依憲行政地位論

[摘 要]憲法是國(guó)家的根本大法,是人權(quán)的根本保障書(shū),是一國(guó)法律體系的基礎(chǔ)與核心,也是行政機(jī)關(guān)的根本行為準(zhǔn)則,具有最高的法律權(quán)威。憲法的以上特征不僅決定了依憲行政的科學(xué)性與合理性,也決定了依憲行政的極端重要性與不可替代性。具體說(shuō)來(lái),依憲行政是是憲法至上之體現(xiàn),是法治建設(shè)之重心,是人權(quán)保障之必然,依憲行政的這種戰(zhàn)略地位要求我們真正重視并切實(shí)推進(jìn)依憲行政。

[關(guān)鍵詞]憲法 憲法至上 法治 人權(quán)

作者簡(jiǎn)介:賀青,1983年生,男,中南大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)07級(jí)碩士研究生,籍貫:湖南省衡陽(yáng)市。

2004年3月31日,溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第三次學(xué)習(xí)講座時(shí)的講話(huà)中指出:“依法治國(guó),最根本的是依憲治國(guó);依法行政,最根本的是依憲行政。各級(jí)政府都要把憲法作為根本的行為準(zhǔn)則,嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)?！盵1]

憲法是國(guó)家的根本法,具有最高法律效力,其基本價(jià)值目標(biāo)是保障公民的權(quán)利和自由。憲法與社會(huì)的發(fā)展以及人民的生活息息相關(guān)。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家離不開(kāi)憲法,人權(quán)保障也離不開(kāi)憲法。無(wú)論是從“依法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”,還是從“依法行政”到“依憲行政”,都是由憲法的內(nèi)容、性質(zhì)、地位和作用決定的。

作為依憲治國(guó)的重要內(nèi)容,依憲行政強(qiáng)調(diào)的是憲法在一切行政活動(dòng)中的指導(dǎo)作用,通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范和限制,“要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政公務(wù)人員在行使行政權(quán)力、管理行政事務(wù)以及組織行政工作時(shí),必須依照憲法的條文和精神來(lái)辦”,[2]以維護(hù)憲法的至上權(quán)威,尊重和保障人權(quán)。本文將從憲法至上、法治建設(shè)和人權(quán)保障三個(gè)方面來(lái)闡述依憲行政的地位。

一、依憲行政:憲法至上之體現(xiàn)

(一)憲法至上的含義與價(jià)值

朱?；萁淌谡J(rèn)為,憲法至上的含義有形式上的至上和實(shí)質(zhì)意義上的至上之分。形式上的憲法至上是指憲法典宣布自身的最高法律效力;[注]實(shí)質(zhì)意義上的憲法至上是指人民的法律意識(shí)中有憲法至上的觀念,有維護(hù)憲法權(quán)威的意識(shí),因此,對(duì)制定憲法和實(shí)施憲法有強(qiáng)烈的愿望,人民的這種強(qiáng)烈的意識(shí)和愿望是憲法得到實(shí)施的有力保障。憲法實(shí)質(zhì)意義上的至上是憲法至上的核心,形式上的至上取決于實(shí)質(zhì)上的至上。[6]上述觀點(diǎn)很有見(jiàn)地,不過(guò)筆者認(rèn)為還應(yīng)補(bǔ)充一點(diǎn),那就是實(shí)質(zhì)意義上的憲法至上不僅指人民有憲法至上的觀念,國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、執(zhí)政黨更要有憲法至上的意識(shí),人民的憲法至上觀念是憲法得以全面實(shí)施的最終保障,黨和國(guó)家的憲法至上意識(shí)是憲法得以全面實(shí)施的關(guān)鍵。

