論我國股市內(nèi)幕交易監(jiān)管制度

胥楊洋

摘要內(nèi)幕交易問題再次受到世人的廣泛關(guān)注,是在中國股市一輪大牛行情過去和股權(quán)分置改革的逐步深入的過程中顯現(xiàn)的。雖然我國在限制內(nèi)幕交易的立法措施和執(zhí)法力度得到了不斷完善,但是仍舊難以滿足證券市場快速發(fā)展的需要。為防止新形式的內(nèi)幕交易行為擾亂市場秩序并影響市場效率,應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn),從立法、執(zhí)法以及交易制度等方面入手,杜絕內(nèi)幕交易孳生的土壤,將違法犯罪行為扼殺在搖籃當(dāng)中,以保證證券市場的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞證券市場內(nèi)幕交易監(jiān)管

中圖分類號:F8文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 內(nèi)幕交易的基本概述

我們所稱的內(nèi)幕交易,指的是因地位或職務(wù)上的便利而能掌握內(nèi)幕信息的人(即內(nèi)幕人員),直接或間接利用該信息進(jìn)行證券買賣,獲取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益,或泄露該信息,使他人非法獲利的行為。目前,中國股市的是還是個新興的證券市場,市場結(jié)構(gòu)和機(jī)制尚不完善,大量的內(nèi)幕交易問題也依然存在。2006至2007年階段,中國股市出現(xiàn)了一輪大牛行情,但是伴隨著股指的連連攀升和股權(quán)分置改革的逐步深入,各種以新手法操作的內(nèi)幕交易和操縱市場行為也不斷發(fā)生。杭蕭鋼構(gòu)、ST長控、延邊公路、ST金泰等象征著巨大財(cái)富的名字以及“史上最牛散戶”劉芳的橫空出世,使得證券市場的內(nèi)幕交易問題再次受到學(xué)者及政府監(jiān)管部門的廣泛關(guān)注。

2 我國內(nèi)幕交易監(jiān)管的法律構(gòu)架及執(zhí)法現(xiàn)狀

2.1限制內(nèi)幕交易的法律規(guī)制

我國禁止內(nèi)幕交易的立法是隨著證券市場的發(fā)展而逐步完善的,目前已經(jīng)形成了一個由《刑法》、《公司法》、《證券法》、行政法規(guī)和規(guī)章以及行業(yè)自律性規(guī)定組成的,相對比較完整的限制內(nèi)幕交易法律規(guī)制體系。我國關(guān)于證券內(nèi)幕交易的立法雛形是1990年10月由中國人民銀行頒布的《證券公司管理暫行辦法》第17條,以及《上海市證券交易管理辦法》第39條和42條、《深圳市股票發(fā)行與管理暫行辦法》第43條。1993年4月22日,國務(wù)院頒布了《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》,對內(nèi)幕交易及其法律責(zé)任做出了初步規(guī)定。1993年9月22日,國務(wù)院證券監(jiān)督管理委員會又頒布了《禁止證券欺詐行為暫行辦法》,進(jìn)一步對內(nèi)幕交易作了明確具體的規(guī)定。1997年10月生效的《刑法》第一次納入了證券欺詐條款,可以說是以基本法的形式規(guī)定證券內(nèi)幕交易為刑事犯罪行為,并且規(guī)定了其刑事責(zé)任,為打擊內(nèi)幕交易提供了有效、有力的法律工具。于1999年7月1日生效的《證券法》,對內(nèi)幕交易的定義、內(nèi)幕交易的類型、內(nèi)幕信息的內(nèi)容、以及對內(nèi)幕人員的界定都做出了詳細(xì)具體的規(guī)定。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和體制改革的不斷深入,《刑法》、《證券法》和《公司法》中有關(guān)內(nèi)幕交易的條款分別于1999年和2005年作了適當(dāng)修訂,充實(shí)了保護(hù)中小投資者權(quán)益、完善公司治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容,對諸多違法行為設(shè)定了追究民事、行政、刑事法律責(zé)任的條款。2007年,中國證監(jiān)會又頒布了《上市公司董事、監(jiān)事和高級管理人員所持本公司股份及其變動管理規(guī)則》和《限制證券買賣實(shí)施辦法》。同時(shí),《證券市場內(nèi)幕交易行為認(rèn)定指引》與《證券市場操縱行為認(rèn)定指引》也已開始在證監(jiān)會內(nèi)部試行并報(bào)最高法院研究,相信具體的司法解釋會在不久的將來出臺。由此可見,我國對于內(nèi)幕交易以及相關(guān)行為的立法正朝著查缺補(bǔ)漏并不斷完善細(xì)化的方向發(fā)展,相對于以往恪守大陸法系傳統(tǒng)與國情的僵化處置,我國證券法律法規(guī)正向英美法系國家,尤其是以《證券法》代表的美國借鑒其成功之處,兼收并蓄、取長補(bǔ)短,最終目的是增加內(nèi)幕交易者的違規(guī)成本,對其形成法律上的威懾。

