構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)下的土地征用制度探究

劉　珂　李林捷　李佧琦

摘要：土地征用制度是中國(guó)土地管理的基本制度之一。文章在社會(huì)主義和諧社會(huì)的理論背景下，分析了構(gòu)建和諧社會(huì)與土地征用制度之間的關(guān)系，指出了中國(guó)現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)下土地征用制度改革的政策措施選擇。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；土地征用制度；改革

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，近年來(lái)征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，而與此相伴產(chǎn)生的土地糾紛問(wèn)題，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的不安定因素之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于土地征占問(wèn)題所引發(fā)的農(nóng)民上訪問(wèn)題比例達(dá)到將近80%。中國(guó)目前與土地有關(guān)而產(chǎn)生的糾紛大部分是由于征地制度的缺失以及不規(guī)范而引起的，而與土地征用有關(guān)的活動(dòng)常常會(huì)導(dǎo)致尋租活動(dòng)的產(chǎn)生，引發(fā)腐敗，造成矛盾。因此，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)下的土地征用制度十分必要。

一、構(gòu)建和諧社會(huì)與土地征用制度之間的關(guān)系

（一）完善的土地征用制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容

土地制度是黨和國(guó)家在構(gòu)建和諧社會(huì)中，歷來(lái)最重視的社會(huì)制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體及時(shí)撥亂反正，廢除了人民公社制度，實(shí)行了家庭土地承包制，賦予農(nóng)民以集體土地使用權(quán)，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)和諧。歷次的社會(huì)變革，黨和國(guó)家也十分重視土地制度在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的關(guān)鍵作用，一再?gòu)?qiáng)調(diào)穩(wěn)定和完善土地承包制，是穩(wěn)定農(nóng)村政策的基石，以胡錦濤同志為總書記的黨中央把土地制度在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用提高到了新的高度。溫家寶總理也指出，土地是民生之本，并就征地補(bǔ)償安置不到位等一些不規(guī)范問(wèn)題多次做出重要批示?？梢?，完善的土地征用制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

（二）完善的土地征用制度是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求

土地制度是基本的社會(huì)制度，是建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)關(guān)鍵制度。中國(guó)革命以土地革命為主線，廢除了封建土地所有制，建立了農(nóng)民土地所有制。土地改革政策極大地推動(dòng)了解放初期生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)的和諧，絕大多數(shù)家庭都過(guò)上了衣食無(wú)憂的生活。中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了前所未有的和諧局面。但由于當(dāng)時(shí)我們?nèi)狈ι鐣?huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致生產(chǎn)力長(zhǎng)期停滯不前和社會(huì)的不和諧。黨的十一屆三中全會(huì)以后及時(shí)撥正了方向，以土地承包經(jīng)營(yíng)為主要特征的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)，不但促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，還為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化創(chuàng)造了非常穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境?？梢钥闯?，土地制度的合理與否直接關(guān)系到社會(huì)是否和諧。因此，完善中國(guó)的土地征用制度，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

（三）完善的土地征用制度有助于推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程

中國(guó)13億人口，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)。因此，和諧社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志就是農(nóng)村的和諧。由于當(dāng)前中國(guó)土地征用制度存在一定缺陷，而城市化發(fā)展又很快，土地使用量很大，導(dǎo)致農(nóng)民、農(nóng)村出現(xiàn)的很多問(wèn)題都與土地征用有關(guān)。完善土地征用制度有利于維護(hù)被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民合法權(quán)益的原則，有利于農(nóng)民積極貫徹土地基本國(guó)策，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理利用，優(yōu)化土地資源配置，加快農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化的進(jìn)程；有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，充分發(fā)揮土地的作用；有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，使農(nóng)民安定，農(nóng)業(yè)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧，最終有助于推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。

二、中國(guó)現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行征地制度不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地征用政策的要求

中國(guó)現(xiàn)行的征地制度形成于建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》經(jīng)過(guò)1998年、2004年兩次修改、修訂，在征地審批程序上作了適當(dāng)調(diào)整，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上作了適當(dāng)提高，但基本上還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，依然不盡合理。現(xiàn)行征地制度缺乏適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)節(jié)機(jī)制和必要的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。由于各級(jí)政府既是土地征用的“管理者”，又是國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)代表和經(jīng)營(yíng)管理的“受益者”，這樣就容易出現(xiàn)利用“管理者”身分的權(quán)利謀求“受益者”身分的利益的現(xiàn)象。