作為法治實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵,憲法至上是人民主權(quán)的體現(xiàn),是依法治國(guó)的靈魂,是近現(xiàn)代政治文明的標(biāo)志,也是政府依法行政所應(yīng)具有的核心理念。能否樹(shù)立憲法至上的觀念,關(guān)系到憲法和法律受政府尊重的程度,以及人民群眾對(duì)憲法的認(rèn)同度。若憲法的權(quán)威性受到了極大的尊重和普遍的認(rèn)同,憲政理念則會(huì)內(nèi)化成人民對(duì)憲法的信仰,憲法權(quán)威也就能得以確立,就能有效地保障人權(quán),有助于社會(huì)和諧,這就給國(guó)家的發(fā)展提供了一個(gè)穩(wěn)定、有序的法治環(huán)境,必將促進(jìn)國(guó)家的繁榮富強(qiáng)。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)憲法未能實(shí)現(xiàn)其至上權(quán)威,“憲法具有最大的權(quán)威性”更多地停留在教科書(shū)和政治文件之中?！拔母铩敝?痛定思痛,我國(guó)社會(huì)主義法制的主要奠基人彭真同志在現(xiàn)行憲法的制定說(shuō)明中強(qiáng)調(diào):“中國(guó)人民和中國(guó)共產(chǎn)黨都已經(jīng)深知,憲法的權(quán)威關(guān)系到政治的安定和國(guó)家的命運(yùn),決不容許對(duì)憲法根基的任何損害?！盵7]中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)孫琬鐘教授認(rèn)為:“總結(jié)現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施20周年的經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)到一點(diǎn),就是只有憲法的權(quán)威得到了政府和全社會(huì)公眾的尊重和自覺(jué)維護(hù),社會(huì)主義民主制度才能得到不斷完善,社會(huì)主義法治原則也才能得到確實(shí)地遵守?？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō),……什么時(shí)候憲法的權(quán)威得到了尊重,社會(huì)就會(huì)穩(wěn)定健康有序地向前發(fā)展;什么時(shí)候憲法的權(quán)威遭到了否定,社會(huì)就會(huì)停滯不前,甚至?xí)霈F(xiàn)倒退。”[8]上述話(huà)語(yǔ)都是歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié),值得我們時(shí)刻謹(jǐn)記。

(二)憲法至上呼喚依憲行政

在法律體系中,憲法是最高位階的法律,是萬(wàn)法之母,具有最高的法律效力。一切國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,都必須合憲,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、樹(shù)立憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。

我國(guó)習(xí)慣于將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為,在這兩個(gè)方面都要依憲活動(dòng)。我國(guó)憲法第89條第1項(xiàng)規(guī)定,國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令。這一條文清楚地表明了,抽象行政行為應(yīng)當(dāng)有憲法的依據(jù)。如果行政立法以及制定其他規(guī)范性文件的行為不能做到嚴(yán)格依照憲法來(lái)進(jìn)行,就意味著憲法的最高法律效力遭到了破壞。除了抽象行政行為之外,具體行政行為也存在著依憲行使的問(wèn)題。盡管一般來(lái)說(shuō),對(duì)于具體行政行為的規(guī)范,主要是由行政法來(lái)完成的,例如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政征收征用法等法律,以及行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章。但是,這些行政法律法規(guī)有可能存在規(guī)定不全面的問(wèn)題,如果沒(méi)有遇到具體規(guī)定的情形,行政主體就可以行使行政自由裁量權(quán),但自由裁量是要受到嚴(yán)格控制的,它不僅應(yīng)受到相應(yīng)行政法的立法目的和原則精神的約束,還應(yīng)當(dāng)接受憲法原則和精神的指導(dǎo)在這里,也就提出了依憲行政的要求。

另外,憲法實(shí)施是實(shí)現(xiàn)憲法至上必經(jīng)之路,憲法實(shí)施是衡量憲法至上實(shí)現(xiàn)度的標(biāo)尺。憲法至上的實(shí)現(xiàn)必須依賴(lài)于憲法的貫徹實(shí)施,必須使憲法成為現(xiàn)實(shí)生活中組織和個(gè)人遵守的最高行為準(zhǔn)則,成為解決糾紛、追究違憲行為的最高法律依據(jù)。[9]行政機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中具有重要的地位和作用。尤其是抽象行政行為,它當(dāng)然是出于行政管理的需要,但很大程度上也是在實(shí)施憲法。因此,抽象行政行為嚴(yán)格依憲行使,就是在全面、準(zhǔn)確地實(shí)施憲法,這就有助于憲法至上的實(shí)現(xiàn)。

二、依憲行政:法治建設(shè)之重心

(一)個(gè)案分析

美國(guó)在憲治建設(shè)與政治文明建設(shè)領(lǐng)域所取得的成績(jī)令人矚目,分析其迅速發(fā)展的原因,對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),在一定程度上有著重要的啟發(fā)和借鑒意義。

