城市住宅小區(qū)業(yè)主自治法律問題探析

李小博

摘要：近年來，城市住宅小區(qū)業(yè)主自治在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來的問題日益突出，業(yè)主委員會(huì)法律地位的不確定、業(yè)主民主參與意識(shí)差、經(jīng)費(fèi)保障的障礙、以及對(duì)業(yè)主委員會(huì)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制等等，是導(dǎo)致業(yè)主自治糾紛的主要原因，筆者從以上幾個(gè)方面進(jìn)行了分析，并提出了業(yè)主自治和諧發(fā)展的改善途徑。

關(guān)鍵詞：業(yè)主；業(yè)主自治；法律問題

中圖分類號(hào)：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002—2589（2009）08—0072—02

一、業(yè)主自治及其法律依據(jù)

（一）什么是業(yè)主自治

業(yè)主自治是指住宅區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主，基于建筑物區(qū)分所有權(quán)，依照法律、法規(guī)規(guī)定，通過民主程序建立自治組織、確立自治規(guī)范、自主決定本小區(qū)范圍內(nèi)的公共物業(yè)事項(xiàng)并進(jìn)行自我管理的一種基層自治模式。

（二）業(yè)主自治的法律依據(jù)

1994年以前，小區(qū)的物業(yè)管理是由國(guó)家進(jìn)行管理的，1994年建設(shè)部頒布的《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》第6條規(guī)定:“住宅小區(qū)應(yīng)當(dāng)成立住宅小區(qū)管理委員會(huì)”,這樣業(yè)主管理委員會(huì)參與物業(yè)管理的模式在全國(guó)得以正式確立,并在新建小區(qū)普遍實(shí)行。但小區(qū)管委會(huì)的組成包括政府(公房所有人)、小業(yè)主(私房所有人)和房屋使用人(租戶或其他非業(yè)主使用人)三方主體，是一個(gè)半自治、半行政的物業(yè)管理維權(quán)組織。[1] 1998年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》第一次提出業(yè)主自治概念，確認(rèn)了住宅小區(qū)的業(yè)主自治和物業(yè)管理企業(yè)專業(yè)管理的模式。2003年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，對(duì)業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理專業(yè)公司的權(quán)利義務(wù)做了統(tǒng)一規(guī)范，從而在行政法規(guī)的層面上確認(rèn)了完全意義上的住宅小區(qū)業(yè)主自治模式。2007年國(guó)家頒布《物權(quán)法》，以專章形式規(guī)定了業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)，確立了業(yè)主自治在小區(qū)治理中的主導(dǎo)地位。

二、業(yè)主自治制度的缺陷分析

自1994年我國(guó)實(shí)施物業(yè)管理至今已經(jīng)走過了15個(gè)年頭。在這15年中，業(yè)主自治伴隨著層層阻礙正步履艱難的向前推進(jìn)，在實(shí)踐中所出現(xiàn)的越來越多的業(yè)主自治糾紛，逐漸顯現(xiàn)出我國(guó)的業(yè)主自治制度所存在的一些缺陷。

（一）業(yè)主委員會(huì)法律地位的問題

業(yè)主委員會(huì)法律地位的問題，指業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，其對(duì)內(nèi)管理權(quán)、對(duì)外代表權(quán)的問題。

第一，業(yè)主委員會(huì)是否具有法人資格，成為獨(dú)立的民事主體。對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的資格，理論界主要有“社團(tuán)法人”、“非法人組織”、“其他組織”三種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為：業(yè)主委員會(huì)既非“法人團(tuán)體”,也不是“其他組織”，它既無獨(dú)立訴訟主體資格，也無民事主體資格。一方面，我國(guó)現(xiàn)行物業(yè)管理制度設(shè)計(jì)之下的業(yè)主委員會(huì)，僅是業(yè)主大會(huì)的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，根本沒有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，不可能成為“法人團(tuán)體”。另一方面，業(yè)主委員會(huì)作為物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對(duì)物業(yè)實(shí)施自治管理的組織，其權(quán)利基礎(chǔ)是業(yè)主大會(huì)的授權(quán)，而業(yè)主大會(huì)授權(quán)的基礎(chǔ)又源于業(yè)主對(duì)物業(yè)的所有權(quán)。業(yè)主委員會(huì)只有在取得業(yè)主大會(huì)的授權(quán)后，才能代表全體業(yè)主從事物業(yè)管理范圍內(nèi)的行為。因而現(xiàn)在城市小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)，只是物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主的自治性組織，它像公司的董事會(huì)一樣，只有對(duì)內(nèi)能力而沒有對(duì)外的資格。[2]

