促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策體系研究

楊述航

[摘 要]我國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中,面臨著資源消耗過(guò)多、環(huán)境污染加重的問(wèn)題,為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中間出現(xiàn)的資源、環(huán)境等問(wèn)題,就需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要綜合運(yùn)用各種政策手段,尤其是財(cái)稅政策,以此來(lái)調(diào)節(jié)和影響市場(chǎng)主體的行為,建立起自覺(jué)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的機(jī)制。本文提出了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策建議,并對(duì)這些政策進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]循環(huán)經(jīng)濟(jì) 財(cái)稅政策

中國(guó)的發(fā)展要突破資源、環(huán)境困境,必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,一個(gè)重要途徑就是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),涉及到社會(huì)的方方面面,是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程,需要全社會(huì)的共同努力才能完成,同時(shí)也需要由一系列具體的措施作保證。而政府通過(guò)制定相關(guān)財(cái)稅政策,以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則是一項(xiàng)重要的措施。政府通過(guò)制定相關(guān)政策來(lái)鼓勵(lì)對(duì)環(huán)境有建設(shè)意義的活動(dòng),阻止對(duì)環(huán)境有破壞性的活動(dòng),才能把經(jīng)濟(jì)引向可持續(xù)發(fā)展的道路。發(fā)展中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)所需要的財(cái)稅政策包括政府采購(gòu)政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、稅收政策、財(cái)政信貸政策等。

一、政府采購(gòu)政策

政府采購(gòu)所涉及的內(nèi)容包羅萬(wàn)象,既有有形的又有無(wú)形的,既有物品、工程又有服務(wù),非常龐雜。通過(guò)統(tǒng)一的政府采購(gòu),可以體現(xiàn)政府的某些特定政策,政府在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等方面所追求的一些特定政策目標(biāo),可以納入政府采購(gòu)的通盤(pán)考慮。為了給發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造物質(zhì)條件,在工程類采購(gòu)方面,政府應(yīng)增加投入,促進(jìn)有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共設(shè)施建設(shè),如綠色園林城市建設(shè)、城市地下管道鋪設(shè)、以及城市污水處理、垃圾處理等工程。由于以上公共設(shè)施建設(shè)的承建企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重,所以政府通過(guò)投資性的支出,既可以為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,同時(shí)也可以調(diào)動(dòng)企業(yè)建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性?？梢越梃b其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn),探索允許城市政府發(fā)行市政債券,為市政設(shè)施的建設(shè)籌集資金的做法。

政府采購(gòu)客觀上對(duì)于不同的產(chǎn)品具有一定的選擇余地,可以據(jù)此體現(xiàn)不同的政策傾向。對(duì)于那些利用工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程所產(chǎn)生的廢料而生產(chǎn)的產(chǎn)品,可以考慮在政府采購(gòu)招標(biāo)方案中適當(dāng)提高這種產(chǎn)品所占的比重。這樣對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)既可形成財(cái)力的注入,又可在社會(huì)上產(chǎn)生政府作出的示范效應(yīng),從而鼓勵(lì)、刺激其發(fā)展。比如,政府投資建設(shè)的工程,是否可以考慮多采購(gòu)和使用某些企業(yè)利用廢渣生產(chǎn)的加氣混凝土砌塊,再比如,為了提高紙張的再循環(huán)利用率,是否可以考慮用行政命令,要求政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)的所有紙張應(yīng)含有一定比例用過(guò)的廢紙,這樣對(duì)造紙廠家在制造過(guò)程中加進(jìn)廢紙會(huì)產(chǎn)生刺激作用,給再生紙?zhí)峁┮粋€(gè)日益興旺的市場(chǎng)。中國(guó)在世界十大紙張生產(chǎn)國(guó)中,紙張?jiān)傺h(huán)利用率還是比較低的,位居第一的德國(guó),紙張?jiān)傺h(huán)利用率高達(dá)72%。

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,積極推行政府綠色采購(gòu)。政府綠色采購(gòu)是政府購(gòu)買(mǎi)和使用符合國(guó)家綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。其內(nèi)容包括綠色辦公用品采購(gòu)和綠色公共工程與綠色裝修工程采購(gòu)。倡導(dǎo)綠色采購(gòu),將促進(jìn)整個(gè)社會(huì)在生產(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)上建立綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)的模式。在生產(chǎn)上,變“粗放型”為“集約型”。具體來(lái)講,就是通過(guò)綠色采購(gòu),進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)和技術(shù)結(jié)構(gòu),采用清潔生產(chǎn)技術(shù),減少自然資源消耗和污染排放量,促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在消費(fèi)上,變“資源浪費(fèi)型”為“資源節(jié)約型”。具體地講,要通過(guò)綠色采購(gòu),引導(dǎo)人們改變不合理的消費(fèi)行為和習(xí)慣,倡導(dǎo)合理的消費(fèi)模式和適度的消費(fèi)規(guī)模,減少因不合理消費(fèi)對(duì)環(huán)境造成的壓力。