總統(tǒng)制是美國(guó)憲法的重要貢獻(xiàn),美國(guó)總統(tǒng)在美國(guó)憲法、憲治體制中居于極其重要的地位。美國(guó)憲法第2條明確規(guī)定,行政權(quán)屬于總統(tǒng)。美國(guó)總統(tǒng)在就職演說(shuō)中非常推崇憲法。如第2任總統(tǒng)約翰·亞當(dāng)斯在就職演說(shuō)中闡述了自己的施政原則,其中第二條就是“人民根據(jù)自己的判斷和意愿,按照憲法本身所規(guī)定的方式,可以對(duì)憲法作出變更,但在此之前,應(yīng)對(duì)憲法抱有一種依戀,并自覺(jué)自愿地加以堅(jiān)決擁護(hù)”。他還在演說(shuō)結(jié)尾表示已做好思想準(zhǔn)備,打算毫不猶豫地承擔(dān)起至為神圣的義務(wù),“竭盡全力擁護(hù)憲法”。第4任總統(tǒng)麥迪遜表示:“要擁護(hù)作為聯(lián)邦凝聚劑的憲法,不僅維護(hù)它的權(quán)威,而且遵從它的限制。” 第5任總統(tǒng)門(mén)羅強(qiáng)調(diào),除國(guó)防外,“其他極其重要的事項(xiàng)也應(yīng)引起注意,其中以憲法手段改善全國(guó)公路和運(yùn)河狀況的工作顯得尤為突出”。第19任總統(tǒng)海斯表示,在政府的行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中,他將根據(jù)憲法和法律規(guī)定,憑借總統(tǒng)的權(quán)力,履行他的諾言;政府必須忠誠(chéng)、徹底地遵守憲法和法律,忠誠(chéng)地接受和遵守憲法的每一條款。在第20任總統(tǒng)加菲爾德看來(lái),“以憲法為依據(jù)”,領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人民對(duì)未來(lái)政府管理的意志,是行政部門(mén)的首要職責(zé)。他還認(rèn)為,聯(lián)邦政府要對(duì)領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的違反憲法的行為負(fù)責(zé),“本屆政府將一直在憲法的權(quán)限之內(nèi)行事”。第23任總統(tǒng)哈里森認(rèn)為:“行政部門(mén)的職責(zé)在于,按憲法指定的方式,利用根據(jù)憲法建立的機(jī)構(gòu),來(lái)實(shí)施和執(zhí)行國(guó)會(huì)制訂的所有法律?！盵10]

對(duì)于執(zhí)掌美國(guó)行政大權(quán)的總統(tǒng)而言,上述例子表明了美國(guó)總統(tǒng)十分清醒地認(rèn)識(shí)到自己手中的權(quán)力來(lái)源于憲法,因此行使這些權(quán)力就必須遵循憲法、以憲法為行動(dòng)指南。這就是美國(guó)總統(tǒng)依憲行政的生動(dòng)寫(xiě)照,就是美國(guó)法治建設(shè)的最大亮點(diǎn)。重視憲法在行政過(guò)程中的權(quán)威地位及指導(dǎo)作用,這對(duì)于對(duì)美國(guó)成長(zhǎng)為世界超級(jí)大國(guó)有著十分重要的作用。相反,一些國(guó)家的政府首腦對(duì)憲法重視不夠、缺乏依憲行政的意識(shí)和本領(lǐng),這直接導(dǎo)致了國(guó)家治理水平的低下,從而影響到國(guó)家的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步。因此,我們應(yīng)該重視借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家依憲行政之于法治建設(shè)重要性的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(二)原理分析

“法治是迄今為止人類(lèi)社會(huì)探索出來(lái)的治理國(guó)家的最合理最先進(jìn)的模式?！盵11]通過(guò)總結(jié)“文革”時(shí)期嚴(yán)重破壞法制、造成災(zāi)難性后果的慘痛教訓(xùn),以及改革開(kāi)放以來(lái)加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn),中國(guó)共產(chǎn)黨終于在1997年正式提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略和目標(biāo);1999年,“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被莊嚴(yán)載入憲法,從而具有了最高法律效力。依法治國(guó)基本方略的確立、法治國(guó)家基本目標(biāo)的設(shè)定,是我國(guó)社會(huì)主義政治文明發(fā)展的里程碑事件,從此揭開(kāi)了我國(guó)大力推進(jìn)法治建設(shè)的宏偉序幕。2006年,以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央作出了對(duì)政法干警進(jìn)行社會(huì)主義法治理念教育的重大決策,在全社會(huì)引起了強(qiáng)烈反響,法治建設(shè)在不斷推進(jìn)。

