論檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的完善

李小娟

一、檢察權(quán)的內(nèi)涵及加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督制約的必要性

(一)檢察權(quán)的內(nèi)涵

國(guó)家機(jī)器由簡(jiǎn)單、低級(jí)到復(fù)雜、高級(jí),國(guó)家權(quán)力也由諸權(quán)不分到權(quán)力分立。國(guó)家權(quán)力的每一次分化都不同程度地標(biāo)志著國(guó)家機(jī)器的進(jìn)化,檢察權(quán)的產(chǎn)生將國(guó)家的發(fā)展推向新的階段。何為檢察權(quán)?各國(guó)學(xué)者基于對(duì)本國(guó)法律制度的理解有不同的解釋。我國(guó)的通說(shuō)認(rèn)為檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)依法所擁有的權(quán)力。所謂“依法所擁有的權(quán)力”,是指依據(jù)憲法、檢察院組織法、各類(lèi)訴訟法以及其他法律中對(duì)檢察權(quán)限的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在法律上及實(shí)際活動(dòng)中所享有的權(quán)力。檢察權(quán)的全部權(quán)能可分解為公訴權(quán)、偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

(二)加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督制約的必要性

公正與文明執(zhí)法是檢察機(jī)關(guān)追求的目標(biāo),但是在實(shí)踐中,檢察權(quán)不規(guī)范行使的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生,檢察權(quán)被異化或扭曲。具體表現(xiàn)在以下方面:一些檢察人員辦人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案,以案謀私,以權(quán)謀私;有些檢察人員特權(quán)思想重,對(duì)待群眾作風(fēng)粗暴;在辦案中濫用強(qiáng)制措施甚至刑訊逼供,收集證據(jù)不規(guī)范,文書(shū)制作粗糙,不依法保障訴訟參加人的訴訟權(quán)利,不注意聽(tīng)取無(wú)罪辯解,不依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利;對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?、?yīng)當(dāng)逮捕的案件不依法逮捕、應(yīng)當(dāng)起訴的案件不依法起訴;對(duì)訴訟活動(dòng)中執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的現(xiàn)象監(jiān)督缺位;對(duì)上訪求助群眾態(tài)度冷漠,辦理申訴案件不及時(shí)、不認(rèn)真,該糾正的不糾正,該賠償?shù)牟毁r償?shù)鹊?。更有甚?一些檢察院開(kāi)始出現(xiàn)由顯性違規(guī)向隱性違規(guī)發(fā)展的新趨勢(shì)和新動(dòng)向,比如在無(wú)實(shí)體性必要的情況下退回補(bǔ)充偵查,延長(zhǎng)偵查羈押或?qū)彶槠鹪V期限;在偵查過(guò)程中,為了突破口供頻繁地變換羈押地點(diǎn)。這些行為都不符和維護(hù)公平正義、保障人權(quán)等司法意蘊(yùn),有損檢察機(jī)關(guān)在人們心中的威嚴(yán)。

缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易被濫用,檢察權(quán)也不例外。因此,必須加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約以規(guī)范檢察權(quán)的行使。如果能在充分體現(xiàn)檢察權(quán)謙抑性的基礎(chǔ)上,通過(guò)細(xì)化內(nèi)部的職權(quán)分工、加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督等方式構(gòu)建的檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,同時(shí)不斷完善檢察權(quán)的外部制約機(jī)制更有助于彰顯法律的公平與正義。

二、檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約

法治社會(huì)的一個(gè)重要特征是任何權(quán)利都必須受到有效的監(jiān)督和制約,為了保證檢察權(quán)的正確行使,各國(guó)無(wú)一例外地確立了相應(yīng)的制約機(jī)制。我國(guó)已經(jīng)建立了檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的大體架構(gòu),但部分地方仍需進(jìn)一步完善。

檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約是指通過(guò)檢察權(quán)的具體配置而形成的系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督制約體制。具體可分為內(nèi)設(shè)部門(mén)間的監(jiān)督制約、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督、檢察委員會(huì)的監(jiān)督、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約等。

(一)現(xiàn)行內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的缺陷

1.對(duì)自偵案件的監(jiān)督制約尚需完善

檢察機(jī)關(guān)在對(duì)貪污賄賂等職務(wù)犯罪偵查過(guò)程中,有權(quán)采取各種強(qiáng)制措施和偵查手段,如果行使職權(quán)不當(dāng),則可能侵犯公民的合法權(quán)益。這就要求嚴(yán)密對(duì)自偵案件的監(jiān)督制約體系。然而目前對(duì)自偵案件的監(jiān)督機(jī)制并不完善:

