淺論我國行政公益訴訟制度的必要性及構(gòu)建

鄧 寧

摘要對于我國是否應(yīng)該建立行政公益訴訟制度,主流的觀點(diǎn)認(rèn)為創(chuàng)設(shè)是我國實(shí)踐的迫切需要。本文主要從建立我國行政公益訴訟制度的必要性著手,對我國行政訴訟制度的缺失及保障進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟制度構(gòu)建

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

隨著我國民主與法制的建設(shè),公民法律意識逐漸提高,對政府的依法行政期望越來越高,于是就無法容忍損害社會(huì)公共利益的行政行為。環(huán)境污染事件、土地資源的不合理利用、違規(guī)建設(shè)、國有資產(chǎn)流失等,有識之士開始關(guān)注并積極尋找救濟(jì)途徑。公共利益是社會(huì)整體利益,并與個(gè)體利益密切相關(guān),但按照現(xiàn)行法律尤其是《行政訴訟法》的規(guī)定,保護(hù)公共利益的訴訟主體受嚴(yán)格限制,只有利害關(guān)系人可以提起行政公益訴訟。在社會(huì)理念日益深入的形勢下,如何構(gòu)建相應(yīng)的合理的制度規(guī)范是擺在面前的重要問題。本文擬對行政公益訴訟制度作淺略分析與思考。

1 建立我國行政公益訴訟制度的必要性

1.1是實(shí)現(xiàn)“依法治國”的需要

近年來,隨著世界民主法治進(jìn)程的加速,公民的參政意識、對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督意識逐漸增強(qiáng),人民越來越清楚地認(rèn)識到,在公民權(quán)利和國家權(quán)力的關(guān)系上,公民權(quán)利永遠(yuǎn)是第一性的。公民權(quán)利是源,國家權(quán)力來源于公民權(quán)利并為其服務(wù)。即就國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)和根源而言,它本質(zhì)(人民主權(quán))是來自人民的權(quán)力“人民是一切的唯一源泉”和“原始權(quán)威”。具體而言是由公民行使公民權(quán)利(通過人民代表代表大會(huì)組織和產(chǎn)生各類國家機(jī)關(guān)并依法賦予其權(quán)力,從而使人民的權(quán)力上升為國家權(quán)力),所以國家權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)行的最終目的也是為了保障和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和人民的利益,增進(jìn)公眾的福利。

1.2是彌補(bǔ)我國行政管理的需要

當(dāng)今社會(huì),社會(huì)事務(wù)日益繁多,政府的公共事務(wù)也日趨復(fù)雜,這使得政府的管理不可能做到面面俱到,難免有遺漏之處。為保證國家對社會(huì)生活的管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),借助公民、團(tuán)體、組織的力量來補(bǔ)充國家力量的不足就顯得很有必要,這也是一種趨勢。當(dāng)今社會(huì)中介組織日趨發(fā)達(dá),政府將越來越多的公共事務(wù)交由中介組織來完成,這在一定意義上可以說國家將維護(hù)公共利益的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移給了社會(huì)組織、個(gè)人和團(tuán)體。

1.3加強(qiáng)行政監(jiān)督以私權(quán)利對抗公權(quán)力的需要

雖然經(jīng)過十幾年的努力,我國對行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)已有了很多,紀(jì)檢、監(jiān)察、人大、審計(jì)、法院都擁有對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利,而且還有新聞媒體和群眾監(jiān)督的形式。但是這些監(jiān)督形式在許多實(shí)際工作中的監(jiān)督效果卻不盡人意,有的甚至流于形式。

人大對于政府的監(jiān)督只限于聽取和審議政府工作報(bào)告、制定地方法規(guī)、行使任免權(quán)、開展代表評議、質(zhì)詢等,但是對于政府侵犯公共利益的行為,沒有嚴(yán)格的監(jiān)督程序和方法、缺乏力度。而審計(jì)、監(jiān)察都是政府職能部門,這兩種監(jiān)督形式都存在很大的局限性。而新聞監(jiān)督更是謹(jǐn)小慎微、力量有限,雖然能一時(shí)引起群眾的共鳴,但不能真正解決問題。而群眾監(jiān)督制度更是殘缺不全,目前只有信訪制度。因此,要想追究行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的法律責(zé)任、監(jiān)督行政權(quán)力的依法行使,行政公益訴訟是一種十分有效的手段。也只有允許公民、相關(guān)組織享有原告資格,才能以私權(quán)利對抗公權(quán)力,更好地維護(hù)公共利益。

2 我國行政公益訴訟制度的缺失

現(xiàn)代意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體、個(gè)人,根據(jù)法律的授權(quán),對侵犯國家、社會(huì)公共利益的行為,向法院起訴,由法院依法追究相對人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。目的的公益性、主體的廣泛性、影響的前瞻性和雙方的失衡性是其主要特征。出于種種原因,當(dāng)前我國建立行政公益訴訟尚存在一些缺失之處。

