小金庫：“蟻穴”之災

孫麗云

2009年4月24日，耳熟能詳?shù)闹卫怼靶〗饚臁毙袆佑珠_始了。中紀委在《關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》中，鼓勵自查自糾、嚴懲頂風違紀，鼓勵舉報。對舉報有功的單位和個人，根據(jù)查出并已收繳入庫的“小金庫”資金、稅款和罰款的金額，給予3%至5%的獎勵，獎金最高額為10萬元。應當說，這是迄今為止中央對治理“小金庫”開出的最猛的一劑“藥方”。然而，自改革開放以來，中央就小金庫問題發(fā)文、整頓先后已達10余次，翻檢過去的那些“規(guī)定”、“禁令”乃至新聞報道，竟發(fā)現(xiàn)數(shù)次發(fā)文何等地相似！

請看1995年8月16日人民日報的一篇報道：《“小金庫”探秘》。報道開門見山：“何謂‘小金庫？來自權威部門的解釋是：凡違反國家財經法規(guī)及其它有關規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門帳內或未納入預算管理、私存私放的各類資金均屬‘小金庫。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1985年到1994年，全國共清查出‘小金庫資金20.16億元，取得了一定成效?！?/p>

重讀“舊聞”，不由得生出幾多感慨、幾多苦澀。把這些文字移作今日，不是照樣適用？而“令不行”“禁不止”，則導致了“小金庫”“野火燒不盡，春風吹又生”。

“小金庫”大窟窿

2008年12月，全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅在中央電視臺的《新聞1+1》欄目中披露，“社會上有個說法，中國行政開支，僅公款吃喝、公費出國考察、公車費就接近9000億元人民幣，占總行政開支的30%。”這是公款消費的全部嗎？不是，因為很大部分的公款消費是游離于國家財政、審計監(jiān)督之外的，并不記載于法定的、正規(guī)的帳冊，不僅難于查處，而且難于統(tǒng)計，這就是“小金庫”。

“小金庫”的主要表現(xiàn)形式：違規(guī)收費、罰款及攤派；資產處置、出租收入；以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金；經營收入未納入規(guī)定賬簿核算；虛列支出轉出資金；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金；上下級單位之間相互轉移資金。

“小金庫”暴露了制度的漏洞。2008年，國家審計署通過對53個政府部門的審計，查出各類違規(guī)違紀資金達569億元。這些正反映出由于當下財務管理制度、社會監(jiān)督制度等方面的缺失，使得“小金庫”封不死，禁難絕。

“小金庫”隱藏著腐敗的黑洞。遼寧省食品藥品監(jiān)督管理局原局長張樹森利用裝修辦公樓的機會侵吞“小金庫”公款30萬元。

“小金庫”是個“無底洞”。財務規(guī)章制度成為擺設，公務用車、通訊、業(yè)務招待、國外考察、住房等各種名目的職務消費越來越無法遏制，數(shù)目也越來越龐大。

“潛水鏡”下看在歷史

“小金庫”和過去的“火耗”有異曲同工之妙。那么，什么是火耗呢？明朝時是用銀子繳納賦稅的，而百姓使用的銀子往往是零散的，官府征收后上繳國庫前，要把零散的銀子鑄成銀錠，而這樣就會產生一些損耗。于是，官府在征收賦稅時，會按比例攤收一些火耗，攤收的火耗大于實際損耗的部分，就進入了官員們的腰包。

清朝沿用了這種征收方法。鑒于火耗游離于國家的財政監(jiān)控之外，雍正皇帝痛下決心，下令火耗歸公。然而火耗歸公，固定一定比例后，賦稅仍然是要鑄成銀錠的，于是“火耗的火耗”又產生，末了，火耗歸公的改革并未杜絕火耗，只是加大了正稅而已。