二、財(cái)政補(bǔ)貼政策

財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家通過(guò)財(cái)政性資金的再分配,無(wú)償給予某些生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,以協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種重要經(jīng)濟(jì)杠桿。通過(guò)對(duì)企業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼,可以影響相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格結(jié)構(gòu),從而可以改變資源配置結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)。

目前,許多發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中,采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式對(duì)相關(guān)企業(yè)予以支持。德國(guó)對(duì)于建設(shè)環(huán)保設(shè)施給予財(cái)政補(bǔ)貼,補(bǔ)貼數(shù)額相當(dāng)于投資費(fèi)用的一個(gè)百分點(diǎn),對(duì)新建節(jié)能設(shè)施所耗費(fèi)用,按其費(fèi)用的25%給予補(bǔ)貼;日本政府在《廢棄物處理與清潔法》中規(guī)定,修建廢棄物處理設(shè)施要從國(guó)庫(kù)中提供部分財(cái)政補(bǔ)貼;僅在1984年,法國(guó)對(duì)清潔工藝投資約為5億法郎,其后,提供的補(bǔ)貼數(shù)額逐年增加。

一般來(lái)說(shuō),企業(yè)在開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)之初,由于發(fā)生大量的研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用,所獲經(jīng)濟(jì)效益極小,甚至沒(méi)有效益。因此,可以考慮給這樣的企業(yè)以照顧,其方式有物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸等。在物價(jià)補(bǔ)貼方面,對(duì)企業(yè)最初實(shí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)期間增加技術(shù)、設(shè)備等投入而造成的產(chǎn)品成本高于社會(huì)平均成本的現(xiàn)象,給予價(jià)格性補(bǔ)貼。據(jù)報(bào)道,某地有一生產(chǎn)廠家,利用自己發(fā)明的一項(xiàng)專利技術(shù),以垃圾作為原料,可以生產(chǎn)出磚等建筑材料,可謂“變廢為寶”。在目前城市生活垃圾不斷增多,社會(huì)為垃圾的處理需要付出很大代價(jià)的情況下,上述廠家的做法,為解決日益嚴(yán)重的城市垃圾問(wèn)題提供了一種比較好的辦法,符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求,但由于該廠生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格比其它同類產(chǎn)品的價(jià)格要高,在價(jià)格上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),因而在市場(chǎng)上銷售比較困難,影響企業(yè)發(fā)展。國(guó)家是否可以考慮給予這樣的廠家以財(cái)政補(bǔ)貼,支持其發(fā)展生產(chǎn)。對(duì)企業(yè)開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)初期發(fā)生大量支出而造成的暫時(shí)性虧損給予財(cái)政政策上的補(bǔ)助,給予企業(yè)虧損補(bǔ)貼。在財(cái)政貼息方面,由政府代企業(yè)支付部分或全部貸款利息,由于利息支出計(jì)入企業(yè)成本,由此可相應(yīng)增加企業(yè)利潤(rùn)。在稅前還貸方面,政府將企業(yè)應(yīng)當(dāng)歸還的貸款從應(yīng)稅所得中扣去,以減少企業(yè)的應(yīng)稅所得,從而免去企業(yè)一部分稅款。我國(guó)可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中使用的無(wú)污染或減少污染的機(jī)器設(shè)備實(shí)行加速折舊制度。通過(guò)有針對(duì)性的向開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼,可以調(diào)動(dòng)其發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性。

