公民知情權(quán)的基本權(quán)利地位及其憲法限制

白俊巍 朱天瀟

摘要在學(xué)界很早就有公民知情權(quán)的提法,越來越多的學(xué)者認(rèn)為公民知情權(quán)是一項(xiàng)憲法基本權(quán)利。但是在世界范圍內(nèi)并沒有很多國家將其規(guī)定在憲法權(quán)利之內(nèi),我國憲法同樣沒有關(guān)于公民知情權(quán)的規(guī)定,但是從憲法的相關(guān)規(guī)定中還是可以推定出來現(xiàn)行憲法中的公民知情權(quán),當(dāng)然這并沒有影響其作為基本權(quán)利的憲法地位。作為一項(xiàng)基本權(quán)利,公民知情權(quán)同其他權(quán)利一樣,同樣受到來自憲法的限制。

關(guān)鍵詞知情權(quán)基本權(quán)利憲法限制

中圖分類號:D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

“知情權(quán)”,英文“the right to know”,特指一種權(quán)利主張,是由美國新聞編輯肯特·庫泊(Kent Copper)在1945年1月的一次演講中首次提出來的。當(dāng)時(shí)美國聯(lián)邦政府消極對待政務(wù)信息公開,任意擴(kuò)大保密權(quán)限,強(qiáng)化官僚主義作風(fēng),基于民主政治的角度庫泊提出“不尊重(公民的)知情權(quán),在一個(gè)國家乃至世界上便無政治自由可言”,并建議“將知情權(quán)推升為一項(xiàng)憲法權(quán)利”。 二戰(zhàn)以后各國民主主義的不斷發(fā)展,國民主權(quán)觀念的不斷深入,知情權(quán)的內(nèi)容也不斷深入,作為一項(xiàng)新出現(xiàn)的基本人權(quán)已經(jīng)得到國際社會的普遍認(rèn)可。1946年聯(lián)合國大會通過的第59(Ⅰ)號決議,知情權(quán)被宣布為一項(xiàng)基本人權(quán)。該決議宣稱:“情報(bào)自由是基本人權(quán)之一,且屬聯(lián)合國所致力維護(hù)之一自由之關(guān)鍵?！?1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條重申表達(dá)自由的權(quán)利包括不受國界限制“尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由”。1984年的《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定:“人人享有主張和發(fā)表意見的自由;此項(xiàng)權(quán)利包括有主張而不受干涉的自由,和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞信息和思想的自由?！?《歐洲人權(quán)公約》第10條也宣稱言論自由的權(quán)利包括“在不受公共機(jī)關(guān)干預(yù)和不分國界的情況下,接受并傳播信息和思想的自由?！?/p>

在我國,知情權(quán)于20世紀(jì)80年代末學(xué)者們的研究興趣主要是情報(bào)公開問題上,對知情權(quán)問題本身著墨不多。近些年來,關(guān)于知情權(quán)的憲法地位問題越來越受到學(xué)者的重視,知情權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利也被越來越多的學(xué)者所認(rèn)同,但是關(guān)于公民知情權(quán)的限制問題卻少有人問津,本文擬就這方面做一些探討。

1 我國公民知情權(quán)的憲法地位——基本權(quán)利

1.1公民基本權(quán)利

公民的基本權(quán)利是由憲法規(guī)定的,公民為實(shí)現(xiàn)自己必不可少的利益、主張或自由,從而為或不為某種行為的可能性。權(quán)利主體在權(quán)利體系中占有重要地位,它賦予公民實(shí)施某一行為的可能性,并構(gòu)成公民維系自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位不可或缺的權(quán)利基礎(chǔ)。 “在重視法治和人權(quán)的國家,法定權(quán)利是權(quán)利的主要存在形態(tài)。法定權(quán)利不限于法律明文規(guī)定的權(quán)利,也包括根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展水平,依照法律的精神和邏輯推定出來的權(quán)利,即‘推定權(quán)利?！币虼斯窕緳?quán)利就包括明示權(quán)利和推定權(quán)利。在實(shí)際立憲過程中,“除了那些被統(tǒng)治者認(rèn)為不符合本階級利益而不予確認(rèn)或受客觀條件限制不能確認(rèn)的權(quán)利外,還存在著某些公民基本權(quán)利應(yīng)被憲法確認(rèn)但實(shí)際為憲法所漏列的情形”,因此就使得憲法中推定權(quán)利成為必要。