（二）征用土地的范圍界定不明確

在中國(guó)，目前公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念己經(jīng)擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，濫用征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍。現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。但在具體執(zhí)行中，征地范圍往往被擴(kuò)大，從國(guó)家大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地到小型企業(yè)用地，一律動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，一些非國(guó)家建設(shè)的工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，有些也是通過(guò)征地取得的。這些征地行為，如政府將修建高速公路作為市政項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行征地，但在建成后向來(lái)往車輛收費(fèi)，或轉(zhuǎn)賣給其他公司、單位收費(fèi)，或者項(xiàng)目在股票市場(chǎng)上市。這樣明顯贏利的項(xiàng)目己經(jīng)不能算作為市政項(xiàng)目，也就是說(shuō)不能算作為公共利益，當(dāng)然，就不能享有征地的權(quán)利。

（三）征地補(bǔ)償較亂

從征地操作的實(shí)際情況看，征地補(bǔ)償費(fèi)用的測(cè)算方法，征地補(bǔ)償費(fèi)的管理分配都不夠規(guī)范，存在著較多的問(wèn)題。

1、征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算方法不科學(xué)。依據(jù)土地管理法律、法規(guī)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)是以征地前3年的平均年產(chǎn)值的若干倍數(shù)測(cè)算，但由于土地的利用方式、種植制度、市場(chǎng)情況等條件的不確定性，測(cè)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不能反映實(shí)際情況。

2、征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。新的土地管理法雖然提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但同被征土地的市場(chǎng)價(jià)格相比，仍是偏低。

3、征地補(bǔ)償費(fèi)用分配混亂。征地補(bǔ)償費(fèi)用在被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配不盡合理，使用管理較為混亂，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組都存在著不同程度的截留現(xiàn)象。

（四）征地主體不明確，征地程序不規(guī)范

在中國(guó)，縣級(jí)以上土地管理部門是唯一可代表政府實(shí)施征地的職能部門，但有的地區(qū)在征地管理工作中，一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)政策，政府制定政策出臺(tái)時(shí)間頻繁，以至于短時(shí)間內(nèi)，不同的征地項(xiàng)目在同一村組的農(nóng)民得到補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)差異很大，引發(fā)農(nóng)民攀比和不滿。有的地區(qū)在實(shí)施土地征用過(guò)程中，操作不規(guī)范，建設(shè)單位、政府有關(guān)部門、中介機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人憑借種種理由濫用征地權(quán)，政府統(tǒng)一征地成為一句空話。

（五）集體產(chǎn)權(quán)主體模糊，農(nóng)民參與性差

中國(guó)自建國(guó)以來(lái)，土地制度雖經(jīng)一再改革，但集體土地產(chǎn)權(quán)的主體至今依然十分模糊，《土地管理法》規(guī)定中國(guó)農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民小組、村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)所有，但究竟產(chǎn)權(quán)主體是誰(shuí)、是哪一級(jí)集體、是哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織并不明確。這就造成了土地名義上歸集體內(nèi)每個(gè)成員所有，但又不屬于任何個(gè)體成員所有的局面。目前對(duì)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的理解總的來(lái)說(shuō)存在兩種觀點(diǎn)：一種是“多元主體論”，認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)主體是多元的；一種是所謂的“缺失論”，認(rèn)為集體土地的所有權(quán)主體是虛置或缺失的。

三、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)下土地征用制度改革的政策措施選擇

以上分析足以說(shuō)明形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地征用制度，明顯帶有要農(nóng)民支援國(guó)家建設(shè)的色彩，國(guó)家和農(nóng)民在土地征用經(jīng)濟(jì)利益上是不平等的。按照《全國(guó)土地總體規(guī)劃綱要》的規(guī)劃，從2001年到2010年，全國(guó)共安排的非農(nóng)建設(shè)占用耕地控制在18億畝，其中90%以上為集體土地，按中國(guó)現(xiàn)在人均耕地1.41畝計(jì)算，將有1200多萬(wàn)被征地農(nóng)民需要安置。為了集約現(xiàn)有耕地和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，必須處理好當(dāng)前征地中存在的問(wèn)題。

