金融監(jiān)管體系演進與發(fā)展趨勢問題研究

趙會軍　張　鵬

摘要：從金融危機的視角看，金融監(jiān)管體系演進與發(fā)展和金融危機密切相關(guān)。監(jiān)管當局為了維護金融體系的安全與穩(wěn)定，降低金融危機的影響與危害，避免金融危機的再次發(fā)生，總是不斷尋找新的監(jiān)管重點、變革監(jiān)管范圍和手段，來保持金融監(jiān)管的有效性。本文從三代金融危機導致金融體系不穩(wěn)定的因素存在差異出發(fā)，闡述金融監(jiān)管體系變革的過程和發(fā)展趨勢，并得出了幾點啟示。

關(guān)鍵詞：貨幣信用；金融危機；金融監(jiān)管；制度變遷

Abstract：From financial crisis angle of view， the emphases changing of finance supervision is correlated closely with the breaking out of the financial crisis. In order to keep the financial system security and stability ， reduce the impact and the hazards of financial crisis， avoid the recurrence of financial crisis， financial supervision authorities is always looking for newsupervision focuses， changing the supervision scope and means to maintain the effectiveness of financial supervision. This paper firstly pointed out the different reasons that lead to the instability of financial system， then expatiated the evolution and development trends of finance supervision system， at last put forward some useful elicitations.

Key Words：monetary credit，financial crisis，finance supervision，system changing

中圖分類號： F831.59文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2009）05-0022-04

金融監(jiān)管當局對金融業(yè)監(jiān)管目標的確立與金融監(jiān)管制度的變革是一個逐步發(fā)展的歷史過程。從監(jiān)管當局和被監(jiān)管對象雙方博弈的角度來看，監(jiān)管當局為了維護金融體系的安全與穩(wěn)定，降低金融危機的影響與危害，避免金融危機的再次發(fā)生，總是試圖尋找新的監(jiān)管重點、變革監(jiān)管范圍和手段，來保持金融監(jiān)管的有效性。從金融監(jiān)管的目標來看，由于不同發(fā)展階段導致金融體系不穩(wěn)定（危機）的因素存在差異，金融監(jiān)管當局保持金融功能穩(wěn)定的努力也使得監(jiān)管重心處在一個不斷演變的過程當中。從全球視角來看，金融監(jiān)管體系的變革經(jīng)歷了貨幣信用控制、金融市場監(jiān)管、金融機構(gòu)監(jiān)管和金融產(chǎn)品監(jiān)管四個特征鮮明、又相互聯(lián)系的發(fā)展階段。

一、二十世紀30年代金融危機爆發(fā)和金融市場監(jiān)管的確立

二十世紀30年代的金融大危機中，金融脆弱性的主要特征從貨幣領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到了金融市場，各國政府對于金融市場穩(wěn)定的關(guān)注第一次超越了對于貨幣穩(wěn)定的關(guān)注，并相繼通過一系列的制度安排，加強了對金融市場的全面監(jiān)管。這場危機導致以美國為核心的西方國家建立了現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，并將保持金融市場職能的穩(wěn)定作為其中心任務，因而這一時期的金融監(jiān)管稱為金融市場監(jiān)管。金融市場監(jiān)管的著力點是維護金融市場的穩(wěn)定，主要特征體現(xiàn)在對金融市場結(jié)構(gòu)和金融產(chǎn)品價格的監(jiān)管上。

從全球范圍來看，雖然當時德國及幾個歐洲國家沒有施行結(jié)構(gòu)性監(jiān)管措施，普遍允許商業(yè)銀行和儲蓄銀行作為綜合銀行開展業(yè)務，但許多國家采取了廣泛的結(jié)構(gòu)性監(jiān)管措施，區(qū)分了商業(yè)銀行和投資銀行，約束了專業(yè)貼現(xiàn)銀行、農(nóng)村和存款銀行的業(yè)務范圍，并限制了區(qū)域性機構(gòu)的擴張。在經(jīng)合組織國家中，美國、意大利、挪威和日本對結(jié)構(gòu)性監(jiān)管采用得最為廣泛。價格型監(jiān)管是金融市場監(jiān)管的一種重要手段，至今仍是許多國家對金融市場進行監(jiān)管的重要政策工具。實行價格型監(jiān)管的主要目的可能是兩個方面：一是限制金融機構(gòu)之間的惡性價格競爭，維護市場穩(wěn)定；二是控制資金成本，引導金融機構(gòu)資金向國家支持產(chǎn)業(yè)傾斜，滿足國家經(jīng)濟發(fā)展需要。