三、財(cái)政稅收政策

稅收也是調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要經(jīng)濟(jì)杠桿,國(guó)家通過(guò)稅收政策的制定和實(shí)施,遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中間的某些畸形現(xiàn)象,從而保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。用稅收政策來(lái)促進(jìn)和引導(dǎo)節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是一種比較有效的手段。荷蘭政府運(yùn)用稅收有效地遏制了包括鎘、銅、鉛、汞和鋅等重金屬的排放,在1976年到1996年之間,這些元素的工業(yè)排放量降低了86%-97%。我國(guó)制定有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收政策時(shí),可考慮以下幾個(gè)問(wèn)題:一是,給予開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)減免其所得稅的優(yōu)惠政策。二是,增加資源稅稅目,擴(kuò)大資源稅征收范圍,并逐步提高其稅率。面對(duì)水資源短缺的局面,如果開(kāi)征水資源稅,將對(duì)解決日益突出的缺水問(wèn)題起到幫助作用。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,增加森林資源稅,將有利于抑制對(duì)生態(tài)環(huán)境不利的行為。對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅,以發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用,保證資源的可持續(xù)利用。三是,資源稅征收可采取累進(jìn)制方式,將資源使用量劃分檔次,不同檔次對(duì)應(yīng)不同的稅率,稅率逐級(jí)跳躍式增加,這樣,對(duì)于消耗大量自然資源的企業(yè),將提高其資源稅的稅負(fù)而成為企業(yè)的一種負(fù)擔(dān),促使企業(yè)開(kāi)展資源循環(huán)利用,建設(shè)環(huán)保工程,轉(zhuǎn)產(chǎn)停產(chǎn),開(kāi)發(fā)環(huán)保型產(chǎn)品。四是,對(duì)環(huán)境污染情況進(jìn)行征稅,如開(kāi)征大氣污染稅、污染源稅、噪音稅等,以解決環(huán)境污染問(wèn)題。其稅率可采取不同地區(qū)、部門(mén)及污染程度不同的企業(yè)適用不同稅率的差別稅率。

四、財(cái)政信貸政策

財(cái)政信貸政策是國(guó)家通過(guò)銀行向有關(guān)企業(yè)提供貸款,支持企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),以調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。企業(yè)開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要投入技術(shù)、設(shè)備,改進(jìn)生產(chǎn)工藝,因而產(chǎn)生對(duì)資金的需求,在企業(yè)資金有限的情況下,企業(yè)沒(méi)有資金或者有很少的資金能用于能源綜合利用和污染治理,在這種情況下,國(guó)家可運(yùn)用信貸政策,通過(guò)向企業(yè)發(fā)放優(yōu)惠貸款給企業(yè)以資金支持,幫助企業(yè)解決資金短缺的問(wèn)題。

前些年,我國(guó)為了支持企業(yè)開(kāi)展資源綜合利用也制定了一些信貸優(yōu)惠政策,但由于這些政策只作了原則性的規(guī)定,沒(méi)有具體的支持措施,且附加了一些限制條件,因而難以得到實(shí)施,政策的效果還不夠明顯。企業(yè)申請(qǐng)國(guó)家級(jí)的貸款,由于多數(shù)貸款只有指標(biāo),具體款項(xiàng)由地方自籌,即便有實(shí)際款項(xiàng),數(shù)額也十分有限,企業(yè)很難得到所需的全部款項(xiàng),從而影響了企業(yè)開(kāi)展資源綜合利用和污染治理的積極性。通過(guò)財(cái)政信貸給予開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)以資金支持,國(guó)外有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供參考。如日本利用非盈利性的金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供中長(zhǎng)期的優(yōu)惠利率貸款,并且已形成一個(gè)固定制度:日本開(kāi)發(fā)銀行從1965年開(kāi)始,對(duì)環(huán)保設(shè)施建設(shè)提供優(yōu)惠長(zhǎng)期貸款;中小企業(yè)金融金庫(kù)從1965年開(kāi)始對(duì)環(huán)保設(shè)備投資提供優(yōu)惠貸款;國(guó)民金融金庫(kù)從1970年開(kāi)始實(shí)施對(duì)環(huán)保設(shè)備投資提供優(yōu)惠貸款制度;中小企業(yè)事業(yè)團(tuán)對(duì)環(huán)保設(shè)施的貸款比例最高可占總投資的65%,償還期限為15年,到期還可延長(zhǎng)2年,年利率僅為2.7%。

企業(yè)進(jìn)行資源循環(huán)利用,開(kāi)展清潔生產(chǎn)需要有充足的資金支持,目前,在國(guó)家環(huán)境保護(hù)綠色銀行尚未建立和企業(yè)融資渠道不暢(環(huán)保創(chuàng)業(yè)板沒(méi)有建立)的情況下,建議政策性銀行以低息貸款、無(wú)息貸款、延長(zhǎng)信貸周期、貸款貼息等方式給予企業(yè)資金支持,以解決目前企業(yè)清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)信貸資金落實(shí)難的問(wèn)題。

促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策包括財(cái)政、金融、稅收、信用擔(dān)保等許多方面,各種政策之間互相聯(lián)系。因此,我國(guó)在制定政策過(guò)程中,應(yīng)從全局出發(fā),把各方面有機(jī)地結(jié)合起來(lái),形成一套促進(jìn)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策系統(tǒng)。