當(dāng)前我國農(nóng)民政治參與的趨勢與對(duì)策分析

李 銳

我國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口近九億,農(nóng)民占我國人口的大多數(shù)。由于我國正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,從農(nóng)業(yè)為主的國家向工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的國家轉(zhuǎn)變,在這種社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民正日益受到巨大沖擊,而趨向邊緣化。這對(duì)當(dāng)前中國農(nóng)民政治參與影響極大,很令人關(guān)注。因此,預(yù)測其發(fā)展態(tài)勢,提出可行的對(duì)策建議,有利于更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

一、農(nóng)民政治參與的趨勢

目前我國農(nóng)民政治參與的發(fā)展走向值得關(guān)注,這是因?yàn)橹挥辛私馕覈r(nóng)民政治參與的動(dòng)態(tài)所向,因勢利導(dǎo),才能加快我國基層民主化進(jìn)程。

(一)伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇,農(nóng)民政治參與的利益訴求將日益突出

社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整必然帶來利益資源的重新配置,稀缺的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治資源不平等分配,必然加劇社會(huì)的進(jìn)一步分化,從而在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題上得到了體現(xiàn)。其一,農(nóng)業(yè)市場化加大、農(nóng)民在社會(huì)層面的利益博弈將增多。當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型從經(jīng)濟(jì)層面上講,可以歸納為由傳統(tǒng)封閉式、集中型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代開放式、自主型市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。市場競爭的核心內(nèi)容就是不同市場主體之間的物質(zhì)利益競爭。市場化道路的選擇打破了傳統(tǒng)的利益格局,導(dǎo)致重新構(gòu)建現(xiàn)實(shí)物質(zhì)利益關(guān)系。在利益格局轉(zhuǎn)換的過程中,市場主體間的差異導(dǎo)致了多樣化的利益需求。從這個(gè)意義上講,農(nóng)民的政治參與實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民的利益表達(dá)。其二,農(nóng)村利益機(jī)制的作用凸現(xiàn),利益社會(huì)化將得到強(qiáng)化。隨著農(nóng)村利益格局的調(diào)整,不同農(nóng)民的利益要求不可能相同,利益要求的多樣性,便會(huì)通過政治參與來滿足其利益訴求。對(duì)個(gè)人利益的關(guān)心和追求,成了農(nóng)民政治參與的內(nèi)在原動(dòng)力。在一定程度上說,村民參與村委會(huì)選舉的積極性,與村委會(huì)對(duì)村民的影響、制約作用有很大關(guān)系,而村委會(huì)對(duì)村民的影響又與村集體經(jīng)濟(jì)、村集體財(cái)產(chǎn)直接相關(guān)?？梢?利益機(jī)制在其中占主導(dǎo)地位,起著重要的制約作用。利益要求多樣化格局的形成,將會(huì)促使農(nóng)村利益博弈、訴求的勢頭更加強(qiáng)勁。

(二)伴隨政治民主化進(jìn)程,農(nóng)民政治參與的群體性事件將逐漸增多

隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)民政治參與的意識(shí)增強(qiáng),加上國家對(duì)政治參與的制度安排不足,致使上訪、信訪申訴型參與呈現(xiàn)加劇的趨勢。其原因表現(xiàn)為:首先,農(nóng)民總體文化水平提高,民主意識(shí)增強(qiáng)。十一屆三中全會(huì)以來,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地激發(fā)了農(nóng)民的自主性與積極性,富裕起來的中國農(nóng)民踴躍參加各種文化補(bǔ)習(xí)班、培訓(xùn)班,靠讀書、讀報(bào)、學(xué)習(xí)科技、廣收信息而成為“田秀才”和種養(yǎng)專業(yè)戶。另一方面,在市場經(jīng)濟(jì)大潮中,農(nóng)民逐漸形成了民主意識(shí),他們通過投票、選舉、檢舉等方式行使和維護(hù)自己的合法權(quán)利。其次,“三農(nóng)”問題短期內(nèi)不能得到解決。李昌平以他17年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的經(jīng)歷揭示了湖北監(jiān)利縣由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所引發(fā)的嚴(yán)重的農(nóng)民貧困問題。他認(rèn)為“政府黑洞”是“三農(nóng)”問題的體制性根源。國家政策結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)“二元化”政策體系的調(diào)整無法在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。①因此,農(nóng)民的利益表達(dá)便會(huì)以群體社團(tuán)或組織的方式呈迅猛態(tài)勢發(fā)展。再次,制度滯后問題不能一時(shí)解決?！爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”②政治參與的制度創(chuàng)新是要經(jīng)過長期而復(fù)雜的實(shí)踐過程,不僅要在理論上進(jìn)行論證,更需要在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善。另外,制度變遷和創(chuàng)新的過程必然會(huì)觸及現(xiàn)存的利益格局和制度規(guī)則。而在現(xiàn)有制度框架下,會(huì)導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)民利益表達(dá)的聲音微弱。農(nóng)民為維護(hù)切身利益,將會(huì)以群體方式參與政治、表達(dá)訴求。