2.2現(xiàn)今內(nèi)幕交易監(jiān)管的執(zhí)法現(xiàn)狀

雖然資本市場的發(fā)展起步較晚、制度尚不完善,但是與國外經(jīng)驗(yàn)相比,我國的內(nèi)幕交易行為具有自己的特點(diǎn),主要是內(nèi)幕交易普遍、隱蔽性強(qiáng)、交易主體多樣且與其他違法行為相關(guān)聯(lián)(如虛假陳述、操縱市場等)。復(fù)雜的證券犯罪形態(tài)加上法律規(guī)制制度建設(shè)的相對滯后,使得我國在打擊內(nèi)幕交易的過程中一直面臨著發(fā)現(xiàn)難、查處難和監(jiān)管成本高的困境局面。因此,與其它國家一樣,我國對內(nèi)幕交易的監(jiān)管同樣具有“立法嚴(yán)而執(zhí)法松”的特點(diǎn),發(fā)現(xiàn)效率和處罰力度均未能令廣大投資者滿意。

在行政處罰方面,1994年“襄樊信托內(nèi)幕交易案”算是中國證監(jiān)會公開查處的第一起內(nèi)幕交易案。截至2007年6月,在證監(jiān)會查處的違規(guī)案件中出現(xiàn)“內(nèi)幕交易”字樣或被證監(jiān)會按照與內(nèi)幕交易相關(guān)規(guī)定公開處罰的案例一共僅有37件。它們有的只涉及內(nèi)幕交易,有的則是市場操縱與內(nèi)幕交易共同存在,共涉及滬深兩市的36只股票。證券界業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,與實(shí)際發(fā)生的內(nèi)幕交易相比,被查處的案例可稱得上是冰山一角。而在刑事懲罰方面,雖然1999年的《刑法》就已經(jīng)對內(nèi)幕交易罪有了明確細(xì)化的規(guī)定,但直到2003年3月10日,“深深房”原董事長葉環(huán)保才成為因犯內(nèi)幕交易罪被追究刑事責(zé)任的第一人。而時(shí)至2008年底,關(guān)于內(nèi)幕交易罪的判例也僅僅只有兩例。除了上面提及的“深深房”原董事長葉環(huán)保之外,另一個獲刑人為惡意重組“長江包裝”的泰港實(shí)業(yè)主要負(fù)責(zé)人劉邦成。在民事賠償方面,情況則較為復(fù)雜。由于1999年7月開始實(shí)行的《證券法》對內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償?shù)囊?guī)定語焉不詳,沒有明確禁止。而2000年10月最高法院頒布的《民事案件案由規(guī)定(試行)》中有證券內(nèi)幕交易糾紛、操縱證券交易價(jià)格糾紛、虛假證券信息糾紛等。于是,在2001年中,有一批在億安科技操縱股價(jià)案、銀廣夏虛假陳述案中的受害投資者向有關(guān)法院提起民事賠償訴訟請求。短暫倉促之間,2001年9月21日,最高法院下發(fā)了《關(guān)于涉證券民事賠償案件暫不予受理的通知》(即《9.21通知》),稱因法院尚不具備受理及審理該類型案件的條件,要求各地法院暫不受理證券市場虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場的民事賠償案件。

