公共管理視角下的公共政策

黃維民

摘要：依據(jù)公共管理理念，詮釋了公共管理的基本范式，并對公共管理與公共政策的關(guān)系進(jìn)行了梳理，最后探討了公共政策在公共管理體系中的作用與功能。在公共管理視角下對公共政策進(jìn)行研究，有利于對公共政策學(xué)科做深層次的了解，特別是對于實現(xiàn)公共政策的科學(xué)化與民主化，提高公共政策制定質(zhì)量與執(zhí)行效果具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共政策；相互關(guān)系；基本理念

中圖分類號：C93文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-2731(2009)03-0113-05

一、公共管理范式的提出

20世紀(jì)80年代以來，面對政府規(guī)模的擴(kuò)大、財政經(jīng)濟(jì)壓力的加劇、社會問題和政府不可治理性的增多，以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫，西方國家紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運動。政府管理的運作方式亦發(fā)生了相應(yīng)的變化，即由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政，向以市場為導(dǎo)向的、能夠因應(yīng)變化的、富有彈性的公共管理轉(zhuǎn)變。這種變革意味著建立在正式官僚制、政治與行政二分法和最佳工作方式基礎(chǔ)上的公共行政模式已經(jīng)過時了，已經(jīng)被一種建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理基礎(chǔ)上的公共管理范式有效取而代之。公共行政產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的西方，其最重要的理論原則是政治——行政二分法與韋伯的官僚制。盡管公共行政是公共部門中持續(xù)時間最長且最為成功的理論，但它現(xiàn)在正被公共管理取代。因為與公共管理相比，公共行政有許多不足之處：其一，理念與社會相脫離，導(dǎo)致在社會管理中缺乏一種理性的公民自治機(jī)制和柔性靈活的管理方式，使得公眾很難通過協(xié)商手段自主化解社會矛盾與沖突；其二，公共行政完全建立在技術(shù)理性基礎(chǔ)之上，在社會管理中重管輕理，重制度，輕觀念，無視人的主體性和能動性。尤其是在實施公共事務(wù)過程中過分壓抑人性，只把人當(dāng)作執(zhí)行意志、政策和命令的工具；缺乏必要的人文關(guān)懷、道義正義的因子，抹殺了人性中的利己利他動機(jī)，限制了公共行政的視野和活力；其三，公眾無力通過自主行使監(jiān)督權(quán)來改變公共決策不合理的現(xiàn)狀，使得大量公共決策完全由政府完成，公眾只是偶爾被納入到這一公共權(quán)力的循環(huán)之中，導(dǎo)致公共行政背離了自然權(quán)利法則和公共組織的公共性要求，完全偏離了有關(guān)公共目的和目標(biāo)的言辭。

公共管理范式是在對公共行政反思的基礎(chǔ)上提出來的，主要希望在社會管理過程中通過引入經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論和復(fù)雜交換范式，力圖用市場中的競爭關(guān)系、契約關(guān)系、服務(wù)購買關(guān)系等社會機(jī)制，在社會的管理中實行混合式的交叉管轄和權(quán)威分散的組織安排，把公眾的偏好和價值追求作為提供公共產(chǎn)品的惟一依據(jù)，試圖從公共決策規(guī)則與組織形式的高度上徹底改造傳統(tǒng)的官僚行政體制，以實現(xiàn)社會管理中效率與公平的統(tǒng)一。