(三)伴隨農(nóng)民階層的職業(yè)分化,農(nóng)民政治參與的多樣化渴望將更加迫切

由于市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,農(nóng)村分工和職業(yè)分化的趨勢加強(qiáng)。中國農(nóng)民在地區(qū)、行業(yè)、收入、權(quán)利等方面產(chǎn)生分化、分層,眾多不同的利益主體得以產(chǎn)生。由于他們經(jīng)濟(jì)水平、受教育的狀況、職業(yè)各不同,獲取政治資源的數(shù)量和獲取能力也不同,這體現(xiàn)為:其一,農(nóng)民政治參與的形式和手段進(jìn)一步多樣化。為表達(dá)利益訴求,農(nóng)民通過參加村委會(huì)選舉活動(dòng),選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表,信訪以及行政訴訟或行政復(fù)議等等制度化政治參與方式。同時(shí),新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)科技手段也會(huì)越來越經(jīng)常地被利用起來。然而,近年來,農(nóng)民非制度化政治參與進(jìn)一步增多,出現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢,比如越級(jí)上訪,行賄,報(bào)復(fù)村官和暴力對(duì)抗,等等。其二,不同地區(qū)和不同情況下的農(nóng)民政治參與的差別日益明顯。近年來農(nóng)民的富裕程度之間的差距日益明顯,貧富農(nóng)民之間的利益追求也不盡相同,不同的利益要求必然會(huì)在政治參與的過程中表現(xiàn)出來,從而政治參與將體現(xiàn)為多樣化。

二、幾點(diǎn)對(duì)策建議

目前,農(nóng)民政治參與的需求進(jìn)一步增長,而國家供給的制度設(shè)計(jì)缺陷以及安排的政治參與渠道不暢,導(dǎo)致農(nóng)民非制度政治參與的增多。為引導(dǎo)農(nóng)民非制度政治參與走上制度化的軌道,以下幾點(diǎn)是需要注意和研究的。

(一)著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題

首先,深化農(nóng)村體制改革。農(nóng)民最基本的利益就是手中掌握的生產(chǎn)資料——土地。當(dāng)前,政府強(qiáng)行占用農(nóng)民的土地,造成大量群體性事件的發(fā)生,使農(nóng)民非制度政治參與得到其強(qiáng)化。為此,中共十七屆三中全會(huì)報(bào)告提出要“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度,改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！眹耶?dāng)前十分注重農(nóng)民利益的補(bǔ)償問題,《關(guān)于09年促農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收若干意見》中指出:“盡快出臺(tái)基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償具體辦法?！蓖瑫r(shí),還要健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,促進(jìn)土地依法、自愿、有償流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。其次,千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。采取綜合措施,廣泛開辟農(nóng)民增收渠道。充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力,擴(kuò)大養(yǎng)殖、園藝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和綠色食品的生產(chǎn),努力開拓農(nóng)產(chǎn)品市場。引導(dǎo)富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移,帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展。再次,建設(shè)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。村莊建設(shè)必須建立在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)是整治村莊環(huán)境、完善配套設(shè)施、節(jié)約使用資源、改善公共服務(wù)、方便生產(chǎn)生活,為農(nóng)民提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。通過持續(xù)若干年的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),明顯改變農(nóng)村落后面貌,使廣大農(nóng)民群眾能夠真正享受現(xiàn)代化成果。