首先,立法比較缺乏。雖然我國《憲法》和法律賦予公民享有民主監(jiān)督的權(quán)利,但大多比較原則、抽象,不具有可操作性;我國現(xiàn)行《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋也未對行政公益訴訟作出明確規(guī)定,導(dǎo)致了公民提起行政公益訴訟的障礙和困難。我國行政公益訴訟制度至今仍未確立,但現(xiàn)實(shí)生活中不時(shí)出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染破壞、政策性價(jià)格壟斷等問題,嚴(yán)重危害著人民群眾的日常生活,侵害了國家和社會(huì)公共利益。

其次,適用范圍偏窄。我國《行政訴訟法》第二條確定了行政訴訟的原告范疇,第十三條則列舉了司法實(shí)踐中的常見情形。上述條文確立了我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)是利害關(guān)系理論,排除了無直接利害關(guān)系人和相對人作為訴訟主體。應(yīng)當(dāng)說,行政公益訴訟在我國的適用范圍過窄,大量的公共利益和分散利益受損案件無法進(jìn)入訴訟程序,僅是通過行政渠道予以解決。

第三,實(shí)踐不夠成熟。國外,無論是英美法系還是大陸法系,其法治發(fā)達(dá)國家均建立了適合各自國情的行政公益訴訟制度,而在國內(nèi),各地雖已有審理相關(guān)案例的司法實(shí)踐,但大多因原告主體不適格而被駁回起訴,無果而終。

3 行政公益訴訟的保障制度

行政公益訴訟的保障,強(qiáng)調(diào)的是兩個(gè)方面的內(nèi)容,一方面是要保障行政公益訴訟效益,即防止濫訴,有效地利用行政和司法資源,保障行政公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。另一方面要保障訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從理論上說,檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴機(jī)關(guān),能夠及時(shí)有效地維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,但實(shí)際上這種理論與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間是存在差異的。而公民和社會(huì)團(tuán)體的行政訴訟意識本身就非常薄弱并存在障礙,在這種情況下,強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)團(tuán)體去為公共利益提起行政訴訟也存在諸多困難。因此,需要采取措施保障訴權(quán)能夠得以實(shí)現(xiàn)。為此,需要從以下幾個(gè)方面為行政公益訴訟提供保障。

3.1費(fèi)用承擔(dān)方式的改進(jìn)

一般公益性案件牽涉面較大,加之在一些新型案件中,動(dòng)輒涉及高深科技知識和方法的綜合運(yùn)用,所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人和一般組織所難以承受。所以筆者認(rèn)為行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)可堅(jiān)持以下做法,即檢察院提起的行政公益訴訟,如果要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用的,由國庫支付;公民和社會(huì)團(tuán)體提起的行政公益訴訟而敗訴的,其具體訴訟費(fèi)用可通過兩種方式轉(zhuǎn)嫁:實(shí)行訴訟保險(xiǎn)制度和成立行政公益訴訟基金。這既有利于支持鼓勵(lì)提起行政公益訴訟,又能在一定程度上防止濫訴。

3.2訴訟時(shí)效的規(guī)定

公益訴訟是出于保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,使違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。因此,公益訴訟應(yīng)當(dāng)比照《民法通則》的相關(guān)規(guī)定,不受訴訟時(shí)效期間的限制。

3.3勝訴原告的獎(jiǎng)勵(lì)

為了懲惡揚(yáng)善,我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中對違法行為揭發(fā)、檢舉有功的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。在公益訴訟中,原告要承擔(dān)舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用,要為訴訟花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。無論其目的如何,此類訴訟在客觀上都有“公益訴訟”的色彩。然而任何具有積極意義的事物,如果不能普遍地存在,其價(jià)值和意義將十分有限?！肮嬖V訟”賠本賺吆喝的模式,對更多民眾通過“公益訴訟”方式維護(hù)公共利益的積極性,是個(gè)抑制。因此,對原告這種懲惡揚(yáng)善的訴訟行為,保護(hù)國家和公共利益的行為以獎(jiǎng)勵(lì),一方面是對原告付出的彌補(bǔ);另一方面,有利于鼓勵(lì)更多的人監(jiān)督行政行為,維護(hù)社會(huì)公益,有利于更多的公民加入到法律監(jiān)督的領(lǐng)域。

4結(jié)論

行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面,對普通公民來說還是很陌生,行政法學(xué)界也未對其表現(xiàn)出足夠的重視,這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國的公民權(quán)利保障和公共利益保護(hù)意識還有待加強(qiáng)。但是,沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的,沒有行政公益訴訟制度,國家和社會(huì)公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此,建立行政公益訴訟制度,是我國建立健全行政訴訟制度的必然趨勢。