法治視野下的城管體制

陸偉明

城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是《行政處罰法》第16條的規(guī)定，實(shí)施綜合性的行政處罰權(quán)。但這種強(qiáng)制性、侵益性的行政行為不能不分時(shí)間、場(chǎng)合、對(duì)象地濫用。

提起城管，人們的腦海中立刻會(huì)浮現(xiàn)出這樣的畫(huà)面：一群身穿城管執(zhí)法制服的人，蜂擁而上，不由分說(shuō)地將街頭商販擺在地上的商品往執(zhí)法卡車上一扔，絕塵而去。

自城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，全國(guó)各地諸如此類的城管野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法的案件時(shí)有發(fā)生。在一些地方已經(jīng)導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人民群眾矛盾激化，造成商販、其他普通群眾和城管執(zhí)法人員死傷的惡性案件發(fā)生。有激進(jìn)的觀點(diǎn)甚至主張取消城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在這種情況下，我們必須冷靜地分析和思考我國(guó)為什么要建立城管體制、設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)?它的存在有沒(méi)有法律根據(jù)?在建設(shè)法治政府的目標(biāo)前提，我們應(yīng)該如何改革和完善城管體制?

城管體制：受命于危難之際

城管體制的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景。1978年改革開(kāi)放伊始，大量農(nóng)民進(jìn)入城市。他們通過(guò)各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)嘗試在城市謀出路、求發(fā)展，流動(dòng)攤販?zhǔn)钱?dāng)時(shí)農(nóng)民進(jìn)城謀生的主要手段。他們走街串巷叫賣、兜售各種農(nóng)產(chǎn)品或其他小商品。這在改革開(kāi)放初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下'為豐富和方便城市居民生活發(fā)揮了積極的作用。不過(guò)由于缺乏管理，攤販經(jīng)營(yíng)時(shí)產(chǎn)生的垃圾隨處放置，影響了市容和環(huán)境衛(wèi)生。

為了解決城市環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，20世紀(jì)80年代，全國(guó)各地開(kāi)始了創(chuàng)建衛(wèi)生城市的活動(dòng)，一些城市開(kāi)始成立我們現(xiàn)在所說(shuō)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，比如1984年廣西自治區(qū)南寧市成立了城市建設(shè)管理大隊(duì)，簡(jiǎn)稱城管大隊(duì)。最初城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要工作是在街頭巡邏，驅(qū)趕路邊攤販，同時(shí)還負(fù)責(zé)清理路面垃圾。

20世紀(jì)90年代，城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)速度加快，因國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)、兼并導(dǎo)致城市的失業(yè)、下崗人員大量增加。他們中的大多數(shù)人身無(wú)所長(zhǎng)，生活窘迫，為了解決生計(jì)問(wèn)題，不少人也加入城市流動(dòng)攤販的行列。隨著這一隊(duì)伍的迅速壯大，攤販們的占道經(jīng)營(yíng)、缺斤少兩、食品衛(wèi)生、環(huán)境污染等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

另外，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)一步發(fā)展，也使得行政部門(mén)的執(zhí)法領(lǐng)域和事項(xiàng)逐漸拓寬、增加。工商、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等管理部門(mén)都成立了自己的行政執(zhí)法隊(duì)伍。在條塊分割的管理體制，弊端逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為職能交叉重疊、互相推諉，爭(zhēng)權(quán)奪利，滋生官僚主義和腐敗，“多頭執(zhí)法”、“重復(fù)處罰”、“突擊執(zhí)法”等現(xiàn)象嚴(yán)重。

為了解決這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)成立專門(mén)、統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)——城市管理執(zhí)法局(也有稱城市管理綜合行政執(zhí)法局)。

1996年3月頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。該條成為了我國(guó)城管體制的基本法律依據(jù)。

1996年4月15日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施(中華人民共和國(guó)行政處罰法)的通知》中要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府認(rèn)真做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行；并要求國(guó)務(wù)院各部門(mén)支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。

1997年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了北京市報(bào)送的《關(guān)于開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的函》，率先成立了北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)，開(kāi)展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。隨后，國(guó)務(wù)院又先后數(shù)次發(fā)布通知，在全國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)建立城管機(jī)構(gòu)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作。