(二)設(shè)計(jì)符合法治精神的農(nóng)民政治參與制度

其一,完善村民自治制度。首先,完善民主選舉。加強(qiáng)選舉前的宣傳培訓(xùn)工作;開發(fā)電子計(jì)票系統(tǒng),利用現(xiàn)代信息技術(shù)改進(jìn)選舉效率;推行選舉觀察員制度等政策。其次,規(guī)范民主決策。推進(jìn)村級(jí)事務(wù)民主決策,明確村級(jí)民主決策的形式,規(guī)范其程序,建立決策責(zé)任追究制度。再次,完善民主管理。建立村民委員會(huì)換屆后的工作移交制度,加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度建設(shè),規(guī)范村集體財(cái)務(wù)收支審批程序。最后,強(qiáng)化民主監(jiān)督。成立村務(wù)公開監(jiān)督小組和村民民主理財(cái)小組,專事對(duì)村務(wù)公開和村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。其二,完善縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度。首先,應(yīng)不斷加強(qiáng)各級(jí)人大的政治地位及監(jiān)督職能,完善農(nóng)民代表產(chǎn)生的辦法,保證農(nóng)村各個(gè)不同的利益群體都能選舉自己的代表參與國家事務(wù)的管理和監(jiān)督,使人大具有更廣泛的代表性。其次,進(jìn)一步完善現(xiàn)有的參與渠道,健全具體制度,充分吸納農(nóng)民的參與活動(dòng)。同時(shí)加強(qiáng)人大代表同農(nóng)民群眾的聯(lián)系,基層人大代表要及時(shí)反映農(nóng)民的要求和愿望,并積極接受農(nóng)民監(jiān)督。比如,當(dāng)前的人大代表聯(lián)系戶制度值得推廣。其三,完善信訪制度。首先,對(duì)現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新架構(gòu)。適當(dāng)擴(kuò)展其職能,明確與其他相關(guān)部門職責(zé)的區(qū)分,并通過賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力,樹立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威來解決社會(huì)問題。針對(duì)農(nóng)民信訪量大的現(xiàn)象,建立基層信訪信息員制度,及時(shí)了解、收集各方面的信息動(dòng)態(tài),暢通農(nóng)民的信訪渠道。其次,強(qiáng)化信訪作為農(nóng)民政治參與的制度化渠道,科學(xué)地制定信訪信息轉(zhuǎn)報(bào)制度,以便于整合信訪信息資源。同時(shí),在法治框架下把實(shí)際救濟(jì)功能從信訪制度中剝離出去,將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域,形成信訪呈情與行政和司法救濟(jì)的程序上的有機(jī)對(duì)接,使其逐步納入到國家政治體系中。其四,健全社會(huì)保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民對(duì)政治生活的民主參與,必須在農(nóng)村建立系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)保障機(jī)制、政治保障機(jī)制、文化保障機(jī)制、法律保障機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制。③具體來說,繼續(xù)完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理水平,逐步建立符合國情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。加大扶貧開發(fā)力度,提高貧困地區(qū)人口素質(zhì),改善基本生產(chǎn)生活條件,開辟增收途徑。

(三)培育國家與農(nóng)民溝通的有效環(huán)節(jié)

其一,提升農(nóng)民組織化水平?！稗r(nóng)民通過提供有組織的支持而獲得能克服個(gè)人在經(jīng)濟(jì)制度網(wǎng)絡(luò)中不利之處的手段?！雹芸稍卩l(xiāng)村基層允許建立社團(tuán)和行業(yè)協(xié)會(huì),暫不搞大范圍的全國性的農(nóng)民組織;成立具體的代表農(nóng)民利益、權(quán)利和義務(wù)明確的民間團(tuán)體,作為國家與農(nóng)民之間的緩沖,以集體的力量抵御各種可能損害農(nóng)民利益的行為。農(nóng)民通過參加民間團(tuán)體可以學(xué)會(huì)如何管理公共事務(wù),如何維護(hù)自身利益,有利于提高他們的政治參與能力和水平。此外,農(nóng)民還可以成立其他民間組織,逐步發(fā)展代表農(nóng)民利益的合法政治性團(tuán)體,通過這些團(tuán)體,形成農(nóng)民的群體力量,增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)政策的影響力。并且,這類組織還能承擔(dān)認(rèn)真貫徹黨和政府的政策和方針,在政府和農(nóng)民之間起到“橋梁”和“紐帶”作用,把農(nóng)民的各種聲音向上傳達(dá),對(duì)政府施加影響和壓力。其二,提供低廉的農(nóng)民政治參與設(shè)施。通過建立農(nóng)村基層政府電子政務(wù)公眾服務(wù)亭等形式,可以全方位地向轄區(qū)內(nèi)外居民開放,特別是能照顧到農(nóng)民中的弱勢群體,使他們也可以平等地享受免費(fèi)提供的公共服務(wù)。這將使基層決策更科學(xué)、更合理,從而增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的凝聚力。具體來說,開設(shè)諸如“中國農(nóng)民網(wǎng)”、“農(nóng)民論壇”,加之,國家有關(guān)部門還可開設(shè)免費(fèi)“網(wǎng)訪”網(wǎng)吧之類,也即開通電子上訪網(wǎng)站。與此同時(shí),也要制定和補(bǔ)充相應(yīng)的信訪條例保護(hù)“網(wǎng)訪”的渠道暢通,維護(hù)農(nóng)民的政治參與等政治權(quán)益。