農(nóng)村面源污染控制現(xiàn)狀與法制對策

陶 然 田青青

摘要本文闡述了農(nóng)業(yè)面源污染概念與污染特征、形成機理及影響因素和農(nóng)業(yè)面源主要來源,介紹了我國農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀,并根據(jù)我國現(xiàn)行的環(huán)境管理法律,分析了我國農(nóng)村環(huán)境管理法律體系現(xiàn)狀及存在的問題,并提出從建立獨立較完善的農(nóng)村環(huán)境與資源保護法律法規(guī)體系;建立統(tǒng)一、權力集中的環(huán)境管理執(zhí)法體系;建立農(nóng)村基層環(huán)境保護和污染防治的管理監(jiān)測機構;更新執(zhí)法理念,創(chuàng)新執(zhí)法手段和提高公眾的環(huán)境意識,建立環(huán)境法律宣傳教育機制等五個方面來健全和完善我國農(nóng)村環(huán)境法律體系的設想。

關鍵詞農(nóng)業(yè)面源農(nóng)村環(huán)境法律體系

中圖分類號:D912.6文獻標識碼:A

改革開放近30年來,隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,人們生活水平的不斷提高,人與自然的關系也日趨緊張,環(huán)境污染日趨嚴重,也使我們周圍的自然環(huán)境不堪重負。但長期以來,我們的環(huán)境保護工作存在嚴重的城鄉(xiāng)二元結構,城市環(huán)境在得到初步治理的同時污染正逐步向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)面源污染問題卻越來越嚴重,已成為我國環(huán)境治理與建設的薄弱環(huán)節(jié),加強治理保護刻不容緩。然而農(nóng)業(yè)面源環(huán)境管理有著不同于城市點源的諸多特點,必須根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染的特點出發(fā),有針對性地加強對農(nóng)業(yè)面源環(huán)境治理監(jiān)管的綜合法律體系建設,以此保障農(nóng)村環(huán)境問題的逐步解決。

1 農(nóng)業(yè)面源概述

1.1面源污染概念及特征

面源污染是相對點源污染而言的,是指降雨產(chǎn)生的徑流沖刷、溶出下墊面地表的污染物,包括土壤層沖刷物、地表沉積物、農(nóng)田養(yǎng)分肥料和化學物質(zhì)、以及人類活動產(chǎn)生的廢棄物等,通過徑流將其攜帶進入水體環(huán)境,形成污染負荷。通常情況下,面源污染主要是以地表徑流(包括農(nóng)田、農(nóng)村、集鎮(zhèn)和城市地區(qū))的形式對水體環(huán)境輸入污染物質(zhì),它與降雨徑流聯(lián)系在一起,是降雨誘發(fā)產(chǎn)生的,是自然與人為活動綜合作用的結果。

1.2農(nóng)業(yè)面源污染主要來源

(1)土壤侵蝕。土壤侵蝕是規(guī)模最大、危害程度最嚴重的一種農(nóng)業(yè)面源污染,全球有4.3億hm2土地因遭受嚴重的土壤侵蝕而遺棄。

(2)農(nóng)田化肥、農(nóng)藥施用、農(nóng)村家畜糞便與垃圾。農(nóng)藥、化肥、家畜糞便和垃圾堆放是另外一個重要的污染源。許多研究表明,農(nóng)藥和化肥的使用是造成水體污染和富營養(yǎng)化的最主要來源。USEPA把農(nóng)業(yè)列為全美河流和湖泊污染的第一污染源。

(3)農(nóng)田污水灌溉。污水灌溉是利用土壤對污染物的自然凈化作用和農(nóng)作物對營養(yǎng)元素的吸收作用,凈化污水,雖然污水中的營養(yǎng)元素可以為農(nóng)作物吸收,但如果施用量過大或時間不恰當,許多污水未經(jīng)過農(nóng)作物和土壤的自然凈化而直接進入水體,同樣會導致土壤和地表水及地下水體污染。