公共管理范式的提出，使得社會治理的理念與制度發(fā)生了巨大的變革，具體表現(xiàn)為：其一，政府職能的重新定位，有意識地改變行政組織的結(jié)構(gòu)、功能和行政人員的行為，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管以及社會管理的功能，努力塑造服務(wù)型、責(zé)任型、法治型的開明政府，切實解決政府在社會管理當(dāng)中“越位”、“錯位”和“缺位”等問題；其二，注重觀念更新，貫徹以民為本的精神，通過不斷發(fā)展非政府、非營利性組織方式，起到加強(qiáng)社會力量的作用，用分權(quán)式管理取代高度集中的科層結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)社會管理主體的多元化和公民自治，建立政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會；其三，強(qiáng)化政府為公眾服務(wù)的意識，視公眾為顧客，關(guān)注他們的需求，傾聽他們的呼聲，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，構(gòu)建社會公共服務(wù)體系；其四，在壓縮開支、銷減政府規(guī)模的過程中，通過強(qiáng)調(diào)對私營部門管理方法、技術(shù)和風(fēng)格的吸收和運用，在公共部門中引入競爭機(jī)制和企業(yè)精神，降低管理成本，提高政府部門的競爭能力。與公共行政相比，公共管理拋棄了邏輯實證主義的方法論原則，也放棄了公共行政所謂的“價值中立性”原則，突出公民的權(quán)利主體地位，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識和服務(wù)作用，主張建立新的協(xié)和式組織管理模式。公共管理這種新的社會治理方式體現(xiàn)在政府既是社會管理者，更是社會責(zé)任者與服務(wù)者，而實現(xiàn)公共利益最大化是它的終極管理目標(biāo)。公共管理這種新型的社會治理范式，既是一種權(quán)力非中心、主體多元化的復(fù)合型社會管理機(jī)制，也是一種交疊管轄與權(quán)威分散的多組織結(jié)構(gòu)安排，強(qiáng)調(diào)從體制上有效保障公眾的話語權(quán)利和民主交往權(quán)利，而不僅僅是一般意義上的投票權(quán)利，完全順應(yīng)了現(xiàn)代社會“還權(quán)于民”的政治發(fā)展邏輯，賦予了公眾表達(dá)自己偏好的自由和選擇的權(quán)利，成為此時經(jīng)歷了治道變革之后行政發(fā)展的惟一價值取向，散發(fā)出一股人文之光。

公共管理作為一種新的社會治理范式，其研究范圍不僅包括行政與公共事務(wù)，而且還包括公共政策，其研究重點從過去傳統(tǒng)行政重視機(jī)關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到了政策的議題和政策的建議，從而進(jìn)一步推動了政策科學(xué)的發(fā)展。政策科學(xué)是一套關(guān)于政策問題的哲學(xué)，即研究政策規(guī)律的理論體系。1951年，美國著名的政治學(xué)家哈羅德拉斯韋爾(Harold Lass-weal)在其《政策科學(xué)：在范圍和立法上的最近發(fā)展》一書中，首次提出了政策科學(xué)的概念。此后隨著各門自然科學(xué)和社會科學(xué)，特別是在科學(xué)哲學(xué)、“三論”、管理科學(xué)、各類行為科學(xué)不斷發(fā)展地渲養(yǎng)下，政策科學(xué)的理論研究有了長足的進(jìn)步。1968年，美國著名學(xué)者沃爾多(D.Waldo)教授在研究中發(fā)現(xiàn)，主導(dǎo)行政研究話語霸權(quán)的人主要是一些年長者，而年輕學(xué)者鮮有發(fā)表主張的機(jī)會，這種狀況使得行政研究出現(xiàn)了嚴(yán)重代溝。沃爾多則認(rèn)為行政研究的未來取決于年輕一代，出于這種歷史的責(zé)任感，在沃爾多的倡導(dǎo)和組織下，一群年輕的行政研究學(xué)者們聚集在美國雪城大學(xué)的明諾布魯克會議中心，召開了一次研究公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)會議。此次會議不僅探討了公共行政所面臨的時代挑戰(zhàn)和所存在的問題，而且還撰寫出一大批研究政策科學(xué)的學(xué)術(shù)論文，著手建立政策科學(xué)的新規(guī)范，第一次把改善政策制定問題與人類社會的健康發(fā)展聯(lián)系了起來，創(chuàng)造性地規(guī)劃出了政策科學(xué)未來的發(fā)展方向和遠(yuǎn)景。因此，由沃爾多教授所倡導(dǎo)與組織的明諾布魯克會議，不僅標(biāo)志著新的社會治理理論與學(xué)派的誕生，也使他成為推動政策科學(xué)發(fā)展的先驅(qū)者之一?？傊?，公共管理范式的提出不僅使得行政理念與制度安排發(fā)生了重大變化，而且也為政策科學(xué)的理論體系注入了新的活力，更為公共政策的發(fā)展實踐奠定了理論基礎(chǔ)。

