人民監(jiān)督員制度實(shí)踐之探討

王 楚 劉少夫

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律而創(chuàng)設(shè)的一種對檢察權(quán)的新型監(jiān)督模式,目的是為了解決監(jiān)督者也要接受監(jiān)督的問題,該制度實(shí)行近六年來,對于檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、文明辦案起到了重要促進(jìn)作用。但是在實(shí)踐中也存在著一些偏差和有待完善的地方。

一、現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度存在的問題

(一)關(guān)于人民監(jiān)督員的法律地位問題

2003年10月15日,最高人民檢察院制定并頒布了《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》),之后又根據(jù)試點(diǎn)工作情況對《規(guī)定》進(jìn)行了修改和補(bǔ)充,該《規(guī)定》第一條明確指出是依據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等有關(guān)法律來制定的,但在有關(guān)法律中并沒有對人民監(jiān)督員的規(guī)定,因此,我們只能說該規(guī)定是依據(jù)相關(guān)的法理來做出的。其法理基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)來源于《憲法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)?！币约啊度嗣駲z察院組織法》第七條明確規(guī)定:“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是,貫徹執(zhí)行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監(jiān)督……”。但在最高人民檢察院創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的過程中,并沒有得到全國人大及常委會的授權(quán)。而根據(jù)規(guī)定,人民監(jiān)督員可以對犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、檢察機(jī)關(guān)擬撤銷案件和擬不起訴的案件實(shí)施監(jiān)督,這涉及到對檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中的實(shí)質(zhì)性權(quán)力的監(jiān)督,以及對犯罪嫌疑人合法利益的切身保護(hù)問題。因此,人民監(jiān)督員的法律地位目前仍然存在著不明確性,這也是該制度在實(shí)施過程中的遇到最主要的障礙之一。

(二)關(guān)于人民監(jiān)督員的選舉及任命問題

從各地檢察機(jī)關(guān)聘任人民監(jiān)督員的情況來看,都注重了監(jiān)督員的代表性和廣泛性,其中既有中共黨員,也有民主黨派,還有無黨派人士,而且大多數(shù)監(jiān)督員都有一定的社會職務(wù),包括人大代表、政協(xié)委員等;在專業(yè)上,也有從事法律工作的專業(yè)人員。因此,這些人民監(jiān)督員的組成是比較合理的。但在產(chǎn)生監(jiān)督員的過程中也存在著一些偏差:

1.對于人民監(jiān)督員的選舉沒有統(tǒng)一的明確的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《規(guī)定》的第五條,成為一名人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備五個條件:(一)擁護(hù)中華人民共和國憲法;(二)有選舉權(quán)和被選舉權(quán);(三)年滿二十三歲;(四)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知識;(五)身體健康。應(yīng)當(dāng)說該規(guī)定對人民監(jiān)督員的要求不是很高,尤其是第四項(xiàng),除了道德水平外,僅僅要求一定的文化水平和政策、法律知識即可,從立法的本意來看,應(yīng)是著重于體現(xiàn)“人民”二字。但在實(shí)踐中,該標(biāo)準(zhǔn)過于廣泛,不具備操作性,由此導(dǎo)致對檢察機(jī)關(guān)在聘請監(jiān)督員時缺乏統(tǒng)一的明確的標(biāo)準(zhǔn),只能大致從監(jiān)督員的代表性和廣泛性出發(fā),更多地考慮的是其文化素質(zhì)和社會職務(wù)。

2.對于人民監(jiān)督員的選舉產(chǎn)生過程缺乏中立性

根據(jù)規(guī)定里的第八條,對于人民監(jiān)督員的產(chǎn)生由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)。而現(xiàn)在實(shí)踐中,一般是人民檢察院的人民監(jiān)督員辦公室以各種形式征詢各單位的意見,然后由有關(guān)單位進(jìn)行推薦,征得本人同意后,檢察機(jī)關(guān)在考察后再決定是否聘請。由此可見,對于監(jiān)督員的聘請與否的決定權(quán)是在檢察院自身所有,這就免不了給人的感覺是自己請人來監(jiān)督自己,而導(dǎo)致監(jiān)督員產(chǎn)生的過程缺乏中立性。

(三)關(guān)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序問題

1.關(guān)于人民監(jiān)督員的隨機(jī)抽選問題

對于需要參加案件的監(jiān)督時,如何對人民監(jiān)督員進(jìn)行挑選,《規(guī)定》并沒有明確,實(shí)際操作中,大多由人民監(jiān)督員辦公室的工作人員進(jìn)行單向聯(lián)系,而且是先由辦案單位初定案件監(jiān)督的時間,再來通知人民監(jiān)督員參加。由于每個人民監(jiān)督員都有自己的工作,部分還有一定的社會職務(wù),因此在實(shí)踐中就演變成誰剛好評議那一天有空,誰就參加的情況,影響了人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的嚴(yán)肅性。