2002年1月15日,最高法院頒布了通知,宣布可以受理虛假陳述民事賠償訴訟,2003年1月9日,又頒布了更為詳盡的《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》。在此基礎(chǔ)之上上,5年多來,全國各地法院共受理了近30家上市公司的虛假陳述民事賠償案件,總標(biāo)的約7至8個億,涉及股民近10000人。目前,80%以上的案件都已得到圓滿妥善的解決。但是內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償訴訟受理一直未能解禁。直至2007年5月底,全國民商審判工作會議上,最高法院副院長奚曉明對證券民事賠償案件做出了重要的指示,強(qiáng)調(diào)2005年修訂后的《證券法》已明確規(guī)定了內(nèi)幕交易、操縱市場的侵權(quán)民事責(zé)任,因此對于投資者對侵權(quán)行為人提起的民事訴訟,法院應(yīng)當(dāng)參照虛假陳述司法解釋前置程序的規(guī)定來確定案件的受理,并根據(jù)法律關(guān)于管轄的規(guī)定來確定案件的管轄。會后,奚曉明的講話作為最高法院文件下發(fā)到全國各級法院,這意味著塵封多年的內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償終于得到了解禁。內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償案件的訴訟時(shí)效為行政處罰決定、刑事判決書做出之日起兩年內(nèi),而內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償案件的成立,須以中國證監(jiān)會、財(cái)政部及其他行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰決定、法院認(rèn)定有罪的刑事判決為訴訟前提。

3 對于加強(qiáng)內(nèi)幕交易監(jiān)管的建議

3.1加強(qiáng)內(nèi)幕交易執(zhí)法,完善并落實(shí)民事賠償制度

內(nèi)幕交易民事賠償制度,其積極意義在于:第一,可以對內(nèi)幕交易的受害者給予充分的補(bǔ)償,有效保護(hù)投資者的合法權(quán)益;第二,可以充分發(fā)揮司法機(jī)構(gòu)對內(nèi)幕交易的裁判功能,預(yù)防與遏止內(nèi)幕交易行為的發(fā)生;第三,可以通過民事責(zé)任的方式動員廣大投資者來參與對內(nèi)幕交易的監(jiān)控,更有效地加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)管。目前,我國已經(jīng)具備了內(nèi)幕交易民事賠償?shù)姆苫A(chǔ),2005年修訂后的《證券法》對內(nèi)幕交易、操縱市場的侵權(quán)民事責(zé)任做出了明確的規(guī)定。隨著2007年5月底最高法院副院長奚曉明對證券民事賠償案件所做出的重要指示,塵封多年的內(nèi)幕交易、操縱市場民事賠償訴訟受理問題也終于解禁。這些舉措標(biāo)志著我國內(nèi)幕交易民事賠償制度已經(jīng)建立。但是,民事賠償在實(shí)際操作中還存在著許多問題,例如內(nèi)幕交易中受害人遭受損失如何計(jì)算,小股民集體訴訟制度的確立等,還需要立法機(jī)關(guān)及時(shí)出臺相應(yīng)的司法解釋給予說明。

除了完善立法,我國在內(nèi)幕交易執(zhí)法力度方面也需加強(qiáng)。眾所周知,法律的威懾力并不在于法律條文字面上的嚴(yán)厲程度,而史在于其條文能否得到切實(shí)的貫徹和執(zhí)行。我國已經(jīng)制定了較為完整、嚴(yán)厲的禁止內(nèi)幕交易法律,但是長期以來沒有能夠有效地實(shí)施,而調(diào)查取證難又是造成這一局面的主要原因。