(4)水體人工養(yǎng)殖。隨著水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展,人工投放餌料給水體帶來的N、P營養(yǎng)物質(zhì)不斷增加,日前,國內(nèi)湖庫區(qū)人工養(yǎng)殖的餌料系數(shù)達3.0—4.0,成為水體富營養(yǎng)化的又一物質(zhì)來源。

1.3面源環(huán)境問題及危害

農(nóng)村環(huán)境問題主要指的是人類對自然資源的過度開發(fā)和不合理利用而造成的生態(tài)系統(tǒng)結構破壞、功能衰退、生產(chǎn)力下降、水資源喪失等一系列生態(tài)環(huán)境惡化以及對農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民的健康和生命產(chǎn)生有害影響的現(xiàn)象。我國農(nóng)村環(huán)境問題主要有不科學的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不合理結構和布局、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁、盲目的物種引進等等引發(fā)了一系列嚴重的農(nóng)村環(huán)境問題,如大氣污染、溫室效應、酸雨、森林植被破壞嚴重、水土流失加劇、土地退化、資源衰竭、生態(tài)失衡、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降等情況相繼發(fā)生,且愈演愈烈,不僅直接威脅人體健康,而且直接影響國民經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村出現(xiàn)的環(huán)境問題,直接關系到可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標、城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的目標能否實現(xiàn)。

2 我國農(nóng)村環(huán)境管理法律體系現(xiàn)狀及存在的問題

2.1我國環(huán)境管理法律體系現(xiàn)狀

我國自開展環(huán)保工作以來,始終注重生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設。但目前我國對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護還沒有專門性法律,而涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護內(nèi)容的法律條文較多,主要形成了以《憲法》為基礎支撐的有中國特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法制體系。

(1)生態(tài)環(huán)境保護和污染防治法。目前,我國主要針對特定的生態(tài)環(huán)境保護對象和特定的污染防治對象的法律主要有《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等法律文件。

(2)農(nóng)業(yè)資源保護法律。我國針對農(nóng)業(yè)資源保護的有《基本農(nóng)田保護條例》、《土地管理法實施條例》、《秸稈禁燒和綜合利用辦法》等,以及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護部門規(guī)章:如《全國農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作條例(試行)》、《農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測報告制度》、《農(nóng)業(yè)部綠色食品產(chǎn)品管理暫行辦法》、《農(nóng)藥登記規(guī)定》、《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》等。

(3)環(huán)境標準。我國已經(jīng)先后出臺了《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》、《漁業(yè)水質(zhì)標準》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》、《農(nóng)藥安全使用標準》、《保護農(nóng)作物的大氣污染物最高允許濃度》、《地面水環(huán)境質(zhì)量標準》、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標準》、《農(nóng)業(yè)粉煤灰中污染物控制標準》、《農(nóng)用污泥中污染物控制標準》等,逐步建立了適應我國地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境地質(zhì)條件和地方農(nóng)業(yè)環(huán)境保護技術應用和保護及推廣的有中國特色的農(nóng)業(yè)環(huán)境標準體系。

(4)國際公約。我國已經(jīng)加入了《保護大氣臭氧層公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》等一系列國際公約,對促進和積極改善全球生態(tài)環(huán)境,做出了國際承諾。

2.2存在的主要問題

(1)農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)不健全。主要包括三方面:法律法規(guī)建設滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進程,不能滿足環(huán)保的新需要;環(huán)境法律立法基礎不適應農(nóng)村環(huán)境管理要求;環(huán)境保護執(zhí)法主體繁雜,權限分割。

(2)農(nóng)村污染防治存在立法缺陷、疏漏和空白。按照我國現(xiàn)有環(huán)境管理體系,還未能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)自然資源的保護協(xié)調(diào)起來,無論是國家環(huán)境立法還是地方立法,都存在著重污染防治輕生態(tài)環(huán)境資源保護的缺陷,使環(huán)保工作缺乏全面的考慮,造成農(nóng)村生態(tài)退化和生態(tài)環(huán)境只有破壞而缺少保護的現(xiàn)狀。一些重要的環(huán)境領域,如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因資源及新品種的保護、農(nóng)村清潔生產(chǎn)、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等方面還存在著立法的空白。