根據(jù)有關(guān)資料，截至2008年初，成立城管機(jī)構(gòu)，開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的全國(guó)656個(gè)城市中，有266個(gè)；全國(guó)287個(gè)地級(jí)以上城市中，有169個(gè)；全部27個(gè)省會(huì)市中，共有26個(gè)；全部4個(gè)直轄市開(kāi)展了此項(xiàng)工作。一些地方為推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，總共制定了39部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。此外，還有大量的地方政府規(guī)范性文件。

行政執(zhí)法，如何更完善

從依法行政的角度分析來(lái)看，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其實(shí)施一定的行政處罰權(quán)是具有合法性基礎(chǔ)的。根據(jù)《憲法》第89條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法》第59條、61條以及《行政處罰法》第16條的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府依法有權(quán)設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

目前，我國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰職能已經(jīng)涉及公用事業(yè)、城市節(jié)水、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場(chǎng)、城市河湖、公安交通、市政、停車、旅游、工商、規(guī)劃等14個(gè)領(lǐng)域，而備受媒體關(guān)注的城管在街頭追逐、罰沒(méi)無(wú)證攤販只是諸多行政處罰之一。

必須指出的是，國(guó)家設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)授予其行政處罰權(quán)的初衷，并非為了組織批評(píng)者所謂的“三強(qiáng)”突擊隊(duì)，即強(qiáng)拆房、強(qiáng)拖車、強(qiáng)拉財(cái)物，而是為了解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，合理配置政府部門(mén)的職能，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)。但是，由于一些城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，法制意識(shí)不強(qiáng)，加之在制度上其權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致屢屢出現(xiàn)濫用權(quán)力，侵害公民合法權(quán)利的違法行政案件。

城管體制存在的合法性和正當(dāng)性是沒(méi)有問(wèn)題的，目前亟待解決的問(wèn)題是如何改革和完善這一行政執(zhí)法體制。

首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，豐富執(zhí)法手段。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定實(shí)施綜合性的行政處罰權(quán)。但是這種強(qiáng)制性、侵益性的行政行為不能不分時(shí)間、場(chǎng)合、對(duì)象地濫用。按照建設(shè)服務(wù)型政府的理念和溫家寶總理提出的“寓管理于服務(wù)之中”的思想，城管部門(mén)面對(duì)違法行為人時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)一些非強(qiáng)制性的、柔性的管理方式指導(dǎo)、勸告和督促他們進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)。還可以設(shè)身處地地為他們出臺(tái)一些合理措施，幫助他們解決一些實(shí)際困難，不到萬(wàn)不得已不輕易進(jìn)行行政處罰。

這一點(diǎn)有些國(guó)家的“城管”就做得比較好。德國(guó)也存在大量的街頭攤販，“城管”部門(mén)一般情況下并不沒(méi)收他們的財(cái)物，而是通過(guò)疏導(dǎo)的方式為他們開(kāi)辟專門(mén)的經(jīng)營(yíng)、交易場(chǎng)所，比如城市廣場(chǎng)往往被城管開(kāi)辟成攤販的統(tǒng)一交易市場(chǎng)，不少地方的政府門(mén)口也做了交易場(chǎng)所。

其次是要完善城管執(zhí)法權(quán)限，保證城管機(jī)構(gòu)的正當(dāng)執(zhí)法行為。城管執(zhí)法領(lǐng)域的寬泛性決定了其必然要面對(duì)各種復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境，處理各種常態(tài)或者突發(fā)性的違法甚至犯罪案件。但是，目前的城管執(zhí)法部門(mén)只有行政處罰權(quán)，而沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)等其他必要的行政執(zhí)法權(quán)，不能適應(yīng)處置一些比較復(fù)雜的案件或者比較嚴(yán)重的違法犯罪行為的實(shí)際需要，所以非常有必要通過(guò)立法賦予城管執(zhí)法部門(mén)上述行政執(zhí)法權(quán)，使其能夠及時(shí)有效地處理違法行為。

第三是建立有效的執(zhí)法監(jiān)督制度。按照目前國(guó)務(wù)院的規(guī)定，各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)是城管執(zhí)法的監(jiān)督部門(mén)，一些地方也制定了關(guān)于行政執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)范。但是這些規(guī)范的法律位階較低，規(guī)范性和有限性受到限制。所以有必要制定專門(mén)的行政執(zhí)法監(jiān)督法律、行政法規(guī)，組建專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員對(duì)城管執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。