對(duì)科學(xué)發(fā)展基層民行檢察工作的思考

陳 一 劉 晶

開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng),既是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)科學(xué)發(fā)展的要求,也是推進(jìn)各項(xiàng)檢察工作自身科學(xué)發(fā)展的需要。民事行政檢察制度是中國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分,具有鮮明的中國特色。如何在現(xiàn)有制度框架內(nèi),以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)開創(chuàng)基層民行檢察工作的新局面,是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。

一、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀對(duì)開展民行檢察工作的基本要求

作為中國特色社會(huì)主義理論體系的最新成果,科學(xué)發(fā)展觀必然成為中國特色社會(huì)主義法治的指導(dǎo)思想,而作為中國特色社會(huì)主義法治重要組成的中國檢察事業(yè),就必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),與時(shí)俱進(jìn),不斷創(chuàng)新。結(jié)合到檢察工作實(shí)際,推動(dòng)民行檢察工作科學(xué)發(fā)展至少包涵了以下幾個(gè)方面的意思:

(一)堅(jiān)持以人為本

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心,民行檢察工作中貫徹以人為本,有兩層涵義:一是,要把保障人民權(quán)益這一根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)貫穿于我們執(zhí)法工作的始終,真正做到執(zhí)法為民;民行檢察的基本職責(zé)就是要通過對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)的依法監(jiān)督來維護(hù)司法公正,保障人民受損的權(quán)利得到有效救濟(jì)。二是,實(shí)施“人才強(qiáng)檢”戰(zhàn)略,培養(yǎng)出具有較高專業(yè)素質(zhì),豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的民行檢察人才,打造一支政治素質(zhì)過硬、執(zhí)法嚴(yán)格公正、作風(fēng)清正廉潔的民行檢察隊(duì)伍。

(二)樹立大局意識(shí),服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的第一要義,也是我們社會(huì)主義法治的主題。就我國的基本國情看來,更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然是現(xiàn)階段各項(xiàng)檢察工作的重要目標(biāo)。民行檢察工作既關(guān)乎百姓生活,也關(guān)系發(fā)展大局,雖然只是檢察工作的一項(xiàng)具體業(yè)務(wù),但也要能夠統(tǒng)攬全局,通過法律監(jiān)督為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供強(qiáng)有力的司法保障,同時(shí),也要以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來推動(dòng)民行檢察工作的不斷發(fā)展。

(三)協(xié)調(diào)各方關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

民行檢察監(jiān)督法律關(guān)系往往涉及多方利益,如何正確處理監(jiān)督主體與被監(jiān)督各方的法律關(guān)系既是民行檢察工作可持續(xù)發(fā)展的保證,也是構(gòu)建和諧社會(huì)的保證。在民行檢察工作中,首先要注重協(xié)調(diào)好檢法兩家的關(guān)系,正確認(rèn)識(shí)和處理人民檢察院與人民法院的法律關(guān)系是做好民行檢察工作的基礎(chǔ);其次要協(xié)調(diào)好檢察院與訴訟當(dāng)事人之間的關(guān)系,做好當(dāng)事人的息訴服判工作;最后還要協(xié)調(diào)好當(dāng)事人(主要是申訴人和被申訴人)之間的關(guān)系,讓矛盾糾紛得到合理的解決,最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

(四)做到統(tǒng)籌兼顧,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案的法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一

統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法,搞好民行檢察就要將這一方法自覺運(yùn)用于司法實(shí)踐之中,兼顧好民行檢察監(jiān)督法律關(guān)系主體各方的利益,做好實(shí)體法與程序法的銜接,將一般監(jiān)督與訴訟監(jiān)督相結(jié)合,將嚴(yán)格依法監(jiān)督和不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式相結(jié)合,將民行檢察監(jiān)督和釋法說理工作相結(jié)合,將抗訴監(jiān)督的“剛性”和再審檢察建議的“柔性”相結(jié)合,注重監(jiān)督的實(shí)際效果,維護(hù)社會(huì)公平正義。

二、科學(xué)發(fā)展基層民行檢察工作所面臨的困難

基層檢察院民行檢察部門目前承擔(dān)的主要工作有:辦理提請(qǐng)抗訴的民事、行政申訴案件;通過再審檢察建議對(duì)同級(jí)人民法院的民事訴訟活動(dòng)和行政審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;通過提出改進(jìn)工作檢察建議對(duì)同級(jí)法院的執(zhí)行程序進(jìn)行監(jiān)督;支持農(nóng)民工起訴;息訴服判。但誠如前文所述,因民事行政檢察制度起步尚晚,司法經(jīng)驗(yàn)不足,而現(xiàn)時(shí)的法律規(guī)定又不夠具體明確,可操作性不強(qiáng),導(dǎo)致民行檢察特別是基層檢察院的民行檢察工作相對(duì)薄弱。當(dāng)前基層民行檢察工作的開展主要面臨以下幾個(gè)方面的困難:

(一)案源缺乏

案源缺乏一直以來都是阻礙基層檢察院民行檢察工作取得突破的“瓶頸”。這是因?yàn)?依照我國現(xiàn)行法律規(guī)定,只有作出生效判決、裁定的上級(jí)檢察院才有權(quán)抗訴,而我國又實(shí)行的是兩審終審制,現(xiàn)實(shí)中,大量的案件都要經(jīng)過二審程序,一審就生效的裁判較少,而對(duì)一審生效裁判不服申訴至基層檢察院的案件就更少。大量的申訴案件集中到地市級(jí)檢察院和省級(jí)檢察院,形成“上級(jí)無人辦、下級(jí)無案辦”的“倒三角”現(xiàn)象。雖然發(fā)再審檢察建議能夠有效彌補(bǔ)抗訴監(jiān)督的不足,但由于其有缺少法律明確規(guī)定等自身局限,尚需在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善,所以,我們還是應(yīng)當(dāng)立足抗訴——這一民行檢察最主要也是最有力的監(jiān)督方式履行監(jiān)督職能。

(二)缺少必要宣傳

因受到案源缺乏、民行案件本身社會(huì)關(guān)注度小等原因的影響,民行檢察工作可能的宣傳機(jī)會(huì)并不多,加之社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)的法律制度,特別是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)缺乏全面了解,以致民行檢察部門往往是“處在深閨人未識(shí)”,大多數(shù)人甚至不知道對(duì)于人民法院生效的民事行政裁判不服,還可申訴至人民檢察院。民行檢察工作長期不被新聞媒體關(guān)注,對(duì)外宣傳的途徑也十分有限。作好宣傳工作,擴(kuò)大自身的社會(huì)影響,讓公眾更多地了解民行檢察的基本職能和工作流程,應(yīng)當(dāng)作為推動(dòng)民行工作科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

(三)基層法治環(huán)境中存在的一些痼疾

一項(xiàng)司法制度只有植根于適合其生長的法治土壤之中才能獲得保障其生長壯大的養(yǎng)料,基層的民行檢察工作要想邁上新的臺(tái)階也必須有適宜其發(fā)展的法治環(huán)境。目前基層法治狀況還不是十分理想:少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部缺少法治觀念;以權(quán)代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象仍然存在;部分百姓的法治意識(shí)比較淡薄,特別是有些案件當(dāng)事人尚未參透法律規(guī)定,僅憑自己的直覺判斷就到檢察機(jī)關(guān)無理糾纏的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外,能否處理好人民檢察院與人民法院之間關(guān)系也一直是基層民行檢察工作能否順利開展的關(guān)鍵,過分強(qiáng)調(diào)檢法協(xié)作會(huì)造成監(jiān)督不力,而片面強(qiáng)調(diào)硬性監(jiān)督又會(huì)招致法院的不配合、抵觸甚至排斥,出現(xiàn)借(調(diào))案卷困難,審理期限隨意延長,有錯(cuò)不糾等問題。

(四)民行檢察隊(duì)伍不能完全適應(yīng)工作發(fā)展的要求

由于民行檢察工作具有專業(yè)性強(qiáng)、發(fā)展更新速度快等顯著特點(diǎn),所以對(duì)民行檢察干警的專業(yè)素質(zhì)要求比較高。出于工作的統(tǒng)籌安排和工作重心傾斜,民行檢察部門的人員變動(dòng)往往較為頻繁,造成骨干隊(duì)伍不穩(wěn)定,且新上崗的民行干警往往沒有經(jīng)過專門的崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn),知識(shí)結(jié)構(gòu)可能存在局限,實(shí)踐能力也比較欠缺,這與將以人為本作為核心的科學(xué)發(fā)展觀要求不相符合。

三、如何推動(dòng)基層民行檢察工作科學(xué)發(fā)展

就基層檢察院而言,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)推進(jìn)民行檢察工作的開展,只能是在現(xiàn)行的法律制度框架之下,創(chuàng)新工作思路,改進(jìn)工作方法,打好群眾基礎(chǔ),提高工作效率。筆者認(rèn)為,推動(dòng)基層民行檢察工作應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作:

(一)充分發(fā)揮再審檢察建議的作用,加大辦案力度

1.擴(kuò)大案件來源,鞏固案件數(shù)量。為改變基層院民行抗訴案件案源缺乏的現(xiàn)狀,民行部門要進(jìn)一步加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厮痉ň帧⒙蓭熓聞?wù)所、法律服務(wù)所的溝通與聯(lián)系,主動(dòng)尋找案源;充分利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介,讓公眾更多地了解民行檢察職能;通過參加“舉報(bào)宣傳周”、“農(nóng)民工日”、“12.4法制宣傳日”等活動(dòng),大力宣傳民行檢察工作的內(nèi)容和工作程序,廣泛收集案件線索。

2.嚴(yán)守業(yè)務(wù)規(guī)范,確保案件質(zhì)量。遵照基層檢察院院規(guī)范化建設(shè)達(dá)標(biāo)創(chuàng)建工作的要求,組織干警認(rèn)真學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)工作手冊(cè),并嚴(yán)格按照辦案規(guī)則和各項(xiàng)工作制度辦理案件,做到細(xì)中求準(zhǔn)、準(zhǔn)中求穩(wěn)、穩(wěn)中求精,力爭把每一個(gè)案件都辦成經(jīng)得起檢驗(yàn)和推敲的精品,以案件的高質(zhì)量來樹立民行檢察監(jiān)督的威信。

3.總結(jié)辦案規(guī)律,提高辦案效率。在依法履行監(jiān)督職能的同時(shí),盡量加強(qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào),采取諸如案件受理情況通報(bào)、重大疑難案件研討、辦案信息反饋、檢法聯(lián)席會(huì)議等措施,促進(jìn)檢、法兩家達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí);充分挖掘再審檢察建議的優(yōu)勢(shì),積極采用再審檢察建議監(jiān)督,彌補(bǔ)抗訴監(jiān)督的不足。

(二)豐富監(jiān)督手段,拓展監(jiān)督范圍

1.加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行程序的監(jiān)督?；鶎訖z察院要抓住中央和高檢院要求對(duì)民事執(zhí)行實(shí)施法律監(jiān)督的契機(jī),找準(zhǔn)法院“不執(zhí)行”、“執(zhí)行難”的癥結(jié),對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的、確有問題的民事執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為等運(yùn)用改進(jìn)工作檢察建議、糾正違法通知書等方式開展監(jiān)督。

2.注意發(fā)現(xiàn)司法不公背后的違法犯罪線索。在受理審查民事、行政申訴案件過程中,增強(qiáng)干警發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索的意識(shí),積極與控申、職偵等部門協(xié)調(diào)配合建立職務(wù)犯罪案件線索管理、移送機(jī)制,重點(diǎn)關(guān)注隱藏在虛假訴訟、虛假調(diào)解、企業(yè)破產(chǎn)等案件領(lǐng)域中的審判、執(zhí)行人員違法犯罪線索及其他職務(wù)犯罪線索,及時(shí)向有關(guān)主管部門移送,把民行檢察職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)整體法律監(jiān)督職責(zé)密切結(jié)合。

(三)創(chuàng)新工作思路,探索實(shí)踐多項(xiàng)民行檢察業(yè)務(wù)

1.積極推進(jìn)支持起訴工作。支持起訴是我國民事訴訟中特有的一項(xiàng)法律制度,檢察機(jī)關(guān)從保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)開展支持起訴工作有利于維護(hù)民生,保障民利?；鶎訖z察院應(yīng)當(dāng)加大對(duì)侵害國有資產(chǎn)、侵害農(nóng)民工、下崗職工等弱勢(shì)群體合法權(quán)益的民事案件支持起訴的力度,動(dòng)員社會(huì)力量與民事違法行為斗爭,維護(hù)社會(huì)公平正義。

2.通過改進(jìn)工作檢察建議的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法行為實(shí)行法律監(jiān)督。依據(jù)憲法法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能和檢察院辦案規(guī)則的具體規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。針對(duì)當(dāng)下部分基層行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法行為大量存在的現(xiàn)狀,基層檢察機(jī)關(guān)探索開展一般監(jiān)督確有必要。

(四)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),提升干警素質(zhì)

貫徹落實(shí)“人才強(qiáng)檢”戰(zhàn)略,通過崗前培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、互派交流、崗位練兵、干警自學(xué)等方式提高民行檢察人員的專業(yè)素質(zhì),特別是加強(qiáng)對(duì)民商事法律及相關(guān)司法解釋的學(xué)習(xí)和法理研究,提高法律文書的說理性。

四、結(jié)語

民行檢察工作雖然年輕,但發(fā)展?jié)摿薮?。?jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷進(jìn)步給民事行政檢察工作帶來了良好的發(fā)展機(jī)遇,同時(shí)也讓民行檢察面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只要我們基層民行檢察人能夠樹立信心,鼓足干勁,以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),與時(shí)俱進(jìn),勇于超越,就一定能夠開創(chuàng)出基層民行檢察的新局面。