(3)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體制不完善。目前農(nóng)村絕大多數(shù)村鎮(zhèn)沒有專門的環(huán)境管理機構,縣級環(huán)保部門較少在其所轄村鎮(zhèn)設立派出機構,環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理工作基本上處于空白狀態(tài)。已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)督部門,由于工作人員的配備少,經(jīng)費不足以支付眾多行政管理成本,環(huán)保職能基本沒有履行。

(4)現(xiàn)行法律在制度上農(nóng)民環(huán)境知情權、參與權缺位。造成這一問題的原因之一是我國農(nóng)村環(huán)保法未形成一個完整的體系,宣傳力度欠缺。環(huán)保與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是相生相長的,這點許多農(nóng)民認識不到或不加以重視。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法缺乏群眾基礎,這是造成執(zhí)法困難,執(zhí)法效果不佳的原因之一。

3 健全和完善我國農(nóng)村環(huán)境法律體系的設想

3.1建立獨立的、較完善的農(nóng)村環(huán)境與資源保護法律法規(guī)體系

轉(zhuǎn)變以工業(yè)污染防治和城市利益中心主義為特征的環(huán)境法制傳統(tǒng)觀念,著眼于農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性,制定《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》,作為國家農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的基本法規(guī)。同時加強立法研究,制訂農(nóng)村環(huán)境與資源保護單行法和農(nóng)村環(huán)境標準。最終構筑一個涵蓋“憲法——基本法——單行法——標準——其他部門法中相關法律規(guī)范”的,比較完善的、針對性強的農(nóng)村環(huán)境與資源保護法律體系。

3.2建立統(tǒng)一、權力集中的環(huán)境管理執(zhí)法體系

建立一個自上而下的、統(tǒng)一、垂直管理的專門環(huán)保機構體系,各地環(huán)保局為執(zhí)法主體,受一級環(huán)保機構管轄、監(jiān)督,不隸屬當?shù)卣?但各地政府必須參與輔助本地環(huán)保機構工作。

3.3建立農(nóng)村基層環(huán)境保護和污染防治的管理監(jiān)測機構

農(nóng)村環(huán)境問題又具有小、多、雜的特點,必須要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門增加人力物力,甚至要建立村一級的環(huán)境保護管理機構,在村民小組設立環(huán)境保護聯(lián)絡員。

3.4更新執(zhí)法理念,創(chuàng)新執(zhí)法手段

環(huán)保部門強化服務意識,為農(nóng)民提供相關法律信息,提供一些更高效、更低成本地達到環(huán)保要求的幫助等服務。積極創(chuàng)新管理手段,采取守法激勵政策,通過利益誘導機制,提高排污者守法自覺性和積極性。為農(nóng)民創(chuàng)造參與執(zhí)法的渠道,增強農(nóng)民參與環(huán)保、監(jiān)督違法行為的積極性,提高執(zhí)法效能。

3.5提高公眾的環(huán)境意識,建立長期的環(huán)境法律宣傳教育機制

農(nóng)民的環(huán)保、法律、維權意識普遍不高,對于自身破壞環(huán)境的行為、周邊生存空間的污染和破壞的危害性認識不足。因此,加強環(huán)境保護的宣傳教育工作,廣泛普及環(huán)境科學知識和法制知識,切實提高全民的環(huán)境意識、環(huán)境公德和法制觀念。目前需要特別注意三個問題:(1)提高村鎮(zhèn)居民在環(huán)境保護方面的自身參與意識,盡力避免污染。(2)要使廣大農(nóng)民牢固樹立在日常生活中不污染環(huán)境的意識,使他們自覺約束和減少自己的生活污染行為。(3)要牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境同發(fā)展經(jīng)濟同等重要的意識,徹底清除“先污染后治理”等錯誤觀念。