以結(jié)構(gòu)型監(jiān)管和價格型監(jiān)管為主要內(nèi)容的金融市場監(jiān)管，是以普遍存在的金融市場失敗和嚴重的金融市場危機為背景而確立的，其主要宗旨是保持金融市場的穩(wěn)定。由于對發(fā)展金融市場和治理金融危機的格外關(guān)注，金融市場監(jiān)管措施成為各國政府使用范圍最廣和適用時間最久的金融監(jiān)管措施。然而，在二十世紀70年代金融自由化和金融創(chuàng)新浪潮的推動下，對金融效率的關(guān)注成為各國金融市場發(fā)展的焦點問題，嚴格的金融市場監(jiān)管措施因此受到越來越多的指責。與此同時，在世界各國紛紛放松金融市場監(jiān)管和限制政策的情況下，屢屢發(fā)生的局部金融危機成為金融體系不穩(wěn)定的新因素，因此調(diào)整金融監(jiān)管的重點領(lǐng)域，加強對金融機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管活動和業(yè)務活動的監(jiān)管成為各國金融監(jiān)管當局的共識，金融監(jiān)管的重點開始由金融市場向金融企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移。

二、金融機構(gòu)監(jiān)管的確立：從宏觀控制到微觀審慎

大危機后確立的金融市場監(jiān)管使得發(fā)達國家在上世紀50年的時間里再沒有發(fā)生過大規(guī)模破壞性的金融危機，然而金融機構(gòu)的經(jīng)營和監(jiān)管失敗還是時有發(fā)生，并常常演化為區(qū)域性的金融危機，這成為近30年來影響發(fā)達國家乃至廣大發(fā)展中國家金融體系穩(wěn)定的主要問題。于是，從二十世紀80年代開始，金融機構(gòu)監(jiān)管逐步興起，金融監(jiān)管的重心也由市場層面的監(jiān)管過渡到以金融企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營監(jiān)管為主體的金融機構(gòu)監(jiān)管。對金融機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管活動的監(jiān)管措施比較豐富，涉及到金融機構(gòu)市場進入、持續(xù)經(jīng)營、市場退出的方方面面。其中，比較重要的是市場準入、資本充足性、存款保險和信息披露四個監(jiān)管措施。

（一）市場準入監(jiān)管被賦予了新的內(nèi)涵

事實上，自從中央銀行和政府金融監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生后，對金融機構(gòu)的市場準入進行監(jiān)管就成為了金融監(jiān)管體系中的一個重要內(nèi)容，只不過這一監(jiān)管政策手段在金融業(yè)發(fā)展的不同階段被賦予了不同的內(nèi)涵。在金融機構(gòu)監(jiān)管階段，對金融機構(gòu)進行準入監(jiān)管的目標是為了保持微觀金融主體自身的穩(wěn)健和資質(zhì)，監(jiān)管措施和指標的設定都是為了保證進入市場的金融主體具備必須的穩(wěn)健經(jīng)營的條件，避免由于單個企業(yè)的經(jīng)營失敗影響到整個金融體系。這一時期的準入監(jiān)管政策具有比較明顯的微觀審慎的特征。這種微觀審慎表現(xiàn)為監(jiān)管政策和措施側(cè)重于微觀企業(yè)的經(jīng)營監(jiān)管活動，監(jiān)管措施更加微觀和具體，如規(guī)定了對金融機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管人員任職資格的嚴格考察；設定最低資本額要求；考察機構(gòu)的經(jīng)營計劃和所有者的實力；審核機構(gòu)所有權(quán)的變動，如合并和收購行為等等。

