將街道辦事處建成一級政府

[摘 要]街道辦事處是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市即城市基層政府的派出機(jī)關(guān),不是一級政府。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌速度的加快,街道轄區(qū)的公共事務(wù)日益復(fù)雜化,其事實(shí)上扮演著一級政府角色。不管從理論還是中國實(shí)踐的角度,街道辦事處都是不能撤銷的,只能強(qiáng)化職能、建成為一級政府,從而加強(qiáng)城市基層管理。

[關(guān)鍵詞]街道辦事處 派出機(jī)關(guān) 撤銷 一級政府 法律地位

作者簡介:孫雪峰(1982-),男,浙江溫州人,重慶大學(xué)法學(xué)碩士研究生,憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)。

一、問題的提出

近年來,溫州等地街道辦事處實(shí)際上承擔(dān)著一級政府的功能。2009年深圳綜合配套改革正計(jì)劃撤區(qū)、撤街道建立新街道作為市政府的派出機(jī)構(gòu)。[5]“南京淮海路模式”、“青島浮山后模式”、“北京魯谷社區(qū)模式”等撤銷街道改革模式也曾試點(diǎn)。[6]的確,國內(nèi)很多城市在試探街道辦事處的法律地位改革。街道辦事處是中國城市政府一個(gè)比較獨(dú)特的管理層次。作為城市、區(qū)政府的派出機(jī)關(guān),扮演著城市基層準(zhǔn)政府角色。從現(xiàn)實(shí)狀況來看,街道是國家與城市社會(huì)最基本的接觸面,是城市政府與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌速度的加快,街道轄區(qū)的公共事務(wù)日益復(fù)雜化,人民的需求日益增加并呈多元化,其面臨著難以治理的危機(jī),對嚴(yán)重“超載”進(jìn)行減壓,成為當(dāng)前城市基層行政改革的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。對街道辦事處進(jìn)行重新定位,絕不只是一個(gè)實(shí)踐問題,它不僅涉及法律修改,而且還涉及一系列深層次的理論問題,其中最突出的是國家與社會(huì)的關(guān)系、社區(qū)體制、基層民主、行政體制改革等問題,國家與社會(huì)的關(guān)系,即國家權(quán)力與社會(huì)有機(jī)體的關(guān)系,是社會(huì)政治生活中一對具有全局性影響的矛盾。建立和維持一種合理的國家與社會(huì)的關(guān)系,歷來都既是政治發(fā)展的目標(biāo),也是政治發(fā)展的成果,在城市基層培育成熟的公民社會(huì)和公民治理機(jī)制,形成國家與社會(huì)良性互動(dòng)的場域,對于整體社會(huì)的政治法律發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、街道辦事處的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)立法滯后

1954年12月31日,全國人大常務(wù)委員會(huì)四次會(huì)議通過的《城市街道辦事處組織條例》,此簡要規(guī)定了街道辦事處的設(shè)立、任務(wù)、管轄區(qū)域、組織人事和辦公費(fèi)用的籌集機(jī)制等問題?？傮w而言,該條例由于處于特定的時(shí)期,所以篇幅簡短、內(nèi)容簡單,總共只有七條。但目前,它依然是我國有關(guān)街道辦事處的專門的法律規(guī)范。該條例歷經(jīng)50多年,其中很多條文規(guī)定和現(xiàn)實(shí)生活相去甚遠(yuǎn)。一方面是街道在城市管理、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)方面日益承擔(dān)起更多的職能;另一方面,作為市、區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)卻缺乏相應(yīng)的行政權(quán)力,法律對此留有空白,嚴(yán)重滯后于改革的步伐。我國現(xiàn)行1982年《憲法》里面沒有關(guān)于街道辦事處的條款,而1979年的《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》和1989年的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》也都只是簡略地提及街道辦事處。簡要的條文與復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐產(chǎn)生了巨大的張力,實(shí)踐中遇到的問題頗多。