（一）明確界定公共利益，確立征地范圍

嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。中國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：軍事用地；國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；公共設(shè)施用地；國(guó)家重點(diǎn)工程用地；公益及福利事業(yè)用地；水利、環(huán)境保護(hù)用地；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

（二）嚴(yán)格遵守征地審批權(quán)限和審批程序，保護(hù)耕地資源和控制征地規(guī)模

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，中國(guó)土地是屬地管理，國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，各級(jí)政府有相應(yīng)的權(quán)限審批土地，土地收益歸當(dāng)?shù)卣小Ｔ谡鞯剡^(guò)程中，部分地區(qū)縣、市政府采取化整為零的批地辦法占用農(nóng)民土地，土地違法案件時(shí)有發(fā)生。因此，強(qiáng)化土地管理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)非常重要。無(wú)論是公益性用地還是商業(yè)性用地，都要把用地規(guī)模限制在規(guī)劃數(shù)量、范圍之內(nèi)。在土地征用審批權(quán)限上，中央和省一級(jí)政府的土地管理權(quán)力應(yīng)得到強(qiáng)化，對(duì)省以下土地管理部門進(jìn)行垂直管理的力度也要加大。

（三）多渠道、多途徑安置被征地農(nóng)民

積極探索多種途徑安置被征地農(nóng)民，以市場(chǎng)為導(dǎo)向適應(yīng)工業(yè)化、城市化的新形勢(shì)。以下幾種安置方式是當(dāng)前可以積極采納的：貨幣安置；地價(jià)款入股安置；社會(huì)保險(xiǎn)安置：即將土地費(fèi)中農(nóng)民個(gè)人所得一次性轉(zhuǎn)付給保險(xiǎn)公司，按有關(guān)醫(yī)療、養(yǎng)老險(xiǎn)種兌現(xiàn)，比較適合年齡偏大的農(nóng)民；留地安置：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，如城鄉(xiāng)結(jié)合部，在被征用土地中按照規(guī)劃用途留出一定比例土地給被征地農(nóng)村集體組織，從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等；土地開發(fā)整理安置：通過(guò)土地整理置換出土地或開發(fā)未利用土地，增加耕地面積，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行安置，這是一種比較穩(wěn)妥的安置方式。

（四）健全農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

中國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律雖對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度有相應(yīng)的規(guī)定，但尚不能在經(jīng)濟(jì)利益上具體明確所有權(quán)主體，這就產(chǎn)生了土地征用權(quán)侵害剝奪農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)益的機(jī)會(huì)，因此應(yīng)該從法律層面健全土地產(chǎn)權(quán)制度。完善現(xiàn)行土地征用制度的法律體系，基本的是應(yīng)完善和保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)。中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革可以采取在保留集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，明確集體土地所有權(quán)主體，淡化集體土地所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民在土地上的具體權(quán)益，將目前的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組的二種農(nóng)民集體所有改為村農(nóng)民集體所有或村民委員會(huì)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同共有。

（五）大力推進(jìn)節(jié)約、集約用地，切實(shí)有效減少占用耕地

1、加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃管理，充分發(fā)揮調(diào)控作用。規(guī)劃計(jì)劃的科學(xué)合理是最大的節(jié)約。要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)各類用地，控制建設(shè)用地規(guī)模和布局。各類與土地相關(guān)的規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地原則。

2、引入市場(chǎng)機(jī)制完善土地儲(chǔ)備制度，優(yōu)先儲(chǔ)備盤活閑置和低效利用的土地。立足內(nèi)涵挖潛，優(yōu)先利用存量土地，鼓勵(lì)開展農(nóng)村土地整理，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重點(diǎn)開展“城中村”的用地改造，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理。新建項(xiàng)目盡量少占耕地，拆舊的要盡可能整理成耕地或農(nóng)用地，整理出的耕地或農(nóng)用地必須大于新建占用的耕地，把推進(jìn)節(jié)約集約用地落到實(shí)處。

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