二、公共管理與公共政策的相互關(guān)系

一般來說，公共管理在實現(xiàn)公共利益這一基本目標(biāo)過程中，主要完成兩項任務(wù)：其一是如何有效增進(jìn)公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基礎(chǔ)上完成公共利益的協(xié)調(diào)、整合及合理分配。公共管理這一目標(biāo)不僅強(qiáng)調(diào)結(jié)果上的公平，而且強(qiáng)調(diào)機(jī)會上的平等，不僅強(qiáng)調(diào)社會民主，而且還強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任，使得那些具有同樣能力的人們擁有了同等的生活機(jī)會，獲得了自己所應(yīng)得到的基本權(quán)利與根

本利益。

公共管理強(qiáng)調(diào)社會公平的這一基本價值和理念，為公共政策發(fā)展奠定了一個建立在理性實證主義之上的哲學(xué)基礎(chǔ)，使得實現(xiàn)公共利益成為公共政策實踐的核心要素。如果說公共管理的誕生起初還僅是作為人類社會已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展階段產(chǎn)物的話，那么作為公共管理重要工具公共政策的誕生，恰恰是現(xiàn)代社會生活之公共領(lǐng)域日趨擴(kuò)張，并與私人生活領(lǐng)域形成鮮明對照和內(nèi)在緊張之事實的集中反映，所以作為可以有效配置社會資源、極大地影響著公共部門形象的公共政策，決定著政府管理社會的質(zhì)量和價值導(dǎo)向。因此，從某種意義上講，影響公共管理的首要因素乃是公共政策。因為公共管理的一切有效性與合理性，完全取決于高質(zhì)量的公共政策。

在對公共管理研究的過程中，人們早已普遍地認(rèn)識到公共政策不僅是社會政治活動的結(jié)果，而且也是公共事務(wù)中所制定的行為規(guī)范，引導(dǎo)著公眾與社群的行動，是政府維護(hù)公眾利益的重要手段。許多專家學(xué)者甚至認(rèn)為，公共政策過程實際上就是公共管理運行的核心內(nèi)容，而公共管理的相關(guān)組織就是公共政策的重要主體。因此，對公共政策的研究，必須涵蓋整個公共管理領(lǐng)域，必須成為整個公共管理研究的核心內(nèi)容。與傳統(tǒng)的行政研究相比，公共管理更注重對公共政策的設(shè)計與運用，從而使得社會管理更加科學(xué)化與民主化。也就是說，公共管理的根本目的，就是要通過運用正確合理的、符合社會發(fā)展規(guī)律的、能夠反映客觀實際的公共政策，全面有效地解決人類社會所面臨的各種各樣的政策問題，以此來促進(jìn)人類社會的進(jìn)步與發(fā)展。

在早期的公共管理研究過程中，人們一般關(guān)注的是公共行政決策的科學(xué)化和最優(yōu)化，所采用的主要是理想型的理性選擇模式，這種模式強(qiáng)調(diào)在政策選擇過程中要充分掌握相關(guān)的政策知識和信息，并通過科學(xué)理性的分析方法選擇最佳的政策方案。此后，隨著人們對公共管理的深入研究，更多的專家學(xué)者注意到理想型的理性選擇模式過于脫離現(xiàn)實，從而忽視了人類認(rèn)識能力的局限性和政治因素對公共決策的影響，因而提出了漸進(jìn)的與有限理性的公共決策模式。查爾斯.E.林德布羅姆(Charles E.Lindblom)的漸進(jìn)主義政策理論與赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)的有限理性政策理論最具有代表性。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著公共管理范式的提出，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用更多的社會知識來規(guī)劃和設(shè)計未來政策。政策設(shè)計的概念被引進(jìn)公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應(yīng)更多考慮社會環(huán)境因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產(chǎn)生的影響，而不是只考慮誰在統(tǒng)治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統(tǒng)政治學(xué)問題。查爾斯.E.林德布羅姆與赫伯特·西蒙認(rèn)為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設(shè)計的問題。政策設(shè)計不是一種純技術(shù)和純工具性的應(yīng)用領(lǐng)域。成功的政策設(shè)計必須考慮人們的政治、社會、文化和經(jīng)濟(jì)方面的環(huán)境，并能誘導(dǎo)人們采取有利于政策實施的行為。因此，政策設(shè)計理論包括了至少三個方面的內(nèi)容：政策結(jié)構(gòu)性邏輯的模式、個人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應(yīng)該是建立在經(jīng)驗性研究基礎(chǔ)上的。