（二）資本充足性監(jiān)管開始成為全球金融當局的統(tǒng)一行動

資本充足性是各國金融監(jiān)管當局普遍強調(diào)的一項重要監(jiān)管措施，它已經(jīng)成為衡量銀行清償能力和流動性的一個重要指標。對于金融機構(gòu)來說，資本金最主要的作用在于：一是維持公眾的信心，保證機構(gòu)的正常營業(yè)；二是沖銷意外發(fā)生的損失，緩沖機構(gòu)破產(chǎn)清算的風險。因此，資本充足是金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的重要保證，是金融監(jiān)管當局判別金融機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管是否審慎的首要準繩。對金融機構(gòu)擁有最低資本充足率的監(jiān)管要求是金融監(jiān)管從宏觀走向微觀的重要標志，是金融機構(gòu)監(jiān)管確立的關(guān)鍵所在。1988年7月，為保證國際金融市場上各國金融機構(gòu)的公平競爭，以英美等發(fā)達國家主導制定的《統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準的報告》即《巴塞爾協(xié)議》，成為國際銀行業(yè)統(tǒng)一資本衡量標準的標志性文件。隨后的幾年中，巴塞爾委員會又通過補充協(xié)議的方式，對資本的概念和資本充足率的計算方法進行了進一步的明確和細化，使之更加符合金融業(yè)的實際情況。此后，《巴塞爾協(xié)議》及其補充協(xié)議中對資本的界定和衡量標準也逐漸成為世界各國對內(nèi)監(jiān)管銀行業(yè)的重要依據(jù)。

除了對銀行的資本充足性進行監(jiān)管以外，各國金融監(jiān)管當局對證券公司（或投資銀行）、保險公司都制定了類似的資本監(jiān)管措施，以確保非銀行金融機構(gòu)同樣實現(xiàn)穩(wěn)健和審慎經(jīng)營。保險業(yè)的資本充足性一般被稱為償付能力（solvency），如美國1992年，由全美保險監(jiān)督官協(xié)會（NAIC）引入了一種被稱為“基于風險資本要求的公式監(jiān)管”的方法來測定保險公司資本是否充足，其原理是用風險資本公式計算出每類風險所需風險資本額，經(jīng)方差調(diào)整后得出風險資本總額，并與保險公司調(diào)整后的實際資本總額對比，可反映出保險公司的風險資本狀況。英國和日本等國家也比較早地實行了對保險公司償付能力的監(jiān)管。各國對證券公司（或投資銀行）的資本充足監(jiān)管主要是對其凈資本數(shù)量的要求，以確保證券公司維持足夠的流動性，防止進行過度風險投資。如美國監(jiān)管當局規(guī)定，凈資本由現(xiàn)金和隨時可變現(xiàn)的自由資本組成，凈資本與其負債的比例最低不得低于1：15。

（三）存款保險和金融機構(gòu)危機處理

存款保險制度是目前世界上許多國家都采用的一種金融制度。該制度對金融機構(gòu)的監(jiān)管效果主要體現(xiàn)在兩個方面：一是通過確保在危機發(fā)生時維護存款者的利益，來恢復公眾對銀行體系的信心。二是通過設立專門的存款保險機構(gòu)，在為投保金融機構(gòu)提供救助的同時，也監(jiān)督和促使銀行在保證安全的前提下從事經(jīng)營活動。存款保險制度的設計，也使得存款保險機構(gòu)與其他金融監(jiān)管機構(gòu)一道承擔起了對金融業(yè)的監(jiān)管職能。存款保險機構(gòu)在實踐中主要通過向存款者支付補償費的方式來對金融機構(gòu)的存款者提供保護，與此同時，也經(jīng)常采用擔保、協(xié)助并購、設立過渡銀行（Bridge Bank）等方式對處于危機中的金融機構(gòu)進行救助。