2.關(guān)于對案件的評議過程

評議案件時,通常先由案件的有關(guān)承辦人員介紹案情,然后陳述擬撤消案件或不起訴的理由,說明與案件有關(guān)的法律適用情況,在陳述過程中,一名人民監(jiān)督員負(fù)責(zé)記錄工作,陳述完畢后,監(jiān)督員向承辦人員提問,提問完畢后,全體檢察人員退場,由人民監(jiān)督員進(jìn)行合議。可以說,上述的監(jiān)督工作基本上都是按照《規(guī)定》第24條實(shí)施的。但是也存在以下問題:一是在案件承辦人員介紹完案情后,就直接讓監(jiān)督員們合議,合議完一個案件后又直接開始下一個案件的介紹,監(jiān)督員因?yàn)闀r間倉促,對案情缺乏詳細(xì)了解,可能導(dǎo)致監(jiān)督流于形式;二是人民監(jiān)督員在具體實(shí)施監(jiān)督的過程中,究竟是依照法律還是依照普通公民的情理來作出判斷?如果要求其依照法律來作出評議,但大多數(shù)監(jiān)督員是不具備法律知識的,很明顯就勉為其難;如果依照情理來判斷的話,根據(jù)監(jiān)督的內(nèi)容,犯罪嫌疑人不服逮捕決定、檢察機(jī)關(guān)擬撤銷案件、不起訴案件這三類案件都處在刑事訴訟中一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)點(diǎn)上,涉及到對刑事訴訟整個程序的認(rèn)識以及對整個案件的處理,又明顯與刑事訴訟法的依法辦案的原則相違背。

(四)關(guān)于最終的監(jiān)督結(jié)果及效力問題

目前,對人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見賦予了較強(qiáng)的法律效力,即對逮捕、撤銷案件和不起訴三種職務(wù)犯罪案件提出監(jiān)督意見的,如果參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的,可以要求上一級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核,這種規(guī)定值得肯定。但因?yàn)樽罱K決定權(quán)仍然在檢察機(jī)關(guān),其制約性就顯得不夠充分。

二、完善我國人民監(jiān)督員制度的建議

(一)從立法上賦予人民監(jiān)督員確定的法律地位

隨著人民監(jiān)督員制度的不斷推進(jìn),該制度已為越來越多的人所認(rèn)可,盡早實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)制度的立法化在理論界與實(shí)務(wù)界已基本達(dá)成共識。對此有學(xué)者建議專門起草一部《人民監(jiān)督員法》,我們認(rèn)為,由于人民監(jiān)督員制度現(xiàn)在還處在初步探索階段,起草單行法律的時機(jī)還不成熟,在目前情況下最好的做法就是將其寫進(jìn)《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》。其中關(guān)于人民監(jiān)督員制度及相關(guān)原則性問題寫入《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》即可,同時,對于三類案件的監(jiān)督,由于涉及到刑事訴訟的實(shí)體性和程序性的實(shí)質(zhì)監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)寫入《刑事訴訟法》。至于“五種情形”,由于只是形式上的監(jiān)督,沒有涉及到實(shí)質(zhì)性的權(quán)力介入,就沒有必要寫入法律,由最高人民檢察院通過規(guī)定的形式發(fā)布即可。

(二)完善人民監(jiān)督員的選舉任命機(jī)制

為體現(xiàn)人民監(jiān)督員的權(quán)威性和中立性,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)參照人民陪審員制度的具體做法,由各級人大常委會來任命人民監(jiān)督員,同時,由于人民監(jiān)督員來自社會各界,雖然大都具有較高文化水平和素質(zhì),但對檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)不是很了解,對刑事訴訟也缺乏認(rèn)知,在選舉任命之后,要對人民監(jiān)督員進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn),提高人民監(jiān)督員的法律知識和水平,增強(qiáng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督實(shí)效。

(三)完善監(jiān)督程序

一是要給人民監(jiān)督員充分的準(zhǔn)備時間,避免走過場式的監(jiān)督。建議對于比較重大的案件或存在著爭議的案件,應(yīng)當(dāng)至少提前三日書面通知人民監(jiān)督員,并由案件的承辦人將案件監(jiān)督的內(nèi)容(是擬撤消還是擬不起訴)、需要參考的法律法規(guī)以書面材料的形式給監(jiān)督員,讓監(jiān)督員在時間上和理論準(zhǔn)備上有一個較為充分的準(zhǔn)備,避免案件承辦人一介紹完就馬上開始討論這樣的形式化監(jiān)督。二是為防止評議的形式化,建議人民監(jiān)督員辦公室在邀請人民監(jiān)督員的過程中,一次合議成員組的組成至少要有一名從事法律工作的監(jiān)督員。

(四)提高最終監(jiān)督?jīng)Q定的權(quán)威性

在現(xiàn)階段,對于案件的監(jiān)督結(jié)果最終決定權(quán)仍然在檢察機(jī)關(guān),人民監(jiān)督員的相對獨(dú)立性沒有得到體現(xiàn),其對檢察機(jī)關(guān)的制約性就顯得不夠充分。由此,對于最高人民檢察院創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度而言,要最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督,避免該制度的形式化,就必須賦予人民監(jiān)督員對案件的監(jiān)督結(jié)果的最終決定權(quán),檢察機(jī)關(guān)對于該決定,應(yīng)當(dāng)服從并執(zhí)行,這應(yīng)當(dāng)作為人民監(jiān)督員制度的最終的一個發(fā)展方向。