第一,法律規(guī)定不明確,導(dǎo)致監(jiān)督缺失。首先,現(xiàn)行刑事訴訟法只規(guī)定了人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督,但是對(duì)于如何進(jìn)行監(jiān)督特別是如何對(duì)自偵部門(mén)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,有關(guān)法律和司法解釋都沒(méi)有明確規(guī)定。其次,現(xiàn)行刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》僅規(guī)定對(duì)偵查部門(mén)應(yīng)當(dāng)立案而沒(méi)有立案的案件實(shí)行監(jiān)督,并沒(méi)有將不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情形列為監(jiān)督內(nèi)容。

第二,偵、捕、訴之間的橫向制約不足。在檢察機(jī)關(guān)自偵案件這一部分,實(shí)行偵、捕、訴由三個(gè)部門(mén)分別進(jìn)行,這種模式本能形成有效的制約,然而在司法實(shí)踐中,出于辦案需要,三個(gè)部門(mén)往往能做到支持和配合,但相互間的制約卻是形式化,致使這一模式未能發(fā)揮充分效用。

2.上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的制約力不足

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的體制,檢察機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)。一方面受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),一方面受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但是由于人事由地方?jīng)Q定以及財(cái)政由地方負(fù)擔(dān)等因素的影響,行政權(quán)干涉司法獨(dú)立的情形不能避免,尤其在基層檢察院表現(xiàn)得更為明顯,基層檢察院受地方制約較大。另外由于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督并非常態(tài),主動(dòng)性不足,多種因素的綜合無(wú)形中削弱了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的制約。

(二)完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的路徑選擇

要完善檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,需要對(duì)癥下藥。對(duì)于自偵案件的監(jiān)督,首先要明確立法,對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督作出具體規(guī)定;其次,加強(qiáng)橫向監(jiān)督,偵查監(jiān)督部門(mén)和公訴部門(mén)要對(duì)偵查部門(mén)進(jìn)行日常性監(jiān)督,尤其加大對(duì)采取強(qiáng)制措施的偵查行為的審查力度;最后,要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的作用,對(duì)偵查人員的行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。

加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,首先要從體制上予以保障。筆者認(rèn)為建立檢察系統(tǒng)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)機(jī)制能在一定程度上減少地方行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)。其次,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性,對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作開(kāi)展經(jīng)常性的指導(dǎo)并建立健全相關(guān)制度。

三、檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約

檢察權(quán)的外部制約是相對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督制約而言的一種方式,是指在檢察系統(tǒng)外部,由檢察系統(tǒng)以外的組織、部門(mén)或人,依照一定的權(quán)限,按照特定的程序所進(jìn)行的監(jiān)督。

(一)確立檢察權(quán)外部監(jiān)督制約機(jī)制的理論基礎(chǔ)

檢察權(quán)外部制約機(jī)制的理論基礎(chǔ)主要是社會(huì)制約權(quán)力理論。社會(huì)制約權(quán)力理論的提出,是建立在國(guó)家和社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的前提下,通過(guò)特定的民主原則和法定程序,配置社會(huì)資源和優(yōu)化社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu),開(kāi)辟權(quán)力制約的社會(huì)渠道。僅依靠傳統(tǒng)的以權(quán)力制約權(quán)力模式并不能必然防止權(quán)力的濫用,尚需外部制約力量的配合。外部制約的手段具有自治性,在控權(quán)的過(guò)程中呈現(xiàn)出關(guān)注民意、注重平等的特點(diǎn),避免激烈的糾紛和對(duì)抗,通過(guò)道德、政紀(jì)和輿論等手段維護(hù)權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利。

(二)檢察權(quán)外部監(jiān)督制約的現(xiàn)狀

在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立行使檢察權(quán)的司法體制下,由于中國(guó)特色政治制度和文化背景的差異,當(dāng)前我國(guó)檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約可以分為黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督;刑事訴訟中公安機(jī)關(guān)、法院的監(jiān)督;國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督;新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督;人民群眾的監(jiān)督。盡管這些外部監(jiān)督制約既有上層權(quán)力專(zhuān)有的又有下層群眾可以享有的,既有統(tǒng)一規(guī)定的又有自行確定的,既有針對(duì)個(gè)案的又有針對(duì)全局工作的,但是司法實(shí)踐效果證明這些制約機(jī)制未能充分發(fā)揮作用,這表明我國(guó)檢察權(quán)外部制約機(jī)制并非趨于完美,仍有較大的完善空間。

四、完善檢察權(quán)外部監(jiān)督制約機(jī)制的路徑選擇

(一)完善人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)行法律框架下檢察制度的改革和創(chuàng)新。它的重大意義不容置疑,但作為司法改革過(guò)程中出現(xiàn)的新生事物,需要在實(shí)踐中不斷地加以調(diào)整和改進(jìn)。