與銀行業(yè)的存款保險制度相類似，許多國家在本國也相應建立了針對保險業(yè)和證券業(yè)的保險和救助制度。如美國和日本都建立了投資銀行保險制度，設立證券投資保護基金，通過補償機制增強投資者對證券市場的信心。其中，美國1970年通過了《證券投資者保護法》，建立了證券投資者保護公司（SIPC），從1970年至1991年，SIPC已經(jīng)為倒閉的投資銀行向約20萬投資者共支付超過18億美元的補償，為美國證券市場的穩(wěn)定發(fā)展和有效保護投資者利益發(fā)揮了重要作用。在保險領(lǐng)域，促進保險公司正常經(jīng)營、救助問題公司、保護投保人利益等目標的實現(xiàn)是通過設立保險保障基金的形式來實現(xiàn)的，其運作原理同存款保險制度，基金的來源是每個參加基金的保險公司根據(jù)其保費收入的一定比例上繳而形成的，基金對損失賠付等制定了相應的規(guī)則，對賠償?shù)纳舷抟捕歼M行了明確的限定。

盡管上述金融機構(gòu)保險制度有可能導致道德風險的產(chǎn)生，但絕大多數(shù)國家還是把它當成一種能夠較好防止金融體系出現(xiàn)擠兌、及時處置和救助金融機構(gòu)經(jīng)營失敗，進而保護投資者利益的制度安排。

（四）信息不對稱與信息披露監(jiān)管

信息披露監(jiān)管是針對金融機構(gòu)的一項重要監(jiān)管措施，其含義為金融機構(gòu)必須及時、準確、充分地向監(jiān)管機構(gòu)和社會公眾披露有關(guān)信息。對金融機構(gòu)實施信息披露監(jiān)管是金融監(jiān)管從宏觀層面進入微觀企業(yè)的重要環(huán)節(jié)，此后，金融機構(gòu)的內(nèi)部信息和經(jīng)營監(jiān)管狀況再不是“不可觸及”的神圣自由領(lǐng)域，微觀企業(yè)的經(jīng)營監(jiān)管同樣也要接受市場各方的共同監(jiān)督和約束。

信息披露監(jiān)管政策的理論來源是金融市場上的信息不對稱問題，1981年，斯蒂格利茨和韋斯（Stigliz and Weiss，1981）將阿克勞夫（Akerlof，1970）的“檸檬模型”引入金融市場，證明了金融市場也存在逆向選擇和道德風險。金融市場上的信息不對稱，會增加金融交易雙方的交易費用，給金融機構(gòu)和投資者都容易帶來損失，從而加劇金融體系的不穩(wěn)定性，因此必須對金融機構(gòu)的信息披露進行外部干預和監(jiān)管。

金融當局對金融機構(gòu)信息披露的監(jiān)管主要包括：一是披露信息的范圍，既包括金融機構(gòu)的財務狀況，也包括重大人事變更、重大項目進展等經(jīng)營監(jiān)管信息；二是信息的受眾，既要向特定的對象如監(jiān)管機構(gòu)和股東披露信息，也要向非特定的對象，如社會公眾、潛在的投資者和中介機構(gòu)披露；三是信息的質(zhì)量，要求信息披露要及時、準確、充分；四是信息披露的合法性，信息的披露要按法定的時間、方式來披露，禁止內(nèi)幕信息和由此產(chǎn)生的內(nèi)幕交易。

三、金融產(chǎn)品監(jiān)管：金融監(jiān)管變革的發(fā)展方向

對于金融機構(gòu)的運營而言，經(jīng)營監(jiān)管活動和業(yè)務活動是密不可分的兩個方面。隨著金融監(jiān)管的重點領(lǐng)域從市場層面向微觀企業(yè)層面的轉(zhuǎn)移，監(jiān)管當局開始更加關(guān)注具體的金融業(yè)務和金融產(chǎn)品，并根據(jù)具體的業(yè)務活動對金融機構(gòu)實行監(jiān)管，這一新的監(jiān)管方向，筆者稱之為金融產(chǎn)品監(jiān)管，它集中體現(xiàn)了功能性監(jiān)管的要求。雖然金融產(chǎn)品也是由金融機構(gòu)提供的，但是金融產(chǎn)品監(jiān)管傾向于忽略具體金融機構(gòu)的特征，更加關(guān)注金融產(chǎn)品的特性和共性。金融產(chǎn)品監(jiān)管的發(fā)展，也使得監(jiān)管當局對金融業(yè)的監(jiān)管活動已經(jīng)深入到金融產(chǎn)品這一最基礎(chǔ)、最微觀的單元。