一般來說，公共政策的實踐過程，實質(zhì)上就是一個社會利益表達(dá)與實現(xiàn)的過程，當(dāng)某個社會利益集團(tuán)或者個人提出一項政策訴求的時候，公共政策過程就開始了，而這種提出政策訴求的過程實際上就是一個社會利益的表達(dá)過程。因此，在公共管理的視角下，公共政策不再是一個抽象的概念，而是一個具有實質(zhì)性內(nèi)涵的實體，在社會利益的分配過程中發(fā)揮著積極的作用，扮演著權(quán)威性的重要角色。

在某種意義上講，隨著多元利益社會的形成和發(fā)展，作為社會資源重要分配途徑的公共政策影響力的逐漸增強(qiáng)，公共政策必將成為公共管理的重要組成部分，即政府利用公共政策來調(diào)整、組織社會生產(chǎn)和生活，已經(jīng)成為其管理社會活動的一個重要方面。特別是隨著現(xiàn)代社會生活與政府管理活動的日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的以經(jīng)驗性為基礎(chǔ)的政府決策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足政府現(xiàn)代社會管理的實際需要，必須要實現(xiàn)由經(jīng)驗型向科學(xué)化決策模式轉(zhuǎn)變。實踐證明，作為社會價值權(quán)威性分配的重要機(jī)制，公共政策的民主性與科學(xué)性，既是推動政府重大決策邁向高質(zhì)量的必由之路，也是促進(jìn)公共管理不斷發(fā)展的重要途徑和有效手段。

作為公共管理重要社會治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特別是對公共利益的分配具有絕對權(quán)威性。為了協(xié)調(diào)與平衡公共利益的沖突，保持社會的穩(wěn)定、和諧與經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共政策需要承擔(dān)起協(xié)調(diào)、平衡與分配公共利益的重任。因此，強(qiáng)調(diào)社會的公平與正義，主張公共利益的合理分配與向公民負(fù)責(zé)，以及積極倡導(dǎo)行政服務(wù)的公共性，是公共政策的基本內(nèi)涵與特征。公共政策所特有的這種內(nèi)涵與本質(zhì)特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社會利益多元化的格局中，有效地去實現(xiàn)公共利益的不斷增進(jìn)與公共利益的合理分配這一公共管理的基本目標(biāo)。有效促進(jìn)公共利益的增長，實現(xiàn)社會的公平與正義，既是公共利益的集中體現(xiàn)，也是公共政策的本質(zhì)特征，而公共政策的這一本質(zhì)特征，是決定公共管理效率的好與壞、高與低的首要因素，是政治的一種重要表現(xiàn)形式。

在實現(xiàn)公共利益這一基本目標(biāo)的政治邏輯過程中，就其公共管理與公共政策的關(guān)系而言，公共管理是公共政策賴以存在與發(fā)展的哲學(xué)基礎(chǔ)，起著主導(dǎo)性作用；而公共政策則是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，對公共管理具有能動的促進(jìn)作用，是政策行政的具體表現(xiàn)。也就是說，公共管理只有依賴公共政策才能有效地增進(jìn)公共利益，才能實現(xiàn)合理分配公共利益的社會目標(biāo)，才可以通過政策問題行管理之道，從而促進(jìn)人類社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，反之就會導(dǎo)致公共管理的混亂，損害公眾的根本利益。因此，公共管理與公共政策兩者之間存在著一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，它們相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活動的基本依據(jù)，又是公共管理活動的基本手段，是在公共管理急需積極符號之時出現(xiàn)的一種積極符號，是公共管理的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻，而且這種聯(lián)姻是平衡的。總之，公共政策作為公共管理有效解決社會利益沖突的重要機(jī)制，是一種探求公眾參與分配、協(xié)調(diào)與整合社會諸方面利益的最佳方式，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會民主協(xié)商的本質(zhì)特征。