盡管人民監(jiān)督員試圖力避其對(duì)檢察院的依附性,想成為一種名副其實(shí)的體外監(jiān)督,規(guī)定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、解除由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織規(guī)定,但人民監(jiān)督員的產(chǎn)生條件、人數(shù)、發(fā)證等卻仍是由檢察機(jī)關(guān)確定,難免有“自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”的嫌疑。

當(dāng)前,不少人民監(jiān)督員兼具人大代表、政協(xié)委員的身份,這導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度在一定程度上與人大、政協(xié)扮演的監(jiān)督功能相重合,不利于體現(xiàn)人民監(jiān)督員制度內(nèi)涵所要求的純“人民性”。再者,很多人民監(jiān)督員并不具備專(zhuān)業(yè)法律知識(shí),這樣等于是外行監(jiān)督內(nèi)行,極容易使這一制度成為擺設(shè)。因此,筆者建議:

第一,盡量從法學(xué)教授、離退休資深法律工作者中選任一批人民監(jiān)督員成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督人員庫(kù),根據(jù)案件的需要隨機(jī)遴選且應(yīng)理性地回避人大與政協(xié)的領(lǐng)地。

第二,縮短人民監(jiān)督員的任期?，F(xiàn)行規(guī)定人民監(jiān)督員的任期為三年,但中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì),在長(zhǎng)期與檢察院打交道的過(guò)程中,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間難免會(huì)形成人情和面子問(wèn)題,這樣不利于人民監(jiān)督員秉持客觀中立的立場(chǎng)。

第三,建立人民監(jiān)督員回避制度。如果人民監(jiān)督員本人或其親屬與案件有利害關(guān)系,則應(yīng)回避,不能參與對(duì)該案件的監(jiān)督。

(二)完善新聞?shì)浾摫O(jiān)督

新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督是檢察權(quán)外部制約機(jī)制的重要方式。時(shí)間上的搶先性、空間上的廣泛性、受眾面的普遍性是輿論報(bào)道的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),但由于檢察機(jī)關(guān)所追求的法律效果與公眾對(duì)案件期盼的社會(huì)效果往往有出入,故這些優(yōu)勢(shì)亦易使檢察機(jī)關(guān)位于新聞?shì)浾摰木薮髩毫χ聫亩鴮?duì)檢察工作產(chǎn)生負(fù)面影響。為充分發(fā)揮新聞?shì)浾搶?duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約,應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)與新聞媒體的良性互動(dòng)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可設(shè)置專(zhuān)門(mén)的新聞崗,指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)與新聞媒體的溝通,并向媒體傳遞正確的信息,防止輿論對(duì)公眾的誤導(dǎo),規(guī)避傳媒反向?qū)z察機(jī)關(guān)施加的輿論壓力。同時(shí),新聞媒體應(yīng)尊重檢察機(jī)關(guān)的職能和運(yùn)作方式,客觀報(bào)道才能發(fā)揮其對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督的應(yīng)有功能。

(三)加強(qiáng)人大對(duì)個(gè)案的監(jiān)督力度

對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,應(yīng)該在保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)人大對(duì)個(gè)案的監(jiān)督力度。人大對(duì)個(gè)案實(shí)施法律監(jiān)督,是維護(hù)法制統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的需要。個(gè)案監(jiān)督的范圍應(yīng)界定為人民群眾普遍關(guān)心的具有典型意義的疑難案件、反映檢察官因徇私枉法等原因造成的冤案和錯(cuò)案、對(duì)法律規(guī)定的看法不一致,而需要權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行法律解釋的案件以及受到有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人干涉的案件。個(gè)案監(jiān)督的提請(qǐng)權(quán)應(yīng)交給權(quán)力機(jī)關(guān),加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的主動(dòng)監(jiān)督。此外,尚需進(jìn)一步完善《個(gè)案監(jiān)督法》,明確規(guī)定提起個(gè)案監(jiān)督的程序。由于專(zhuān)業(yè)的限制,個(gè)案監(jiān)督應(yīng)由具有法學(xué)背景的人員來(lái)進(jìn)行。

(四)深化檢務(wù)公開(kāi)工作

進(jìn)一步深化檢務(wù)公開(kāi)工作,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行是促使檢察權(quán)規(guī)范行使的有效途徑。檢務(wù)公開(kāi)就是將與檢察職權(quán)相關(guān)的、不涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私等有關(guān)的活動(dòng)和事項(xiàng),向社會(huì)和訴訟參與人公開(kāi)。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、完善檢察文書(shū)釋法說(shuō)理制度、定期舉行“檢察開(kāi)放日”等方式拓寬外界對(duì)檢察機(jī)關(guān)的接觸面,增加檢察工作的透明度,使檢察權(quán)的行使受到更廣泛更有效的監(jiān)督制約,從而加速構(gòu)建法治社會(huì)的進(jìn)程。