如何理解和把握法治建設(shè)與依憲行政的關(guān)系呢?我國(guó)知名法理學(xué)者、十屆全國(guó)人大常委信春鷹教授認(rèn)為,法治原則在我國(guó)法律制度中主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面:人民主權(quán)、依法行政、司法獨(dú)立、保障人權(quán);其中,依法行政是“現(xiàn)代法治之要義”。[12]著名法學(xué)家、十屆全國(guó)人大常委徐顯明教授指出:“依法治國(guó)首先是治權(quán)、治吏,是不言而喻的。在古往今來(lái)一切國(guó)家中,對(duì)法治的威脅和危害主要不是來(lái)自公民個(gè)人,而是來(lái)自公共權(quán)力和官員?！薄耙婪ㄖ螜?quán)的重點(diǎn)又是依法制約和治理國(guó)家行政權(quán)力。因?yàn)樾姓?quán)力是國(guó)家權(quán)力中覆蓋面最寬、與社會(huì)接觸最直接、最容易與金錢(qián)掛鉤的權(quán)力,行政權(quán)力運(yùn)行的自由度特別大,又極容易無(wú)限膨脹,難以控制。”“嚴(yán)格的法治,首先應(yīng)建立對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格控制制度。”[13]可見(jiàn),依法行政在依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家中的重心地位。要扎實(shí)推進(jìn)法治建設(shè),必須高度重視依法行政。而正如前文所述,依法行政最根本的就是依憲行政,因此,依憲行政是法治建設(shè)之重心,甚至可以說(shuō)是“重中之重”依法行政是法治建設(shè)之重,而依憲行政又是依法行政之重。

三、依憲行政:人權(quán)保障之必然

(一)人權(quán)保障的重要意義

人權(quán)是指作為一個(gè)人所應(yīng)該享有的權(quán)利,是一個(gè)人為滿(mǎn)足其生存和發(fā)展需要而應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。[14]人權(quán)既包括生存權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)人格權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等,也涵蓋人要維持符合人性尊嚴(yán)的生活所應(yīng)保障的基本權(quán)利。我國(guó)實(shí)行的是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義制度,人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體,對(duì)人權(quán)的保護(hù)符合我國(guó)憲法、國(guó)體和政體的要求,順應(yīng)了人們對(duì)權(quán)利要求的愿望,也適應(yīng)了人權(quán)保護(hù)的世界潮流,保障人權(quán)有助于加快我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展,增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。任何侵犯人權(quán)的行為都是違憲的,脫離人權(quán)的憲法也沒(méi)有任何意義。因此,對(duì)人權(quán)的保障在任何時(shí)候都不可偏廢。

我國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展歷經(jīng)曲折。黨的十六大以來(lái),人權(quán)建設(shè)明顯加快,步入了一個(gè)新的歷史階段。十六大報(bào)告重申十五大報(bào)告首次提出的“尊重和保障人權(quán)”。十六屆三中全會(huì)上,中共中央提出修憲建議,建議將“人權(quán)”寫(xiě)入憲法。2004年,十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案,明確規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,此舉在我國(guó)民主法治建設(shè)和人權(quán)建設(shè)史上具有里程碑的意義。憲法明確將“尊重和保障人權(quán)”的義務(wù)主體界定為“國(guó)家”,將“尊重和保障人權(quán)”規(guī)定為國(guó)家的憲法義務(wù),有利于從根本上保障人權(quán)。這次修憲反映了以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央對(duì)人權(quán)保障的高度重視,標(biāo)志著我國(guó)的人權(quán)事業(yè)將步入一個(gè)新的發(fā)展階段,有理由相信,只要認(rèn)真貫徹落實(shí)憲法規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,我國(guó)人權(quán)事業(yè)必將得到前所未有的大發(fā)展。

(二)行政權(quán)最容易侵犯人權(quán)