(二)職能混亂

《條例》規(guī)定了街道辦事處的職能,就是承擔(dān)與居民事務(wù)有關(guān)的人民政府交辦的事項(xiàng)。然而,我國城市經(jīng)歷了50多年的發(fā)展,社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生了很大的變化。由于人口急速膨脹和社區(qū)人口密度的增加,使市、區(qū)人民政府的城市管理任務(wù)日趨沉重,尤其是改革開放與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市流動(dòng)人口日益增加,使城市管理工作的難度加劇。因此,城市管理工作最后都要落實(shí)到街道,如宣傳教育、市容衛(wèi)生、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、綠化美化、民政管理、民事調(diào)解等等。這些工作紛繁復(fù)雜。街道辦事處是很具體很直接為轄區(qū)內(nèi)單位和居民群眾服務(wù),正所謂“串百家門,聽百家言,忙百家事?！盵1]

(三)地位模糊

街道辦事處是城市基層不設(shè)區(qū)的市、區(qū)政府的派出機(jī)關(guān),當(dāng)然接受市、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo),但是事實(shí)上街道辦事處除受市、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)外,還受中央、省、市有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),同時(shí)也受上級各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。因此,街道辦事處實(shí)際上受“塊”和“條”兩個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)。街道辦事處名義上是市、區(qū)政府的派出機(jī)關(guān),實(shí)際上行使一級政府的職權(quán),居民工作只是街道辦事處職責(zé)的一個(gè)方面,而且是較為次要的工作,更多更重要更艱巨復(fù)雜的工作是城市管理工作、社會(huì)管理工作和社區(qū)建設(shè)工作等。公安、房管、工商、稅務(wù)部門等等都在街道一級設(shè)有派出機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)從各自部門的角度出發(fā),接受、完成所屬部門領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的任務(wù),街道辦事處往往沒有足夠權(quán)力協(xié)調(diào)與他們的關(guān)系。一方面是有權(quán)的條線(市、區(qū)政府職能部門)因力量不足、鞭長莫及而管不到底,另一方面是處在第一線的街道辦事處卻因權(quán)能不足而管不到邊, 從而造成在這一意義上的新的條塊矛盾。[2]

三、街道辦事處法律地位改革主張

近年來,學(xué)者們關(guān)于街道辦事處法律地位改革主張具有代表性的觀點(diǎn)有:

第一種是市、區(qū)政府派出論。將現(xiàn)有的街道辦事處適當(dāng)合并,適當(dāng)擴(kuò)大其行政職能;然后將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)關(guān),代表市政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督各街道政府,適當(dāng)減少其行政職能,2009年國務(wù)院批準(zhǔn)深圳推行的行政體制改革屬于這鐘模式。

第二種是街道辦事處撤銷論。撤銷所有的街道辦事處,積極營造第三部門發(fā)展所需的環(huán)境,促使基層自治組織的自治功能的正常發(fā)揮。把屬于社會(huì)性、群眾性的工作轉(zhuǎn)交給有關(guān)的社會(huì)中介組織,政府該退出的領(lǐng)域就必須退出。

第三種是街道辦事處一級政府論。改革現(xiàn)有的管理體制為“三級政府、三級管理”體制,使之成為市、區(qū)政府下轄的一級政府。

對于第一種方案,從國際上大城市的治理模式與經(jīng)驗(yàn)來看,符合國際治理的趨勢,如巴黎和倫敦就是市與行政區(qū)或都市自治區(qū)管理模式,但是完全突破現(xiàn)行法律規(guī)定的政府體制,改革幅度過大,短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。第二種方案表面上看

主張減少行政層次以期提高行政效率,似乎比較可行。但實(shí)際上,由于我國長期的計(jì)劃管理體制遺風(fēng)的影響,甚至直到今天我們也沒有完全脫離該種體制,造成我國的民間社會(huì)組織生存環(huán)境狹小,先天不足,而且在后來的發(fā)展中又缺少完善的制度保障,將街道辦事處直接撤銷后的真空如何來填補(bǔ)的問題則還需要認(rèn)真對待。