1.1.1明示權(quán)利:對基本權(quán)利的宣告

作為一國公民,理應(yīng)享有該國憲法明文列舉的各項(xiàng)基本權(quán)利。如我國公民根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第二章規(guī)定,享有下列基本權(quán)利:平等權(quán),選舉權(quán)與被選舉權(quán),言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由,批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán),請求國家賠償權(quán),人身自由,人格尊嚴(yán),宗教信仰自由,住宅安全,通信秘密與通信自由,勞動權(quán),休息權(quán),受教育權(quán),獲得物質(zhì)幫助權(quán),私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。應(yīng)當(dāng)說,明示的基本權(quán)利體系,是一國憲政實(shí)踐不可或缺的制度性規(guī)范,對于強(qiáng)化公民法治觀念,提升政府責(zé)任意識發(fā)揮了不容抹煞的重要作用。

1.1.2推定權(quán)利:對基本權(quán)利的推定

權(quán)利推定“大多表現(xiàn)為法律解釋上的推論或推擬,從而將那些由法律予以確認(rèn)的明示權(quán)利所隱含(或暗示)的權(quán)利揭示出來。這種在立法中雖未明確授權(quán),而在法律上可視為具有授權(quán)意圖的權(quán)利……為默示權(quán)利,通過一定法律程序(如法律解釋和新的立法)對默示權(quán)利予以確認(rèn),就使其具有了明確的法律地位,并可與明示權(quán)利一樣得到法律的保護(hù)?！比魏瘟椪呔豢赡軐⑷藗儜?yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利一一列舉,現(xiàn)代民主法治國家的基本義務(wù)要求必須依據(jù)憲法精神、憲政理念去發(fā)現(xiàn)公民基本權(quán)利。因此公民基本權(quán)利不應(yīng)僅限于憲法的文本,也應(yīng)包括為憲法暗示或隱藏的權(quán)利。

1.2公民知情權(quán)是一項(xiàng)推定的基本權(quán)利

由于知情權(quán)制度產(chǎn)生較晚,知情權(quán)概念也是在近50年內(nèi)才廣泛流行。我國憲法沒有直接規(guī)定知情權(quán),但是這并不影響其作為憲法基本權(quán)利的地位。依據(jù)推定基本權(quán)利的理論,知情權(quán)當(dāng)然地成為一項(xiàng)基本權(quán)利。公民知情權(quán)作為一項(xiàng)具有憲法性質(zhì)的基本權(quán)利,它不僅僅是一個(gè)基本的憲政理念和人權(quán)理論的問題,更是一個(gè)應(yīng)否將其法律化為一項(xiàng)公民具體權(quán)利并賦予其司法請求權(quán)品格的問題。

我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的“公民的基本權(quán)利”條文中,雖然沒有使用知情權(quán)概念,但同樣包含著公民知情權(quán)的內(nèi)容。《憲法》第2條規(guī)定,國家的“一切權(quán)利屬于人民”,“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)”。這是我國憲法人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn),也成為我國公民知情權(quán)的憲法依據(jù)。人民要管理這些事務(wù),就必須知道有關(guān)事務(wù)的情報(bào),而這些情報(bào)多掌握在國家機(jī)關(guān)手中,國家機(jī)關(guān)應(yīng)主動或應(yīng)公眾要求公開這些情報(bào),以使人民“知”和“行”,否則讓人民管理國家事務(wù)就是一句空話。第22條的規(guī)定將為公眾實(shí)現(xiàn)“知情自由”提供物質(zhì)條件。第27條規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督?！贝艘?guī)定中包含著人民的知情權(quán)內(nèi)容,要同人民群眾“密切聯(lián)系”就包括了信息和情報(bào)的聯(lián)系;要接受人民的監(jiān)督,就必須進(jìn)行信息的傳遞,讓人民真正了解國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的相關(guān)信息,比如重大事項(xiàng)決策的過程,執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果;公務(wù)人員是否勤政、廉政,是否依法行使職權(quán)。只有了解這些信息,監(jiān)督才有可能。人民要對國家機(jī)關(guān)進(jìn)行“監(jiān)督”,發(fā)表“意見和建議”,只有知道政府的有關(guān)情況,才能進(jìn)行比較判斷。如果事事保密,人民群眾就對國家機(jī)關(guān)的情況一無所知或知之甚少,則讓人民群眾發(fā)表意見和建議或?qū)覚C(jī)關(guān)及工作人員進(jìn)行監(jiān)督也就徒有虛名。第35條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”;第40條規(guī)定,“公民的通信自由和通信秘密受法律保護(hù)”。這里包含了我國公民廣泛的知情權(quán),即發(fā)布情報(bào)自由和接受情報(bào)的自由?！稇椃ā返?1條規(guī)定的“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利”,對違法失職有“提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。要使公民正確行使批評、建議、控告、檢舉的權(quán)利,國家機(jī)關(guān)必須公開有關(guān)信息,使公民及時(shí)知道國家的政策,政府的所作所為才能對政府行為進(jìn)行評判,從而及時(shí)有效地、有針對性地發(fā)表意見,對有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評和建議,防止違法行為的出現(xiàn)。很顯然,公民對相關(guān)問題不知情,不了解相關(guān)信息,就不可能通過正當(dāng)途徑有針對性的表達(dá)自己的意愿和看法或采取合法的方式使政府對其意見予以重視,以保護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵犯,因此確認(rèn)公民知情權(quán)的憲法地位是及其必要的。