為了強(qiáng)化針對于內(nèi)幕交易的執(zhí)法力度,其一,修訂銀行保密條例,保證證監(jiān)會能獲得銀行賬目信息,方便對證券公司等潛在內(nèi)幕交易主體的稽查調(diào)查;第二,應(yīng)對我國有關(guān)證券監(jiān)管的法律法規(guī)做出適當(dāng)修改,授予中國證監(jiān)會查處內(nèi)幕交易更大的稽查及執(zhí)法權(quán)力;第三,證券監(jiān)管應(yīng)該積極地利用司法手段,對違反法律的內(nèi)幕交易給予嚴(yán)厲的法律制裁,追究內(nèi)幕交易者的刑事責(zé)任;再者,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),采用“舉證責(zé)任在辯方”的制度,減輕證券執(zhí)法的取證難度。

3.2完善交易制度,改善證券市場基礎(chǔ)設(shè)施

3.2.1建立內(nèi)幕信息知情人員定期報(bào)告制度,預(yù)防內(nèi)幕信息被利用

目前國內(nèi)大部分的內(nèi)幕交易和股價(jià)操縱都是與上市公司的內(nèi)幕知情人員有關(guān)。為此,已經(jīng)建立的定期報(bào)告制度,規(guī)定對于上市公司內(nèi)幕人員和證券公司、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的內(nèi)幕人員,以及持股數(shù)量達(dá)到5%以上的股東,要嚴(yán)格要求其申報(bào)持股種類、數(shù)量及其變動情況,并及時(shí)地公開披露。當(dāng)然,目前國內(nèi)的披露制度也在朝這一目標(biāo)不斷發(fā)展完善當(dāng)中。

此外,對于掌管國企上市公司的國家各部委工作人員以及證監(jiān)會監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職員在很大程度上也是亟需法律予以規(guī)范的內(nèi)幕人士,然而對于這些人應(yīng)該如何監(jiān)管又是目前的一大難題。證監(jiān)會2006年年底曾允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員投資開放式基金,雖然采取了備案等方式,但無法避免其中的巨大利益沖突與道德風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)極大爭議,后有傳聞稱已被禁止。以此類推,國資委、財(cái)政部等部門的官員是否可以購買下屬公司的股票,是不允許購買還是應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)信息的公開透明,這些問題均需要制定相關(guān)制度做出明確的界定。

3.2.2改善證券市場的各種基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)現(xiàn)證券交易實(shí)名制

美國之所以能夠較為有效、有力地查處內(nèi)幕交易行為,與美國較為完善的市場基礎(chǔ)設(shè)施是分不開的。在美國,要利用他人賬戶或者假賬戶進(jìn)行證券交易是很困難的。我國現(xiàn)行證券登記結(jié)算制度表面上也是實(shí)名制,但在我國現(xiàn)有居民身份證管理制度下,我國證券交易中普遍存在虛假賬戶交易的情況。因此,真正實(shí)現(xiàn)證券交易實(shí)名制是制止內(nèi)幕交易的一個重要手段。

由此,筆者建議從以下幾個方面進(jìn)行改革:第一,嚴(yán)厲制裁利用他人賬戶從事交易的行為;第二,改變兩個交易所分別開戶的制度,使每個投資者只擁有單一的股票賬戶;第三,與其他部門合作,將投資者證券賬戶與其他經(jīng)濟(jì)和社會活動的身份識別(如銀行賬戶、社會保險(xiǎn)號碼等)結(jié)合起來,建立完整統(tǒng)一的個人信用制度,以此加大內(nèi)幕交易者利用他人賬戶交易的成本,并方便證監(jiān)會和其他投資者對內(nèi)幕交易進(jìn)行識別。