總之,比較實(shí)踐中的探索和學(xué)者的意見可以發(fā)現(xiàn),采用比較容易實(shí)施的方案,要么完善街道辦事處的職能,要么撤銷街道辦事處。街道辦事處實(shí)際上很多已經(jīng)事實(shí)上在充當(dāng)著一級政府的角色,因此將其升級為一級政府后的工作職能的承接,應(yīng)該比較穩(wěn)妥的,一般不會(huì)出現(xiàn)大的城市管理的空白地帶。實(shí)際上,街道辦事處地位改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,而不只是街道辦事處自身的改革;街道辦事處改革面臨的是向上的瓶頸制約和原有的體制障礙,要在中國的政治體制和基本國情內(nèi)量力而行。

四、將街道辦事處建成一級政府的探討

我們認(rèn)為,目前全面撤銷街道辦事處建制又不太現(xiàn)實(shí),因此將街道事處建立一級管理者地位,一級政府地位,在職能、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行上作一些調(diào)整,引進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的理念,修改相關(guān)的法律,應(yīng)盡可能地培植社會(huì)力量的自我管理能力,讓街道辦事處在繁雜的社會(huì)事務(wù)中解放出來。理順市、區(qū)政府與街道辦事處之間的關(guān)系,與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系,使城市管理體制能做到統(tǒng)而不死、活而不亂。

將街道辦事處建成一級政府是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要從以下幾方面入手:

(一)培育現(xiàn)代理念

培育小政府、大社會(huì)理念。在對國家與社會(huì)關(guān)系進(jìn)行厘清基礎(chǔ)上,當(dāng)代西方政治法律理論、治理理論的一個(gè)突出特征是:不再囿于對國家與社會(huì)關(guān)系誰至上的傳統(tǒng)認(rèn)識,而是尋求其之間的有效合作;同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府不再是社會(huì)治理的唯一權(quán)力中心,政府也不是社會(huì)公共事務(wù)和公共服務(wù)唯一提供者;良好的社會(huì)治理是由多方參與并通過參與多方結(jié)成伙伴關(guān)系相互協(xié)商、合作的結(jié)果。從西方基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)來看,小政府、大社會(huì)、多中介是西方各國較為通行的治理模型。

然而,我們從中國實(shí)踐出發(fā),對街道改革的有關(guān)問題進(jìn)行了調(diào)查。隨著調(diào)查的深入,我們越來越深切地感受到,街道已經(jīng)成為解決當(dāng)前城市管理和服務(wù)中諸多矛盾的焦點(diǎn)。要解決這個(gè)問題,就必須確立街道在整合城市社會(huì)中處于主體地位。而最直接、最有效、最根本的辦法是通過行政手段來強(qiáng)化街道職能,賦予街道在城市管理中應(yīng)有的權(quán)力。

從國家政府與社會(huì)關(guān)系的角度看,這實(shí)質(zhì)是一個(gè)權(quán)力下放的過程。在這個(gè)過程中,必須強(qiáng)化街道辦事處的職能,待民間組織、社會(huì)中介組織發(fā)育成熟后,再由街道向社會(huì)分權(quán)。接下去政府要轉(zhuǎn)變職能,創(chuàng)建“小政府、大社會(huì)”。培育發(fā)展民間自治組織和社會(huì)中介組織建設(shè)。積極培育發(fā)展民間自治組織和社會(huì)中介組織,不僅可以增強(qiáng)社會(huì)自我管理和自主管理的能力,更重要的意義在于架起了政府與市場主體之間相互溝通的橋梁,接受政府委托管理的某些事務(wù),這樣既可避免政府對微觀的干預(yù),同時(shí)也可避免政府承擔(dān)過多的職能。