（一）金融混業(yè)經(jīng)營是金融產(chǎn)品監(jiān)管的市場基礎(chǔ)

對金融機構(gòu)業(yè)務活動的監(jiān)管并不是一個新的監(jiān)管內(nèi)容，事實上從金融監(jiān)管活動產(chǎn)生以來，監(jiān)管當局對金融市場和金融機構(gòu)的監(jiān)管活動都離不開對金融機構(gòu)業(yè)務活動的監(jiān)管，如新業(yè)務的準入和合法經(jīng)營等等，只不過在金融機構(gòu)嚴格分業(yè)經(jīng)營的格局下，對金融機構(gòu)的監(jiān)管事實上就是對金融業(yè)務的監(jiān)管，因此對金融機構(gòu)業(yè)務活動的監(jiān)管并沒有成為監(jiān)管活動的重點。然而，隨著金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的發(fā)展，單一的監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)無法通過對單一金融機構(gòu)的監(jiān)管，來實現(xiàn)對不同類別金融業(yè)務活動的監(jiān)管，以業(yè)務類別或產(chǎn)品類別來定義金融監(jiān)管機構(gòu)的職能，并劃分其監(jiān)管的領(lǐng)域，成為新階段金融監(jiān)管活動的重要特征。這種對金融機構(gòu)業(yè)務和產(chǎn)品的監(jiān)管方式，也被稱為功能監(jiān)管。

（二）次貸危機進一步引發(fā)監(jiān)管當局對微觀金融產(chǎn)品的關(guān)注

與亞洲金融危機（屬于傳統(tǒng)的銀行危機或者說是貨幣危機）不同，當前的美國次貸危機是一個典型的金融產(chǎn)品（更準確地說是金融衍生產(chǎn)品）引發(fā)的危機。一項金融產(chǎn)品最終引發(fā)一場全球性的金融危機，筆者認為，其原因和機理至少在于以下幾個方面：一是次貸產(chǎn)品作為一項高度復雜的金融衍生產(chǎn)品，具有相當高的杠桿率，在低成本獲取高收益的反面，是產(chǎn)品本身蘊藏的巨大風險；二是次貸產(chǎn)品經(jīng)過了反復的創(chuàng)新和包裝，產(chǎn)品的復雜性越來越高，但透明度卻越來越低，對產(chǎn)品風險和收益的準確評估和判斷越來越難；三是次貸產(chǎn)品采用批發(fā)模式轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)品鏈條長，影響面廣，許多國家的多數(shù)類型金融機構(gòu)都或多或少地參與了次貸產(chǎn)品的一級或二級市場的交易；四是對次貸產(chǎn)品和機構(gòu)的監(jiān)管空白，正如美國經(jīng)濟學家、美國聯(lián)邦儲備委員會前委員愛德華·葛蘭里奇（Edward M. Gramlich）所言，“次級房貸市場就像是狂野的美國西部，超過一半以上的這類貸款由沒有任何聯(lián)邦機構(gòu)監(jiān)管的獨立房貸機構(gòu)所發(fā)放”。同時，包括美國在內(nèi)的各國金融監(jiān)管機構(gòu)，都是按照地區(qū)、機構(gòu)等因素進行條塊分割式的監(jiān)管，對跨機構(gòu)、跨市場、跨地區(qū)的復雜衍生產(chǎn)品難以進行有效的監(jiān)管。