“小金庫”是一個單位的不合理的收入，不是個人的，不是官員的，而是一個部門的灰色收入。這里的利益集團有大的，有小的，更大的是當勢團體，在古漢語里叫做“官家”。官家可分三個層面：一是皇家；二是衙門；三是官員個人。官家由不同的群體構成，每層都有自己的獨立地位，每個主體都有自己的決策空間?；始伊⒎ā硎苤w支配地位，如修皇陵、建圓明園、建私家園林等；衙門——設立各種條條框框，設計符合自己利益、增加個人收入的規(guī)則及“吃空餉”等；官員個人——敲詐勒索，中飽私囊，其中火耗就是一種。在這里，衙門的收入可以轉成個人的，衙門灰色收入越多，個人收入也越多。

嘉慶十一年，直隸省司書（相當于會計）王麗南串通24個州縣官吏，自嘉慶元年開始，“于地丁耗羨雜稅項下，俱有虛收虛抵，重領冒支等弊”，共侵盜銀3l萬余兩。在軍隊中，綠營官兵待遇低下，糧餉不及八旗官兵的1/3，于是將官通過吃空額來補償，稱為“蔭糧”。大量冒濫吃缺，造成軍營實際人數(shù)嚴重不足，遇到上級檢閱，則臨時雇人充數(shù)，騎兵臨時借馬，水師雇尋漁民，堪為奇觀。清朝大貪官和坤富可敵國，乾隆講排場講面子，完全不考慮國庫虛實，和坤為了能夠實現(xiàn)乾隆的愿望，需要大量錢財，只靠國庫完全不行，于是經商，多方斂財，從百官身上刮稅等等，其實乾隆對和坤的態(tài)度就是在玩潛規(guī)則。乾隆死后，嘉慶拿了和坤。拿和坤，一是為殺猴給雞看，二是為財，三是為自己的勢力。

對于現(xiàn)在的“小金庫”，也是代表著一級組織的即得利益，“小金庫”和這個單位的每個人利益緊密相連，“小金庫”增加，個人收入也就增加，除非發(fā)生內訌，外人很難明了內情。

呼喚財政透明

古時火耗，主要產生于征收賦稅的環(huán)節(jié)，今日的“小金庫”卻不僅存在于企事業(yè)單位，而且廣布于國家機關。世間一切之事都不是孤立的、偶然的，一旦經歷史地辯證地觀察分析，便可從一事一物中窺知其奧秘和癥結所在?！靶〗饚臁敝詫医唤^，其實質是潛規(guī)則在和顯規(guī)則在對峙。如果說，中央治理“小金庫”是顯規(guī)則、是條地上之河的話，那潛規(guī)則就是我們看不到的地下之河。

中央下達治理“小金庫”的文件已經一個月余，但目前尚無任何自查自糾行動和統(tǒng)計數(shù)字出來。2008年11月5日國務院常務會議上剛一公布投資4萬億元時，各地幾乎聞風而動，剎時間各大部委門前人頭攢動，各省駐京辦更是忙得不矣樂乎，就連周邊的酒店、賓館的經濟都被拉動起來了。為什么一緩一速，反差如此之大？因為一是上邊往下?lián)苠X，一是讓往外掏錢，態(tài)度自然天差地別。兩種竭然不同的態(tài)度反映出，清查“小金庫”談何容易，囊中之物怎可輕易上交。

目前，對于財政透明并無明確的法律要求和操作規(guī)定，《政府信息公開條例》也只是剛剛開始實施，對于官員何時不以“機密”為由拒絕透露財政資訊，目前亦無明確的可操作性規(guī)程。

“千里之堤，毀于蟻穴”。有學者表示，不透明的財政預算，難免不讓人對這筆挽救經濟的4萬億資金能否用在刀刃上心存疑慮。

清理“小金庫”須讓公共支出信息公開、透明，這是防止腐敗、體現(xiàn)民眾知情權的必要手段。政府花錢，須向民眾交代，用在何處、怎樣用。這種透明的財政，才是民心所向，更是社會和諧穩(wěn)定的必然要求。