(二)完善相關(guān)法律

基于街道辦事處已經(jīng)承擔(dān)一級政府職能的現(xiàn)實(shí),與其讓街道辦事處羞羞答答地扮演準(zhǔn)政府的角色,不如讓其名正言順地成為一級政府。

于輝達(dá)等代表建議全國人大能夠加快修訂《城市街道辦事處組織條例》,或者重新制定《城市街道辦事處組織法》,以便于重新定位街道辦事處的法律地位、管理體制和職責(zé)權(quán)限?！叭绻凑铡督值擂k事處組織條例》,現(xiàn)在所有的街道辦事處都是違法的?！泵裾炕鶎诱?quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長王金華說,“街道辦事處既然撤銷不了,就必須修訂條例,給予相應(yīng)的法律地位”。

我們認(rèn)為,修改《憲法》和《地方組織法》的有關(guān)條文,規(guī)定設(shè)立街道權(quán)力機(jī)關(guān),由其產(chǎn)生街道政府,從而改變街道辦事處的法律地位,使之成為市、區(qū)政府下轄的一級政府,為將街道辦事處建成一級政府提供法律依據(jù)。制定《城市街區(qū)政府組織法》,改建后的一級政府在名稱上使用“某某街道人民政府”,以區(qū)別于“某某街道辦事處”和“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”。另外,修改《村民委員會(huì)組織法》,明確街道政府對村委會(huì)的指導(dǎo)職能,而不僅僅限于指導(dǎo)城市居民委員會(huì),充分發(fā)揮街道基層政府的社會(huì)管理作用。[3]

(三)重塑組織機(jī)構(gòu)

街道體制改革的關(guān)鍵是組織機(jī)構(gòu)再造,我們主張?jiān)谠袇^(qū)域范圍內(nèi),通過制度設(shè)計(jì),改變其原來派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì),按照現(xiàn)代治理理念,建立起以政府為主導(dǎo)、社會(huì)多方共同參與的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu),街道比普通政府機(jī)關(guān)更體現(xiàn)出公共服務(wù)特點(diǎn)?！罢鲗?dǎo)”體現(xiàn)在:其人員構(gòu)成必須有政府代表,政府代表產(chǎn)生依然采用委派的形式,政府代表數(shù)原則上不超過3名,履行政府對社區(qū)自治負(fù)有的指導(dǎo)、監(jiān)督之責(zé),以此來保障社區(qū)自治正確方向。多元參與體現(xiàn)在治理機(jī)構(gòu)其他成員的構(gòu)成上:居民選舉產(chǎn)生的轄區(qū)內(nèi)所有居民委員會(huì)主任;駐社區(qū)企事業(yè)單位代表;社區(qū)社會(huì)組織(社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、慈善組織、志愿者組織等)代表;本轄區(qū)內(nèi)其他精英人士代表。街道其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以設(shè)置綜合辦公室(34人,使用事業(yè)編制),負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)以及現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)所決定事項(xiàng)上行下達(dá)等;內(nèi)部設(shè)置多個(gè)專業(yè)委員會(huì)(人數(shù)不限,但全部實(shí)行兼職),如區(qū)情調(diào)查收集委員會(huì)、專家咨詢委員會(huì)、協(xié)調(diào)和調(diào)解委員會(huì)、監(jiān)督評議委員會(huì)等。[4]

(四)理順法律關(guān)系

科學(xué)合理劃分政府職能部門、街道、社區(qū)居委會(huì)三者管理與自治權(quán),進(jìn)而達(dá)到政府職能部門做該做的,還權(quán)于政,由居民決斷的事,還權(quán)于民,政府按民意去辦,該由市場決定的事,由市場運(yùn)行。