我國的立法法、代表法、選舉法、系列的組織法等憲法性法律概括性地確認(rèn)了知情權(quán)。這主要是通過規(guī)定人大會議公開、立法草案公開、生效法律公開,公民和各類社會組織對立法提出詢問和建議;選民和原選舉單位對人大代表的推選、建議、批評、罷免和人大代表對立法、行政和司法工作的質(zhì)詢、調(diào)查、視察、列席會議、罷免、批評、建議;各級國家機(jī)關(guān)有答復(fù)、調(diào)查、移交、處理等法定義務(wù)和職責(zé)等,不僅包含了公民的知情權(quán),而且為知情權(quán)順利實(shí)現(xiàn)提供了正當(dāng)程序予以保證。

2 公民知情權(quán)的憲法限制

人類社會的生存空間是有限的,個(gè)人權(quán)利的無限膨脹必然會影響到其他人的權(quán)利,因此憲法不可能保障無限的個(gè)人權(quán)利。每個(gè)人都有權(quán)平等的享有憲法規(guī)定的權(quán)利,只要不損害他人的憲法權(quán)利與利益。因此權(quán)利幾乎總是有限制、是有條件的——條件就是自己對權(quán)利的享有不得損害他人的憲法權(quán)利。否則“權(quán)利就成了無法兌現(xiàn)的‘無底洞,就成了空洞的說教與口號”?；诖藨椃▽裰闄?quán)的限制,一方面表現(xiàn)在憲法所承認(rèn)并保護(hù)的“知情權(quán)”被限制在不和他人權(quán)利發(fā)生沖突的范圍內(nèi);另一方面“法律保留”即對基本權(quán)利的限制只能由立法機(jī)關(guān)的法律作出,憲法只授權(quán)法律對知情權(quán)加以限制。

我國現(xiàn)行憲法限制公民知情權(quán)的立法表現(xiàn)方式主要有:

2.1概括式的立法方式

以概括限制的方式,憲法的少數(shù)條款明確規(guī)定了對公民知情權(quán)的限制,比如《憲法》第51條明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利?！边@就是說公民在行使知情權(quán)的時(shí)候,必須不得損害國家、社會、集體的利益,也不得侵犯其他公民的合法自由和權(quán)利。

2.2區(qū)分式的立法方式

我國憲法對公民知情權(quán)的規(guī)定除了集中體現(xiàn)在公民的基本權(quán)利和義務(wù)一章外,另外在其他若干條款也涉及了公民的基本權(quán)利問題。憲法依據(jù)不同目的作了區(qū)分式的限制規(guī)定,具體表現(xiàn)在以下方面:

(1)附條件的法律限制。此種限制方式在肯定國家公權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)依照法律限制公民知情權(quán)的同時(shí),同時(shí)為了不妨礙公民知情權(quán)的享有和行使,避免知情權(quán)的空洞,對該權(quán)利限制的可能性條件作了更加明晰的預(yù)設(shè)。比如《憲法》第40條規(guī)定,公民的通信自由和通信秘密受法律保護(hù),“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外,任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！?/p>

(2)一般性法律限制。按照現(xiàn)行《憲法》第33條第3款的規(guī)定:“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！睉椃ㄋ?guī)定的義務(wù)本身就是對權(quán)利的直接限制。

(3) 隱含性(空白性) 法律限制。其指憲法有關(guān)公民具體基本權(quán)利的條款規(guī)定中,沒有任何關(guān)于此項(xiàng)權(quán)利的限制規(guī)定,但這并不意味著它的享有和行使是無限制的。從一定意義上說,憲法和法律的存在本身就是對權(quán)利的一種限制。任何權(quán)利都不得不受憲法所表達(dá)和追求的價(jià)值理念和價(jià)值秩序的限制。我國現(xiàn)行憲法采用隱含性法律限制知情權(quán)的條文比如《憲法》第35條的規(guī)定,公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。

(4)反向式法律限制。依照國內(nèi)外通行的立法例, 很少有在一個(gè)條款中既肯定公民具有基本權(quán)利,同時(shí)又規(guī)定公民行使該項(xiàng)權(quán)利的目的、動機(jī)和方式,比如我國《憲法》第51條。憲法對公民知情權(quán)反向式法律限制的規(guī)定,“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為,有向國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！?/p>