負責人，都談了如何根據(jù)各自的職責，執(zhí)行好這部法律，確保百姓飲食安全。

而中國衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局副局長蘇志坦言，“從全國情況來看，食品安全形勢仍不容樂觀”，“在監(jiān)管執(zhí)法中相關(guān)部門存在有利就搶、無利就讓的傾向，不僅造成執(zhí)法沖突，還可能出現(xiàn)執(zhí)法‘真空。于是，一條看似完整的監(jiān)管鏈條上，卻出現(xiàn)了不少缺環(huán)?！睒I(yè)內(nèi)人士也提醒，僅靠一部法律的出臺和國務(wù)院食品安全委員會的設(shè)立，尚不能徹底解決中國的食品安全問題?！澳帽O(jiān)管來說，也不是包治一切的解藥，只要加大‘劑量，就必然藥到病除。”他們擔心，加強監(jiān)管之后，權(quán)力尋租的空間反而更大。如果無法杜絕權(quán)力尋租，對食品經(jīng)營者而言，僅是付出更多應付監(jiān)管的成本而已?！耙虼?，在出臺《食品安全法》之后，食品安全監(jiān)管還有很長的路要走?！?/p>

而建立并完善新的食品安全監(jiān)管體系，其間仍存在不小的難度。由于農(nóng)民接受教育的程度較低，在規(guī)范生產(chǎn)、標準生產(chǎn)等方面能力不足，很容易導致農(nóng)藥的誤用和超標，讓食品在源頭上受到污染。在《食品安全法》實施后，應該針對食品原料提供者——農(nóng)戶，制定完善相關(guān)監(jiān)管辦法。食品加工企業(yè)的準入標準也需要完善。

多頭監(jiān)管：食品安全的立法缺憾

食品安全法雖已獲高票通過，但圍繞食品安全的討論并未停歇。這其中，最受關(guān)注的，當數(shù)食品安全的“多頭分段監(jiān)管模式”。

從技術(shù)層面來看，食品安全法并未實行“一頭監(jiān)管”，食品安全法在分段監(jiān)管體制上，對各部門監(jiān)管職責的明確較之以往，有了不少進步。對于可能發(fā)生的部門沖突，立法將協(xié)調(diào)的重擔壓給了一個名叫“食品安全委員會”的“高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”上。但食品安全法卻回避了該“委員會”的權(quán)與責，而只是在第四條里明確“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責由國務(wù)院規(guī)定?！蓖瑫r，法律也授權(quán)國務(wù)院“根據(jù)實際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”。

目前，我國食品產(chǎn)業(yè)的根本現(xiàn)狀是小企業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)鏈交叉繁雜難以追溯。這兩點加大了監(jiān)管的成本。因此，建設(shè)完善的監(jiān)管體系，還需要考慮加大市場上食品檢測認證機構(gòu)的數(shù)量與規(guī)模，以充分與被監(jiān)管企業(yè)群體對接。由于食品安全監(jiān)管主體較多，職能交叉，職責、權(quán)利不統(tǒng)一，影響和制約了行政監(jiān)管效能的發(fā)揮。

此次公開征集意見的《處罰辦法》中，禁止采用非食品原料加工菜品、或在菜品中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)、將回收食品做原料再度生產(chǎn)菜品；農(nóng)藥殘留、重金屬含量超標、腐敗變質(zhì)、摻雜使假、未檢疫肉類等都屬于禁止使用的范圍。對違法采用原料的行為也做出了相應的處罰規(guī)定：業(yè)者違反上述規(guī)定，不但會被處沒收違法所得、違法經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，還將處以違法食品貨值5倍以上10倍以下的罰款。

面對新的法律環(huán)境，不少商家開始未雨綢繆，據(jù)美亞財產(chǎn)保險有限公司介紹，近來前來該公司咨詢購買“產(chǎn)品責任險”的食品生產(chǎn)廠家數(shù)量明顯增多。美亞保險副總裁曾曉曼指出，新頒布的《食品安全法》無論從監(jiān)管的范圍還是懲罰的力度都有明顯的加強。

對于食品廠商而言，下面兩個方面的改變尤其需要注意：第一，引入懲罰性賠償，這就是說，以前在新聞報道中經(jīng)常聽到的歐美國家“天價索賠”案例，今后有可能在中國也出現(xiàn)。這在有效地保護消費者利益、增強消費者維權(quán)意識的同時，無疑也為食品生產(chǎn)商的生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來巨大的索賠風險。第二，規(guī)定了食品安全標準。在過去，我國關(guān)于食品的安全標準雜亂無章且嚴重滯后于時代的發(fā)展。新頒布的《食品衛(wèi)生法》中，第三章專門就食品安全標準作出了明確規(guī)定。對食品企業(yè)而言，必須保證產(chǎn)品符合國家統(tǒng)一安全標準。因此，其面臨的法律風險顯著增強。

就象當年的《食品衛(wèi)生法》并不能保證食品的當然衛(wèi)生，今天的《食品安全法》也并不能保證食品的當然安全。食品安全還在立法之外，在《食品安全法》的切實執(zhí)行——而沒有公眾的監(jiān)督，沒有媒體在追求真相上的努力，這部法律注定得不到切實執(zhí)行。食品安全，實則維系在我們每一個人的身上。（一 口）