新農(nóng)村建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

王元亮

摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理農(nóng)村的基本行政單位,管理轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù),也是我國(guó)農(nóng)村最基層的政權(quán)組織,需要同廣大農(nóng)民群眾直接聯(lián)系,因此,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的最重要的組織力量。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是怎樣支持新農(nóng)村建設(shè)的、在支持新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中存在哪些問(wèn)題、采取什么樣的措施來(lái)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等一系列問(wèn)題都是目前大家關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政;問(wèn)題;改進(jìn)措施

中圖分類號(hào):F812.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)26-0043-02

建設(shè)社會(huì)新農(nóng)村的問(wèn)題早在1956年的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條》中即已提出,當(dāng)時(shí)建設(shè)新農(nóng)村主要是解決廣大農(nóng)民的溫飽問(wèn)題和為在新中國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化提供財(cái)政積累,而今天的新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,它是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新農(nóng)村,是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村。特別是近年來(lái),從中央到地方從多方面加大了對(duì)三農(nóng)的支持力度,全社會(huì)普遍關(guān)心和支持新農(nóng)村建設(shè)的局面已經(jīng)形成。那么面對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的形勢(shì)和任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是怎樣支持新農(nóng)村建設(shè)的、在支持新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中存在哪些問(wèn)題、采取什么樣的措施來(lái)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等一系列問(wèn)題都是目前大家關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、新農(nóng)村建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會(huì)上,黨中央從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略全局出發(fā),從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村的角度出發(fā),提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署,作為新農(nóng)村建設(shè)的責(zé)任主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而自農(nóng)村稅改后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)陷入“吃飯”財(cái)政的困境。雖然中央為鞏固稅費(fèi)改革成果扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于三農(nóng)工作的中央一號(hào)文件。同時(shí)財(cái)政部為貫徹中央政策,提出讓公共財(cái)政陽(yáng)光逐步照耀廣大農(nóng)村,為確保對(duì)三農(nóng)的投入,中央財(cái)政采取一系列積極有效的措施:

首先加大轉(zhuǎn)移支付,2006年用于三農(nóng)資金投入為3 397億元,比上年增加422億元,2007年用于三農(nóng)資金投入為3 917億,增加了520億。

其次實(shí)行“四項(xiàng)補(bǔ)貼”種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼良種、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼。2008年對(duì)農(nóng)民的四項(xiàng)補(bǔ)貼支出1 030.4億元,比2007年增長(zhǎng)一倍。

再次實(shí)行了各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策。并以一號(hào)文件的形式肯定和貫徹中央的“重農(nóng)”方針,自改革開放以來(lái)中央出臺(tái)了11個(gè)以三農(nóng)為主題的中央一號(hào)文件。

這些政策在一定程度上化解了新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力,但并未從根本上解決問(wèn)題,現(xiàn)行的財(cái)政體制仍是一個(gè)制度“瓶頸”,使處于五級(jí)之底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新農(nóng)村建設(shè)中責(zé)任主體作用的仍未發(fā)揮。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在新農(nóng)村建設(shè)中存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系中最基層的一級(jí),是社會(huì)基礎(chǔ)的核心,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“財(cái)政部”,在貫徹落實(shí)中央支農(nóng)政策中,負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金、對(duì)種糧農(nóng)戶補(bǔ)貼資金的發(fā)放及農(nóng)村醫(yī)療合作資金的收取、管理和監(jiān)督,在新農(nóng)村建設(shè)中起著主體作用。但是,一個(gè)令人深思的幾乎是共性的現(xiàn)象是,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展了,農(nóng)民生活水平提高了,但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債臺(tái)高筑,財(cái)政壓力越來(lái)越大,財(cái)政赤字和負(fù)債令人驚異,政權(quán)建設(shè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金短缺

我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量相當(dāng)龐大,而財(cái)政收有又十分有限,據(jù)統(tǒng)計(jì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政以占全國(guó)7%左右的財(cái)政收入,供養(yǎng)占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的20%左右。其結(jié)果是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入的大多數(shù)被財(cái)政供養(yǎng)人員“吃”掉了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)成為名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”,只能在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)中艱難度日。農(nóng)村的一些公共產(chǎn)品如教育衛(wèi)生、交通通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等,面臨新的困境。加之國(guó)家轉(zhuǎn)移支持的數(shù)額有限,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又處于我國(guó)五級(jí)財(cái)政之底,財(cái)政支農(nóng)資金通過(guò)中央、省、市、縣到鄉(xiāng),中間的“跑、冒、滴、漏”問(wèn)題嚴(yán)重,真正到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支農(nóng)資金十分有限。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)支農(nóng)資金的使用不合理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)于支農(nóng)資金的使用效益低,損失浪費(fèi)嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏對(duì)支農(nóng)資金的有效管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大多重項(xiàng)目申報(bào),輕資金管理,缺乏對(duì)支農(nóng)資金使用情況的監(jiān)督,在支農(nóng)資金的使用過(guò)程中經(jīng)常存在違紀(jì)行為,如將人員經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混合使用,以會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、考察費(fèi)等名目擠占、挪用支農(nóng)資金;虛列項(xiàng)目費(fèi)用,套取支農(nóng)資金等,使支農(nóng)資金使用效益低,損失浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)不合理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)不合理,農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目占用支農(nóng)資金數(shù)額較大,基礎(chǔ)性設(shè)施、公益性建設(shè)投入較少;用于非生產(chǎn)性的農(nóng)林水事業(yè)費(fèi)支出比例逐年上升,而用于生產(chǎn)性的支出比例下降;在資金安排上存在“撒胡椒面”現(xiàn)象,大項(xiàng)目少,小項(xiàng)目多,項(xiàng)目分散,支農(nóng)資金不能發(fā)揮應(yīng)有的效益。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏對(duì)農(nóng)民的重視