次貸危機發(fā)生后，各國金融當局開始重新思考和審視金融監(jiān)管問題，并且開始把金融監(jiān)管的觸角延伸到金融產(chǎn)品的層面，希望通過對金融產(chǎn)品研發(fā)、交易和傳播鏈條上每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)控，從源頭上控制金融風險的發(fā)生和蔓延。正如香港證監(jiān)會前主席沈聯(lián)濤指出的，“監(jiān)管機構(gòu)應該深入分析某些金融產(chǎn)品中的杠桿率和風險是如何跨越不同地區(qū)、機構(gòu)和市場進行擴散的，而不再只是盯著一些金融機構(gòu)”。

2008年3月，在對次貸危機的普遍責難和壓力下，美國財政部提出了目的導向型的金融監(jiān)管體系改革，新體系不再區(qū)分銀行、保險、證券和期貨幾個行業(yè)，而是按照目標及風險類型的不同，將監(jiān)管劃分為三個層次：市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管。三個層次目標和框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風險采取統(tǒng)一的監(jiān)管和監(jiān)管標準，從而大大提高監(jiān)管的有效性。在我國，金融監(jiān)管機構(gòu)和非金融監(jiān)管機構(gòu)也都開始加強了對企業(yè)投資金融衍生產(chǎn)品的監(jiān)管，以控制盲目投資衍生產(chǎn)品可能導致的風險。

總之，以金融產(chǎn)品為核心的功能性監(jiān)管的確立，是金融監(jiān)管發(fā)展過程中的一個重要里程碑，它使得金融監(jiān)管活動在從市場層面轉(zhuǎn)移到機構(gòu)層面的基礎(chǔ)上，又進一步深入到業(yè)務和產(chǎn)品層面，實現(xiàn)了金融監(jiān)管活動向金融體系最微觀、最基礎(chǔ)的元素的延伸，是金融監(jiān)管從宏觀控制向微觀審慎轉(zhuǎn)變過程中的又一次重大飛躍。雖然目前金融產(chǎn)品監(jiān)管和功能監(jiān)管還沒有完全通過金融實踐的檢驗，但它帶給金融監(jiān)管理念的變革預示了金融監(jiān)管活動的長遠發(fā)展方向。

四、基本結(jié)論

（一）金融監(jiān)管活動的范圍是不斷擴大的

從自由貨幣到中央銀行對貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷，從自由市場到金融監(jiān)管當局對金融市場的介入，再從自由企業(yè)到對金融機構(gòu)經(jīng)營監(jiān)管和業(yè)務活動的監(jiān)管，金融體系中的方方面面逐步納入了金融監(jiān)管范疇當中，揭示了監(jiān)管當局對金融業(yè)的監(jiān)管不是一個單邊放松的過程，它總是在設法尋找新的監(jiān)管對象，實現(xiàn)對自身的一次次變革。

（二）金融監(jiān)管活動的層次是逐步深化的

考察金融監(jiān)管的確立和發(fā)展過程，我們不難看出，金融監(jiān)管的發(fā)展經(jīng)歷了從宏觀經(jīng)濟層面的控制，到中觀市場層面的介入，再到微觀企業(yè)層面的監(jiān)管，直到對基礎(chǔ)產(chǎn)品單元的監(jiān)管的漫長發(fā)展過程，這是一個從粗到細、由淺而深、由表及里的過程，體現(xiàn)了監(jiān)管當局對經(jīng)濟和金融監(jiān)管認識的逐步深化，也反映出監(jiān)管當局對金融活動監(jiān)管能力的日益加強過程。

（三）金融監(jiān)管重點的變遷并不表示一種監(jiān)管對另一種監(jiān)管的替代

正如金融監(jiān)管活動的加強和放松趨勢不能絕對化一樣，我們對金融監(jiān)管重點變遷的分析，并不表明金融監(jiān)管的發(fā)展是一種監(jiān)管對另一種監(jiān)管的完全替代。事實上，無論哪個國家的金融監(jiān)管，在金融發(fā)展的任何一個階段，總是重點監(jiān)管措施與非重點監(jiān)管措施多管齊下、協(xié)調(diào)配合的結(jié)果，只不過有主次之分罷了。

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（責任編輯 代金奎）