第二，業(yè)主委員會(huì)是否可以成為訴訟主體。如果業(yè)主的合法權(quán)益被侵犯，作為一個(gè)“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，能否代表全體業(yè)主參與訴訟(以原告或者被告的身份)？如果可以，所帶來的訴訟風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)來承擔(dān)？由于法律沒有明確規(guī)定，因而造成了在實(shí)踐中不同法院有著不同的做法。一般來說，業(yè)主的訴訟可以分為三種情況：業(yè)主個(gè)人訴訟，部分業(yè)主訴訟，全體業(yè)主訴訟。業(yè)主個(gè)人訴訟以業(yè)主個(gè)人名義進(jìn)行即可，部分業(yè)主訴訟可以采取推薦代表的集團(tuán)訴訟。但對(duì)于全體業(yè)主的訴訟,是否也適用這種推薦代表的集團(tuán)訴訟呢？對(duì)此,《民事訴訟法》并未明定，而《物權(quán)法》中僅規(guī)定了業(yè)主個(gè)人訴訟可以以業(yè)主個(gè)人名義進(jìn)行，而對(duì)業(yè)主委員會(huì)是否可以為業(yè)主的公共利益而成為訴訟主體并未涉及。

（二）業(yè)主參與意識(shí)、民主意識(shí)差，自治觀念缺乏，嚴(yán)重影響了自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)

第一，業(yè)主在維護(hù)自身權(quán)益方面與公民社會(huì)自治觀念存在差距。由于中國(guó)有相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行的是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為特色的福利性住房制度，產(chǎn)權(quán)多歸屬于國(guó)家，居民只是使用權(quán)人，公共事務(wù)也大多由國(guó)家統(tǒng)一管理。這樣就造成人們普遍只對(duì)自己所使用的財(cái)產(chǎn)關(guān)心，而對(duì)于公共事務(wù)卻缺乏管理意識(shí)。這種參與意識(shí)的弱化，民主觀念的缺乏，極大地阻礙了業(yè)主自我管理社區(qū)。[3]

第二，業(yè)主對(duì)自我管理模式的曲解。在住房改革的過程中，業(yè)主由“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕吧鐓^(qū)人”，打破了住房制度改革前由單位對(duì)住房進(jìn)行管理，取而代之的是業(yè)主選舉業(yè)委會(huì)進(jìn)行自我管理。但因這種自主管理的組織形式是因國(guó)家政府轉(zhuǎn)變職能的形態(tài)出現(xiàn)，由國(guó)家“自上而下”推進(jìn)發(fā)展與放權(quán)，因此很容易給人造成思想上“錯(cuò)覺”，禁錮于國(guó)家行政管理模式的假象中，仍然抱著依賴政府的思想不放。

第三，業(yè)主對(duì)代表自己權(quán)益的自治組織作用的認(rèn)識(shí)偏差。由于物業(yè)管理在我國(guó)產(chǎn)生的時(shí)間較短，人們對(duì)于業(yè)主自治、業(yè)主大會(huì)與業(yè)委會(huì)作用了解不深，認(rèn)為業(yè)委會(huì)與街道辦事處、居民委員會(huì)沒什么區(qū)別，管理的事項(xiàng)與自己沒有直接關(guān)系，缺乏熱情和興趣。

這樣在社區(qū)自治管理便形成了民間治理的“惡性循環(huán)”：一方面缺少民主精神和自由自主信念；另一方面也未形成足夠的理性自律和公共群體精神，缺少對(duì)民主法治的深層理解和體驗(yàn)，嚴(yán)重阻礙了業(yè)主委員會(huì)的組建和運(yùn)行，也嚴(yán)重影響了業(yè)主自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，業(yè)主自治的權(quán)利始終停留于法律文本的靜止?fàn)顟B(tài)。