三、公共管理體系中的政策本質(zhì)特征

公共政策作為公共管理的一種新的政策系統(tǒng)范式，誕生于20世紀(jì)50年代的美國。此時的美國在對社會進(jìn)行有效管理的過程中，已經(jīng)把政策的概念加入了“公共”這個定語，演化成為了“公共政策”，而這一根本性變化的主要原因，是與美國現(xiàn)代民主政治體制的確立有關(guān)，它為現(xiàn)代公共政策產(chǎn)生的合法性奠定了社會基礎(chǔ)，難怪現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人哈羅德拉斯韋爾在對公共政策內(nèi)涵所做的六點界定中，他在第一點當(dāng)中就堅定地認(rèn)為“公共政策是一

門關(guān)于民主主義的學(xué)問”。

政策從傳統(tǒng)政策演變成為公共政策，不僅擴(kuò)大了政策主體的范疇，而且對政策內(nèi)容也賦予了新的內(nèi)容，使得人們對現(xiàn)代政策的理解發(fā)生了根本性的變化?？梢姽舱吒拍钪械摹肮病倍謱τ诮缍ü舱叩幕緝?nèi)涵具有極其重要的意義。因此，公共政策作為一門新興的學(xué)科，它與傳統(tǒng)政策是兩個完全不同的概念。特別是從本質(zhì)特征上講，公共政策與傳統(tǒng)政策兩者之間最大的區(qū)別及其產(chǎn)生的動力源，就體現(xiàn)在“公共”二字上，而“公共”二字從根本上決定了兩者在決策體系、涉及的范圍與內(nèi)容，以及價值取向上的不同。

首先，傳統(tǒng)政策和公共政策分屬于兩個完全不同的決策體系。傳統(tǒng)政策是一種封閉式的個體決策體系，其政策制定主體不是民主選舉的，不是公眾經(jīng)由法定程序賦予的。政策在本質(zhì)上體現(xiàn)的不是民意，而是帝王將相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，傳統(tǒng)政策強(qiáng)調(diào)決策程序與過程的高度集中，缺乏政策分析和政策評估，尤其是不允許公眾參與決策，使得公眾缺乏了解和影響公共決策的路徑，在整個決策過程中處于被動的地位。由于傳統(tǒng)政策不能夠為公眾提供有效參與社會管理與監(jiān)督的途徑，缺乏公眾參與社會重大決策與監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)制，缺乏與公眾進(jìn)行平等、真實對話溝通的社會基礎(chǔ)和科學(xué)實踐，所以傳統(tǒng)政策體系是一種多位一體的決策模式，每一方都是決策的當(dāng)事人，幾方之間的關(guān)系不是一種平行的關(guān)系而是一種上下關(guān)系，缺乏超然于外的一方進(jìn)行監(jiān)督，更多表現(xiàn)為有限的自我道德監(jiān)督。因此，傳統(tǒng)政策是一種冷政策，它極大地弱化了對決策體系的全面監(jiān)督，較多地蘊(yùn)含著決策失誤的可能性與普遍性。

由現(xiàn)代民主型政府所制定的公共政策是一種熱政策，它積極倡導(dǎo)公眾在決策過程中的參與和分享，使得公眾在整個決策過程中處于一種主動的狀態(tài)，從而能夠有效地保護(hù)公眾的個人利益，避免有些出臺的公共政策看似公平，實際上卻隱含著巨大的不公平性。因為任何一項公共政策，首先應(yīng)該考慮的是對“私權(quán)”的敬畏，只有當(dāng)窮盡一切辦法未能奏效之后，才能為了公共利益的要求而犧牲個人利益。并且，由于涉及到對廣泛“私權(quán)”的傷害，這樣的公共政策在出臺時必須要經(jīng)過嚴(yán)格的聽證程序，讓涉及到根本利益的公眾都能夠積極參與整個決策過程，避免決策過程中的黑箱操作和信息不對稱，以體現(xiàn)社會的公平正義原則。因此，公共政策的決策體系是一種在公共能量不斷增長的基礎(chǔ)上，逐漸形成的一種開放對話式的群體決策體系，強(qiáng)調(diào)社會分權(quán)、政策分析、政策評估和決策中心多元化，強(qiáng)調(diào)公眾對于重大社會決策的積極參與，具有決策程序不斷下移的功能，以不斷提高政府服務(wù)技能和服務(wù)水平為工作中心，從而使得公眾參與公共決策的路徑發(fā)生了根本性的變化，公眾從過去對公共決策的間接參與轉(zhuǎn)換為直接參與。

