中外政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究述評(píng)

何 余 佘 硯

摘要政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估在國(guó)外起步較早,已經(jīng)得到了一定的發(fā)展,而國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究較少,且成果有限。本文通過(guò)對(duì)中外政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估成果進(jìn)行梳理,對(duì)政府開(kāi)展公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估進(jìn)行探索性分析。

關(guān)鍵詞公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外對(duì)于政府公共項(xiàng)目評(píng)估的基礎(chǔ)理論研究處于探索與創(chuàng)新階段。彼得·羅西認(rèn)為,政府公共項(xiàng)目評(píng)估是指“采用社會(huì)研究的程序,在一定的政治和組織環(huán)境下,系統(tǒng)地調(diào)查旨在改善社會(huì)環(huán)境和條件的社會(huì)干預(yù)項(xiàng)目的績(jī)效。”伊萬(wàn)·M·伯爾曼從時(shí)間持續(xù)性上對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估和政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了比較。他認(rèn)為,部門評(píng)估是一種連續(xù)的行為,項(xiàng)目評(píng)估則表現(xiàn)為非連續(xù)的過(guò)程。

進(jìn)入二十一世紀(jì)后西方各國(guó)對(duì)于政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的框架與模式更加重視,各種評(píng)估模式相繼出現(xiàn)。美國(guó)在2002年由總統(tǒng)委員會(huì)和聯(lián)邦管理與預(yù)算局共同制定了一套政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估技術(shù)——項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具項(xiàng)目,主要用來(lái)進(jìn)行跨部門的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估。在澳大利亞,對(duì)政府公共項(xiàng)目的評(píng)估采用一種“項(xiàng)目評(píng)估”框架,它從“一致性、效率、效果、成本—收益分析”四個(gè)維度評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效。近年來(lái),歐洲行政學(xué)院正在大力推廣公共部門的通用評(píng)估框架(CAF)。

近年來(lái),西方發(fā)達(dá)國(guó)家在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估上取得的主要成就包括三個(gè)方面:一是建立了層級(jí)式的績(jī)效評(píng)估體系,即項(xiàng)目評(píng)估—部門評(píng)估—跨部門評(píng)估。二是進(jìn)行比較評(píng)價(jià),對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估多在政府部門予以公布,以形成比較和競(jìng)爭(zhēng)。三是績(jī)效評(píng)估與預(yù)算緊密結(jié)合,為項(xiàng)目和部門績(jī)效改進(jìn)提供了內(nèi)在動(dòng)力。目前政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估機(jī)制已經(jīng)同公共財(cái)政支出評(píng)價(jià)一起成為各國(guó)政府公共管理中重要的不可分割的組成部分。

2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

當(dāng)代中國(guó)的政府公共項(xiàng)目評(píng)估工作始于20世紀(jì)80年代中后期。進(jìn)入20世紀(jì)90年代,國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、交通部等相繼成立了政府公共項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),但大多數(shù)是針對(duì)國(guó)家的建設(shè)投資項(xiàng)目,即工程項(xiàng)目評(píng)估方面。事實(shí)上,中國(guó)各級(jí)政府的基本職能也主要是通過(guò)名目繁多的各類項(xiàng)目來(lái)執(zhí)行和完成的,雖然各地項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐不少,但項(xiàng)目層次的績(jī)效評(píng)估在我國(guó)卻沒(méi)有引起應(yīng)有的重視。

目前,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究較少,研究重點(diǎn)集中于政府公共部門績(jī)效評(píng)估、人力資源績(jī)效評(píng)估等方面。國(guó)內(nèi)在項(xiàng)目評(píng)價(jià)方面取得重要成果的主要有:戚安邦(2006)認(rèn)為,項(xiàng)目評(píng)估的概念有狹義與廣義之分。狹義的項(xiàng)目評(píng)估是指對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)特性的評(píng)估和審定,即按照給定的項(xiàng)目目標(biāo)去權(quán)衡項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)得失并給出相應(yīng)結(jié)論的一種工作。廣義的項(xiàng)目評(píng)估是指在項(xiàng)目決策與實(shí)施活動(dòng)過(guò)程中所開(kāi)展的一系列分析與評(píng)估活動(dòng)。卓越(2005)以公共部門績(jī)效評(píng)估為基點(diǎn),對(duì)政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與公共部門績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了比較分析。尚虎平(2008)對(duì)于國(guó)內(nèi)政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析,指出我國(guó)目前政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的主要問(wèn)題在于與工程評(píng)估的分離與隔離,工程評(píng)估領(lǐng)域取得的各種成就,并未滲透到政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域。唐亞林(2008)對(duì)公共部門績(jī)效評(píng)估“3E”模型進(jìn)行了改進(jìn),將其應(yīng)用于政府公共項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐中,并提出一套新的通用型指標(biāo)評(píng)估體系(PII),分為規(guī)劃性(plan)、執(zhí)行性(Implementation)、改進(jìn)性(improvement)。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)于政府公共項(xiàng)目評(píng)估的研究狀況的主要特點(diǎn)如下:首先,研究重點(diǎn)聚焦于工程項(xiàng)目,其他少量的偏重于較強(qiáng)智力因素作用的政府公共項(xiàng)目,如管理咨詢項(xiàng)目、資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目、科技研究項(xiàng)目、審計(jì)項(xiàng)目涉及較少。其次,規(guī)范性研究相對(duì)較多,而政府公共項(xiàng)目實(shí)證研究缺乏,對(duì)政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與公共部門績(jī)效評(píng)估、企業(yè)績(jī)效評(píng)估等方法、理論基礎(chǔ)的比較研究占較大比重。第三,關(guān)于政府公共目的績(jī)效評(píng)估實(shí)質(zhì)上還是處于剛剛起步階段,更多的是介紹和推廣國(guó)外關(guān)于政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的手段、方式與經(jīng)驗(yàn),尚未研究并開(kāi)發(fā)出適合于當(dāng)代中國(guó)政府公共項(xiàng)目實(shí)際狀況的評(píng)估工具與策略體系。最后,對(duì)于政府公共項(xiàng)目績(jī)效的前評(píng)估和跟蹤評(píng)估的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于后評(píng)估,項(xiàng)目績(jī)效后評(píng)估與政府公共項(xiàng)目績(jī)效再評(píng)估研究力度不夠。

3 結(jié)語(yǔ)

公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估作為現(xiàn)代公共管理過(guò)程的一個(gè)基本環(huán)節(jié),其地位和作用是十分重要的。而在我國(guó),政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究力度一直不夠。隨著政府治理內(nèi)容的延展、理念的變遷、領(lǐng)域的擴(kuò)大,政府在履行公共服務(wù)與社會(huì)管理職能中,將會(huì)創(chuàng)生出越來(lái)越多性質(zhì)不一的公共項(xiàng)目,在推行績(jī)效管理,提高評(píng)估意識(shí),創(chuàng)建服務(wù)型政府的國(guó)情下,加強(qiáng)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究刻不容緩。