（三）業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利運(yùn)行缺乏有效的監(jiān)督罷免體制

雖然《物業(yè)管理?xiàng)l例》第5條明確了房地產(chǎn)行政主管部門有監(jiān)督和指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)工作的權(quán)利和義務(wù)，第6條和第11條也規(guī)定了業(yè)主和業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督權(quán)和提議權(quán)。但是對(duì)因業(yè)委會(huì)或其成員濫用權(quán)利給業(yè)主造成的未達(dá)到刑法或治安處罰標(biāo)準(zhǔn)的侵害并沒有規(guī)定監(jiān)督和懲罰的方式。在業(yè)委會(huì)侵害物業(yè)管理公司或者除業(yè)主以外的相對(duì)人的權(quán)利的時(shí)候更是沒有法律保護(hù)。相反，業(yè)委會(huì)有代表業(yè)主與業(yè)主大會(huì)選聘的物業(yè)管理公司簽訂物業(yè)服務(wù)合同，監(jiān)督業(yè)主公約實(shí)施等權(quán)利，但是執(zhí)行這些重大的職責(zé)卻沒有具體監(jiān)督的程序、機(jī)構(gòu)、監(jiān)督權(quán)限的明確規(guī)定，使這些規(guī)定在操作性和實(shí)踐中大打折扣。這既容易造成權(quán)利的濫用，又容易使民主自治流于形式，而違背業(yè)主委員會(huì)建立的初衷。另外，《物權(quán)法》在第78條第2款規(guī)定:“業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷”，但對(duì)訴訟手段以外的監(jiān)督權(quán)沒有具體規(guī)定。對(duì)于罷免權(quán)，無論是《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《物權(quán)法》還是《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》都支字未提。

三、業(yè)主自治和諧發(fā)展的改善途徑

作為社區(qū)自治管理的基本主體，業(yè)主基于事實(shí)上和法律上的必然關(guān)聯(lián)已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)實(shí)踐基層民主政治的強(qiáng)大群體之一，業(yè)主自治的良好發(fā)展將會(huì)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)更加符合法治國(guó)家的要求，并促進(jìn)真正的憲政民主政體的形成。因此，加強(qiáng)業(yè)主的民主自治意識(shí)，完善業(yè)主委員會(huì)制度，構(gòu)建良好的運(yùn)行機(jī)制有著重大意義。

（一）完善業(yè)主委員會(huì)制度

如前所述,我國(guó)的業(yè)主委員會(huì)并沒有獨(dú)立的民事主體資格,不能承擔(dān)民事責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)中,業(yè)主委員會(huì)卻代表小區(qū)業(yè)主對(duì)外簽訂物業(yè)服務(wù)合同、起訴或應(yīng)訴等,由此引發(fā)了許多紛爭(zhēng)。筆者建議:可以確立業(yè)主大會(huì)為獨(dú)立的民事主體, 規(guī)定業(yè)主委員會(huì)只能以業(yè)主大會(huì)的名義,在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。只有這樣,才能最終理順物業(yè)管理外部的法律關(guān)系，使得真正有財(cái)產(chǎn)者(業(yè)主)獲得民事法律活動(dòng)的權(quán)利并以其財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事法律義務(wù)。因?yàn)?第一,業(yè)主大會(huì)有自己的名稱,可以以物業(yè)小區(qū)的名稱作為業(yè)主大會(huì)的名稱。第二,它有嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)，決策機(jī)關(guān)(業(yè)主大會(huì)會(huì)議)和執(zhí)行機(jī)關(guān)(業(yè)主委員會(huì))。第三,它有團(tuán)體章程———業(yè)主公約。第四,它有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn),并能承擔(dān)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)責(zé)任。業(yè)主大會(huì)的資金來源主要是業(yè)主交納的維修基金以及共有物使用過程中產(chǎn)生的收益。第五,業(yè)主大會(huì)是依法成立的組織,并能以自己的名義進(jìn)行民事活動(dòng),以自己的名義起訴應(yīng)訴。在對(duì)外關(guān)系中,業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主大會(huì)與他人簽約,其權(quán)利、義務(wù)歸屬于業(yè)主大會(huì)。