其次，傳統(tǒng)政策所面對的社會管理范圍比較狹窄，政策所關(guān)注的對象和類型比較單一，具有很強(qiáng)的私立性和個體目的。特別是由于人們對整個社會和自然界的認(rèn)識水平低下，所以傳統(tǒng)政策基本上是以觀念知識為材料，以形而上學(xué)的思辨為手段，在社會管理活動中所反映的主要是經(jīng)驗當(dāng)面的主體，其核心價值是一種由主觀體驗支撐起來的信念，因而在制定政策的過程中，既缺乏必要的客觀性要求，又缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)和實用的技術(shù)工具。因此，傳統(tǒng)政策的制定手段非常落后，政策質(zhì)量通常比較低劣，得不到質(zhì)量上的有效保障，導(dǎo)致政策在制定過程中具有很大的決策風(fēng)險性。而公共政策則是以科學(xué)知識為依據(jù)的，是在多門現(xiàn)代科學(xué)知識的基礎(chǔ)上建立起來的一門新興學(xué)科。所以與傳統(tǒng)政策不同，嚴(yán)格意義上的公共政策只有在近現(xiàn)代自然科學(xué)興起與發(fā)展之后才能夠出現(xiàn)。

公共政策作為公共管理的重要手段，所涉及的公共事務(wù)領(lǐng)域非常廣泛，研究的對象和內(nèi)容不斷地擴(kuò)大，政策的類型更加精確與細(xì)化。特別是公共政策首次把個人經(jīng)驗和現(xiàn)代科學(xué)知識，以及不斷發(fā)展的國家管理理論與專業(yè)技術(shù)納入到了學(xué)科知識體系當(dāng)中，使得政府在社會重大公共決策過程中，越來越重視對公共政策項目的分析、評估與業(yè)績的考核，從而極大地減少了公共決策的重大失誤。這不僅提高了政府解決公共問題的社會責(zé)任感和效率性，而且為公共政策制定、執(zhí)行、分析與評估的科學(xué)化、民主化奠定了扎實的基礎(chǔ)。因此，公共政策是傳統(tǒng)經(jīng)驗與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，它所追求的是一種程序化的公平與效率，所具有的根本意義就在于它是政府在現(xiàn)代社會下科學(xué)化、民主化管理社會的有效工具。

第三，兩者在價值取向上也存在極大的差異性。一般來說，傳統(tǒng)政策在價值取向上強(qiáng)調(diào)效率與效能，是一種追求“效率至上”原則的社會價值觀。而公共政策的價值觀念具有普世意義，在實踐中恪守公共精神和公眾利益至上的原則，尋求社會資源的最佳組合與分配以提高其效率性，充分體現(xiàn)了人本主義精神。也就是說，公共政策的出發(fā)點和基本目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益的最大化，并通過在社會重大決策中給予公眾更多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而完整地、真實地表達(dá)民意，以達(dá)到維護(hù)公眾的基本權(quán)利，全面實現(xiàn)社會利益的協(xié)調(diào)與平衡，克服社會資源分配過程中的非公平性、非正義性，使公眾真正成為社會利益的最大受益者。因此，公共政策的價值取向和社會意義，就在于對公共利益進(jìn)行合理的權(quán)威性分配，有效地針對了現(xiàn)實與公眾心聲的回應(yīng)，契合了公眾渴望公平正義的要求。

總之，把握了“公共”概念的基本涵義，注重“公共性”這一公共政策賴以存在的基礎(chǔ)性原則，厘清傳統(tǒng)政策與公共政策在決策體系、社會管理范疇和價值取向上的根本不同，才能夠真正把握公共政策的本質(zhì)特征。

責(zé)任編輯陳萍