行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分,與人民群眾生活息息相關(guān)?！靶姓?quán)的運(yùn)用,最經(jīng)常、最廣泛、最密切地關(guān)系到社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益,體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì),影響國(guó)家政權(quán)與廣大人民群眾的關(guān)系,事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗。”[15]行政權(quán)行使得如何,直接關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,直接關(guān)系到社會(huì)的公平正義和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

行政權(quán)之所以最容易侵犯人權(quán),一方面是因?yàn)槠渑c人民群眾的生活聯(lián)系緊密,這就使其侵犯人權(quán)的機(jī)率很大;另一方面,行政權(quán)具有要求行政對(duì)象服從、講求效率的特點(diǎn),而且,“行政權(quán)就其性質(zhì)來(lái)說(shuō),具有易于擴(kuò)張和濫用的傾向,特別是在現(xiàn)代社會(huì),國(guó)家的公共職能日益擴(kuò)大,從社會(huì)管理到公民的日常生活,行政權(quán)隨時(shí)都在發(fā)生作用?！盵16]另外,就我國(guó)的情況來(lái)說(shuō),我國(guó)兩千多年的封建專(zhuān)制歷史,行政權(quán)一支獨(dú)大,包攬了立法與司法,這種歷史傳統(tǒng)的影響難以在短期內(nèi)消除,使得當(dāng)今社會(huì)上還有很多行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或工作人員不依法辦事、為所欲為,不尊重甚至隨意侵害人民的利益。

就拿幾年前的“孫志剛案”來(lái)說(shuō),大學(xué)生孫志剛因沒(méi)有攜帶證件上街,被送進(jìn)廣州收容遣送站,幾天后“蹊蹺”死亡,后經(jīng)法醫(yī)鑒定乃毒打致死。孫志剛的家屬為了申冤,到許多部門(mén)上訪投訴,無(wú)一受理,最后還是媒體發(fā)揮輿論力量,做了詳細(xì)采訪,事實(shí)真相才被社會(huì)公眾所了解。在這期間,我們不僅要問(wèn)收容遣送站及其他代表公共利益的政府有關(guān)部門(mén)去做什么了?收容遣送辦法存在違憲問(wèn)題,人權(quán)得不到保障,但這些卻沒(méi)有引起足夠的重視,年紀(jì)輕輕的大學(xué)生孫志剛無(wú)辜的成為了權(quán)力濫用的犧牲品。諸如此類(lèi)的踐踏人權(quán)、濫用權(quán)力的事情還有存在,如城管違規(guī)執(zhí)法、非法強(qiáng)制拆遷等事件已嚴(yán)重影響了政府的公眾形象。

總之,行政權(quán)既具有維護(hù)社會(huì)秩序,保障人民群眾合法權(quán)益的重要作用,又具有特別容易擴(kuò)張和濫用從而侵犯人權(quán)的負(fù)面性,因此,一個(gè)國(guó)家必須高度重視規(guī)范行政權(quán)。

(三)規(guī)范行政權(quán)須從憲法著眼

規(guī)范行政權(quán),本身不是目的,而是意在更好地保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)。談到人權(quán),我們自然就聯(lián)想到有“人權(quán)的根本保障書(shū)”之稱(chēng)的憲法。在人權(quán)的保障體系中,憲法保障是首要的,也是富有成效的。憲法作為國(guó)家的根本大法,最主要、最核心的價(jià)值就在于對(duì)人權(quán)的保障。憲法的相當(dāng)一部分內(nèi)容就是規(guī)定國(guó)家制度、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家權(quán)力的配置及其運(yùn)行模式,這些規(guī)定從目的上講就是為了保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)。

回顧歷史長(zhǎng)河,不難發(fā)現(xiàn),自古以來(lái),國(guó)家權(quán)力和人民權(quán)利在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都難以達(dá)到和諧狀態(tài)。權(quán)力濫用,權(quán)力得不到有效制約,直接對(duì)權(quán)利構(gòu)成侵害。因?yàn)闄?quán)力本身具有的擴(kuò)張性、趨利性決定了權(quán)力的腐敗性,權(quán)力時(shí)刻都有可能侵犯公民的權(quán)利。為協(xié)調(diào)好這一矛盾,為了保障人權(quán),就必須用憲法防止國(guó)家權(quán)力的濫用和擴(kuò)張,必須對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行規(guī)范,同時(shí)約束好行使權(quán)力的人。著名法學(xué)家李龍教授說(shuō):“憲法內(nèi)容的核心是以權(quán)利制約權(quán)力,因而憲法規(guī)范權(quán)力的根本目的就在于有效的保障公民的權(quán)利?！盵17]