（二）加強(qiáng)民主自治意識(shí)，激勵(lì)業(yè)主積極、認(rèn)真參與社區(qū)管理

“一個(gè)社群對(duì)發(fā)展意義的共識(shí)是他們可能成功的關(guān)鍵因素。因?yàn)樗械闹贫榷际腔诠餐斫獾模巧鐣?huì)的產(chǎn)物。個(gè)體組成的社群如果不抱有某些共同的信仰、規(guī)范和概念，則是無法自主治理。”[4]這種“共識(shí)”在業(yè)主自治中集中表現(xiàn)為通過授權(quán)業(yè)委會(huì)管理社區(qū)事務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)業(yè)主權(quán)益，同時(shí)又不妨礙其他相關(guān)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到自身、他人、整個(gè)社區(qū)的多方共贏；并逐漸在社區(qū)自治中形成張力，即業(yè)主一方面積極支持業(yè)委會(huì)工作，另一方面又相對(duì)于有獨(dú)立的地位，可以依據(jù)法律法規(guī)和業(yè)主公約、管理制度等對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督，保證業(yè)委會(huì)的正當(dāng)運(yùn)行。[5]而努力建立起平等、合作、容忍和責(zé)任的公民觀念和信任機(jī)制，提高業(yè)主的權(quán)利、參與和監(jiān)督意識(shí)是這一張力產(chǎn)生的重要途徑。

（三）建立有效的業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制

由于業(yè)主之間、業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間有著直接或間接的利益關(guān)聯(lián)，在社區(qū)生活空間中，既容易因?yàn)橛邢嗤睦娑纬晒餐康模踩菀滓蚋骼嬷黧w間的差異而造成權(quán)利爭(zhēng)端，而在這種緊張關(guān)系中，具有相對(duì)獨(dú)立性的業(yè)委會(huì)往往就會(huì)成為最具變數(shù)的組織。他們要么堅(jiān)決或曖昧地站在業(yè)主一邊，成為與物業(yè)管理者的談判者；要么與物業(yè)管理者結(jié)成各種形式的利益共同體，蛻化為業(yè)主利益的侵害者。[6]在這種情況下，必然要強(qiáng)調(diào)業(yè)委會(huì)要對(duì)業(yè)主和業(yè)主大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。而行之有效的監(jiān)督機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括政府的監(jiān)督和業(yè)主的監(jiān)督。

首先，應(yīng)當(dāng)明確政府監(jiān)督部門對(duì)業(yè)主大會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督工作遵循屬地管理原則。市物業(yè)管理行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱市主管部門）依法對(duì)全市業(yè)主大會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；區(qū)物業(yè)管理行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱區(qū)主管部門）依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)業(yè)主大會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱街道辦）、社區(qū)居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱居委會(huì)）依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)業(yè)主大會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；街道辦應(yīng)當(dāng)設(shè)立物業(yè)管理專職工作人員，居委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立物業(yè)管理兼職工作人員。這樣，就將業(yè)委會(huì)與居委會(huì)、街道辦之間的關(guān)系理順了。

其次，建立行之有效的業(yè)委會(huì)議事機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，按照法律法規(guī)和業(yè)主公約進(jìn)行工作、履行職責(zé)，確保業(yè)委會(huì)工作的透明，讓業(yè)主放心。可以建立一個(gè)專職的機(jī)構(gòu)——監(jiān)事委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行約束，以此來制約業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利。[7]

最后，可以采用局外人參與業(yè)主委員會(huì)管理的方式進(jìn)行監(jiān)督。這樣更能使業(yè)委會(huì)中立、理性地處理事務(wù)，同時(shí)也使業(yè)委會(huì)的運(yùn)行更加科學(xué)、合理。當(dāng)然，這種方式應(yīng)當(dāng)考慮社區(qū)的規(guī)模、現(xiàn)代化程度等，以不增加業(yè)主的過多負(fù)擔(dān)為原則。

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（責(zé)任編輯/彭?。?/p>