新農(nóng)村建設(shè)需要在國(guó)家健康穩(wěn)定的財(cái)政政策的支持下,在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)責(zé)任主體的切實(shí)引導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn),最后要通過(guò)農(nóng)民的積極主動(dòng)參與建設(shè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代科學(xué)、農(nóng)村的和諧繁榮。所以在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府只是責(zé)任主體,而真正的執(zhí)行主體是農(nóng)民。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大多將支農(nóng)資金用于農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性設(shè)施、公益性建設(shè)等,往往忽略了作為執(zhí)行主體的農(nóng)民。

三、新農(nóng)村建設(shè)下的鄉(xiāng)村財(cái)政改進(jìn)措施

1.努力尋求農(nóng)民的創(chuàng)收機(jī)制,加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要克服“靠、等、要”的思想,把培植財(cái)源、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加基層財(cái)政收入作為當(dāng)前的主要任務(wù),要多方籌集資金。因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,轉(zhuǎn)移支付只是起到“輸血”作用。真正的“造血”功能要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,靠有效地增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持的投入比重,采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式,扶持農(nóng)民科學(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),調(diào)整糧經(jīng)比例,發(fā)揮財(cái)政資金“錢引子”的作用,鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展家庭副業(yè),手工業(yè)及產(chǎn)品加工;繼續(xù)引導(dǎo)部分農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分離出來(lái)從事二三產(chǎn)業(yè),增加經(jīng)濟(jì)收入;合理開發(fā)小城鎮(zhèn)區(qū)土地資源,招商引資,以租賃、轉(zhuǎn)讓的形式發(fā)展股份制企業(yè)及私營(yíng)企業(yè);依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),使特色產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模,打出品牌;大力支持新興產(chǎn)業(yè)等,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“造血”功能,解決財(cái)政資金短缺的問(wèn)題。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)提高支農(nóng)資金的使用效益,避免損失浪費(fèi)現(xiàn)象

要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)于支農(nóng)資金的使用效益,避免損失浪費(fèi)嚴(yán)重現(xiàn)象,可從以下兩個(gè)方面入手:

(1)加大支農(nóng)資金的監(jiān)督管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)資金的管理,設(shè)立專門賬戶,單獨(dú)核算支農(nóng)資金;實(shí)行票據(jù)統(tǒng)管,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi),凡涉及新農(nóng)村建設(shè)所需求的票據(jù),統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所辦理,不需流入村級(jí)財(cái)務(wù),保證新農(nóng)村建設(shè)資金的整體合一;完善用款手續(xù),按工程進(jìn)度撥款,定期公布工程用款情況,接受全社會(huì)監(jiān)督,嚴(yán)防截留、挪用、擠占專項(xiàng)資金的行為發(fā)生;對(duì)于某一單項(xiàng)工程的質(zhì)保金支付,不是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算,要讓廣大群眾滿意后才能支付,防止豆腐渣工程;按項(xiàng)目、按進(jìn)度定期向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告資金使用情況,便于領(lǐng)導(dǎo)全面掌握;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要加大對(duì)上述各類專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督檢查和跟蹤問(wèn)效,及時(shí)將資金使用中的存在問(wèn)題、項(xiàng)目實(shí)施效果等信息上報(bào)上級(jí)財(cái)政部門,確保新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金及時(shí)到位,讓有限的財(cái)政投入真正地足額地用在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展上。

(2)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)

優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu),發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效益。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須突出三個(gè)重點(diǎn):

一是突出實(shí)效,不搞形式主義。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)必須面向客觀現(xiàn)實(shí),不搞形式主義,從本地區(qū)農(nóng)民最希望、最迫切要求解決生產(chǎn)生活中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手,真正使新農(nóng)村建設(shè)成為農(nóng)民百姓的民心工程。

二是突出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要從切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和提高農(nóng)民的生活質(zhì)量方面入手,加大對(duì)農(nóng)民飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施及農(nóng)村有線電視設(shè)施等項(xiàng)目的投入,縮小城鄉(xiāng)差別。

三是突出對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要注重對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的調(diào)研,要積極扶持規(guī)模高效的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,對(duì)調(diào)研認(rèn)證可行的農(nóng)產(chǎn)品項(xiàng)目,要毫不遲疑地給予扶持,使農(nóng)民擺脫原始耕作,讓更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代高效的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中去。

3.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技能的培訓(xùn)

每年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算中,應(yīng)安排一定的資金對(duì)農(nóng)民進(jìn)行文化素質(zhì)、生產(chǎn)技能的提高培訓(xùn),組織村中“經(jīng)濟(jì)能手”到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)的生產(chǎn)、管理技能,拓寬視野,促進(jìn)信息的交流,把外地的先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技成果帶回本鄉(xiāng)進(jìn)行示范及推廣,使農(nóng)民由“苦力型”向“技能型”轉(zhuǎn)變。