憲法的目標(biāo)和價(jià)值在于保障人權(quán),那么,憲法保障人權(quán)的手段和方式是什么呢?一般認(rèn)為,憲法規(guī)范和控制國(guó)家權(quán)力是手段,保障和促進(jìn)人權(quán)是目的。憲法的一項(xiàng)基本原則即是權(quán)力制約原則,它要求“國(guó)家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制,以保障公民權(quán)利”,具體來(lái)說(shuō),“權(quán)力的相互制約,通過(guò)國(guó)家權(quán)力的適當(dāng)分立與結(jié)合,既能保證政府內(nèi)部的有機(jī)配合,又能相互牽制平衡,使任何機(jī)關(guān)都不能夠真正掌握絕對(duì)的權(quán)力,從而在總體上將國(guó)家權(quán)力限制在一定范圍之內(nèi),不致產(chǎn)生權(quán)力極度膨脹、侵犯公民權(quán)利的局面。”[18]行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分,權(quán)力制約原則就是憲法規(guī)范和控制行政權(quán)的第一個(gè)辦法,它把制定普遍性行為規(guī)范(即法律)的權(quán)力賦予立法機(jī)關(guān),規(guī)定行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行法律,從而確保人民意志的實(shí)現(xiàn);它把裁決糾紛的權(quán)力賦予司法機(jī)關(guān),將行政執(zhí)法與司法分離,使得一切糾紛最終都可訴諸法院,從而確保公正的實(shí)現(xiàn)。

在權(quán)力制約原則之下,就是對(duì)每種權(quán)力本身的合理安排與規(guī)范。各國(guó)憲法都對(duì)行政權(quán)的授予和限制作了詳細(xì)規(guī)定。從行政機(jī)關(guān)的體制(內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會(huì)制、民主集中制等),到行政機(jī)關(guān)的組成、任期、職權(quán)、會(huì)議制度、所屬機(jī)構(gòu)等內(nèi)容,憲法都作出了清晰的規(guī)定。尤其是行政機(jī)關(guān)的職權(quán),各國(guó)憲法都予以明確的列舉。這是一種授權(quán),但授權(quán)的同時(shí)也是控權(quán),因?yàn)樵趹椃ㄉ?沒(méi)有明確規(guī)定的權(quán)力就意味著人民沒(méi)有授予給國(guó)家,國(guó)家就不能行使。正是有了憲法對(duì)行政權(quán)的授予和規(guī)范,國(guó)家的行政機(jī)關(guān)才能據(jù)此活動(dòng)。

憲法對(duì)行政權(quán)的規(guī)范和控制,還不僅在于上述兩點(diǎn),事實(shí)上,以權(quán)利制約權(quán)力,才是根本性的控權(quán)方式,是憲法關(guān)系的基本精神。具體而言,憲法以權(quán)利制約權(quán)力,就是用宣示人權(quán)的方式,來(lái)為國(guó)家權(quán)力劃定范圍,憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利,就是國(guó)家權(quán)力行使的邊界。對(duì)于行政權(quán)而言,亦是如此。著名憲法學(xué)家韓大元教授指出,在行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中,有關(guān)政府的一切活動(dòng)都要體現(xiàn)公民基本權(quán)利的價(jià)值,以保障行政權(quán)的合憲性。受到公民基本權(quán)利效力拘束的行政活動(dòng)主要包括行政機(jī)關(guān)活動(dòng)、公務(wù)員的活動(dòng)、公法上的法人及其各種管理行為。[19]綜上,憲法對(duì)于行政權(quán)的規(guī)范是根本性的、全面性的,因而是其他普通法律不可替代的。所以說(shuō),要規(guī)范好行政權(quán),必須從憲法著眼。而落實(shí)憲法對(duì)行政權(quán)的規(guī)制,就是要依憲行政。

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[注] 例如我國(guó)現(xiàn)行憲法序言最后一段明確規(guī)定:“本憲法……是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”正文第5條規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！?/p>