首先,理順街道條塊關(guān)系即街道與政府職能部門之間的關(guān)系。我們認(rèn)為上級政府應(yīng)明確街道對政府執(zhí)法部門的派出機(jī)構(gòu)(城市行政管理綜合執(zhí)法隊(duì)、派出所、工商所、房管所)擁有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、指揮調(diào)度權(quán)和監(jiān)督權(quán)。街道和上級政府有關(guān)職能部門的派出機(jī)構(gòu),應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而不是平行關(guān)系。按照社區(qū)行政管理的職能,職能部門的派出機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)與街道對應(yīng)設(shè)置。其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)接受街道和區(qū)有關(guān)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo),以此通過理順管理體制的方式,加強(qiáng)條塊協(xié)調(diào),有助于確立街道的應(yīng)有法律地位。

其次,理順街道與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系。在社區(qū)管理中街道與居委會(huì)要擺正自己的位置,按照社會(huì)管理的運(yùn)行規(guī)則,各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)共進(jìn),做到你中有我,我中有你。街道作為社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)主體,其職能是通過規(guī)劃、宏觀控制與管理,引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向,指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)推進(jìn)居民自治,實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效銜接與互動(dòng)。街道在管理中要體現(xiàn)有所為、有所不為,避免大包大攬的傳統(tǒng)作為。要按照政社分開的原則,將社區(qū)綜合管理職能還權(quán)于社區(qū)居委會(huì),自己不再以社區(qū)管理主體身份出現(xiàn),而是代表政府幫助社區(qū)協(xié)調(diào)解決一些自身難以解決的困難和問題。街道與社區(qū)居委會(huì)關(guān)系要變過去的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,不再將本屬自己的各種行政工作強(qiáng)行攤派給社區(qū)。社區(qū)居委會(huì)不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀,并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。

五、總結(jié)

將街道改建成一級政府法律地位,涉及到重新理順城市基層社會(huì)管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系,涉及到突破現(xiàn)有法律法規(guī),更涉及到廣大民眾切身利益,是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程,必須進(jìn)行科學(xué)論證后,試點(diǎn)先行,可選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市作為試點(diǎn)。要根據(jù)具體情況分步而行,對于管理健全、社會(huì)自治良好、街道正常運(yùn)轉(zhuǎn)的城市(比如北京),其改革可以循序漸進(jìn);而很多新興城市(比如深圳、溫州等),城市擴(kuò)張迅速,實(shí)際上承擔(dān)了一級政府的功能,完全可以改建成一級街道政府。實(shí)踐中,要獲得充分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并據(jù)此對街道地位改革方案進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上,然后在全國城市中廣泛推廣。另外,將街道改建成一級政府改革應(yīng)與市、區(qū)政府行政配套改革相結(jié)合,才能取得更好效果。

參考文獻(xiàn)

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[3]李榮娟,朱光喜。將街道辦事處建成一級政府的依據(jù)和構(gòu)想[J]江漢大學(xué)學(xué)報(bào):2004.3第11頁

[4]竇澤秀,劉小利,蔣延燦,劉霞,喬先華,李功濤,韓萍,劉鵬等。街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究來源:基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。時(shí)間:2008-10-13

[5]國務(wù)院2009年5月6日正式批準(zhǔn)《深圳綜合配套改革總體方案》,深圳坪山新區(qū)將探索街道辦和社區(qū)工作站行政資源整合,也就是說該區(qū)內(nèi)的一個(gè)街道將撤并成若干個(gè)政府派出服務(wù)機(jī)構(gòu),其服務(wù)人口規(guī)模將小于街道、大于社區(qū),率先過渡到由市政府、區(qū)政府、新撤并組合的若干政府派出服務(wù)機(jī)構(gòu)組成的“兩級政府三級管理”,而其長遠(yuǎn)目標(biāo)則是逐步取消區(qū)政府,改為政府派出機(jī)構(gòu),最終形成“一級政府三級管理”的新層級。

[6]參見竇澤秀 劉小利,蔣延燦,劉霞,喬先華,李功濤,韓萍,劉鵬等《街道體制改革與城市治理模式變遷研究》來源:基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。時(shí)間:2008-10-13