行政法的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

摘要:法律的經(jīng)濟(jì)分析進(jìn)入中國(guó)大陸法學(xué)界已有20年歷史了,在刑法,民商法,經(jīng)濟(jì)法,法理學(xué)等領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)分析方法顯示了其獨(dú)有的魅力:簡(jiǎn)潔、經(jīng)驗(yàn)主義、和務(wù)實(shí)。但在行政法領(lǐng)域,鮮有學(xué)者將此方法引入,其難度主要是行政權(quán)與行政行為的鋼性規(guī)定較多,與經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)在的效率、資源最大化配置等價(jià)值追求存有張力。本文將尋求行政法與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)合點(diǎn),力求行政法的經(jīng)濟(jì)分析方法之獨(dú)特價(jià)值。

關(guān)鍵詞:行政法;制度經(jīng)濟(jì);交易成本;效用最大化

中圖分類號(hào):DF31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-8631(2009)12-0056-02

科斯定理的形成,標(biāo)志著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生。過去數(shù)十年,無論是在法學(xué)還是在經(jīng)濟(jì)學(xué)界,制度經(jīng)濟(jì)學(xué)都大行其道。其中像科斯、諾斯、布坎南、貝克爾這樣杰出的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者相繼獲得諾貝爾獎(jiǎng),形成“諾貝爾境界”。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是一個(gè)硬幣的兩面。前者是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來考察、研究法律制度的形成、結(jié)構(gòu)、過程、效果、創(chuàng)新及未來發(fā)展;而后者主張用制度——結(jié)構(gòu)分析方法,分析制度因素和結(jié)構(gòu)因素在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用,著重從制度和結(jié)構(gòu)方面分析社會(huì)的變化及其存在的問題。

一、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基石:科斯定理與霍布斯定理

(一)科斯定理的引出——深度剖析一經(jīng)典的案例

莊稼的一邊是牧羊場(chǎng),法律如規(guī)定,種菜人有權(quán)利不讓羊吃蔬菜,則牧羊人就會(huì)考慮,我是花錢買些柵欄防范羊的活動(dòng)范圍呢?或是給對(duì)方一些賠償有利呢?二者完全可以協(xié)商,以求雙贏之局面。法律還有可能規(guī)定,牧羊人有權(quán)利放牧,則會(huì)出現(xiàn)種菜人主動(dòng)來協(xié)商,建議提供部分資金幫其建立防范措施,或自己在田地周圍圍些柵欄,或者干脆出資將牧羊人的資產(chǎn)全部吞并。可以看出,不論法律在事先如何界定產(chǎn)權(quán)、責(zé)任,在交易費(fèi)用為零的情況下,雙方總能夠使資源得到最佳的配置,使資源能夠配置到對(duì)它評(píng)價(jià)最高的人手中,著名的斯密定理曾有描述:自愿交換對(duì)個(gè)人總是互利的。但在現(xiàn)實(shí)的世界里,交易的費(fèi)用大多數(shù)情況下不可能為零,一般包括私人之間談判、簽約、監(jiān)督執(zhí)行協(xié)議程中產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。過高的交易費(fèi)用將對(duì)私人交易形成較高的進(jìn)入門檻,從而影響資源配置的效率,有效的法律制度將能夠節(jié)省私人交易費(fèi)用并防止?fàn)幾h進(jìn)入訴訟,促成交易的形成。就這樣,科斯通過引入交易費(fèi)用的概念,將法律制度與資源配置的效率二者有機(jī)地結(jié)合在了一起,為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與方法研究法律問題奠定了基石?？扑苟ɡ碇暾硎?當(dāng)交易費(fèi)用為零時(shí),不同的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任界定將不會(huì)影響資源有效率配置的結(jié)果;反之,當(dāng)交易費(fèi)用不為零時(shí),不同的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任界定會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)不同的資源配置結(jié)果。我們所要做的就是通過法律使資源配置到對(duì)該資源評(píng)價(jià)最高的人手里,該定理還說明了法律應(yīng)以消除私人之間協(xié)議的障礙為目的,積極促成交易的形成。需說明的是,所謂行政主體對(duì)資源評(píng)價(jià)及效用,應(yīng)做這樣的理解,即原先的行政行為能使公益得到更為有利正效益。我國(guó)現(xiàn)行司法體制、行政法和其他相關(guān)法律所確定的規(guī)則,盡管尚不完善,但應(yīng)該說體現(xiàn)了公平的精神,基本符合進(jìn)行博弈的平臺(tái)的要求。當(dāng)事人可通過起訴、應(yīng)訴、法庭辯論、舉證、質(zhì)證、認(rèn)證過程進(jìn)行博弈。在這個(gè)平臺(tái)上,理性的原告和被告既可以進(jìn)行對(duì)抗,也可以進(jìn)行合作和交易。

(二)政府產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分析及霍布斯定理的引出

讓我們假設(shè)一個(gè)只有人、土地、農(nóng)業(yè)與軍事技術(shù)的世界。在這個(gè)假想的世界里,人們對(duì)其先占的土地要進(jìn)行保護(hù),每個(gè)個(gè)體都要支出大量的財(cái)富與精力用于保護(hù)他的土地。這樣對(duì)于整個(gè)系統(tǒng)來說是沒有效率的,他們倒不如建立一個(gè)強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)體系,操作與維持這個(gè)產(chǎn)權(quán)體系的成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于N個(gè)個(gè)體用于防御的成本。并把節(jié)省下的精力與財(cái)富用于改善農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出。通過稅收,承載這個(gè)產(chǎn)權(quán)法律體系的形式——國(guó)家就能夠得以運(yùn)轉(zhuǎn)。

在無法律體系的自然狀態(tài)下,私人之間的談判與協(xié)商如果不能夠順利進(jìn)行,其中的一個(gè)人會(huì)常常威脅用非常手段來達(dá)到其目的。但在一個(gè)法制社會(huì),這些非常手段往往是違法的,法律防止了主體之間因協(xié)商不成而用非常手段帶來的慘重后果?；舨妓拐J(rèn)為,即使談判中沒有嚴(yán)重的障礙,人們也極少有充分的理性能在合作剩余的分割問題上達(dá)成協(xié)議。除非有一個(gè)強(qiáng)有力的第三方迫使他們同意,否則他們天生的貪婪將引誘他們爭(zhēng)吵不休。這就形成了有名的霍布斯定理:建立法律以使私人協(xié)議失敗后造成的損害達(dá)到最小。對(duì)行政法學(xué)界來說,其意義就是,積極建立完善的行政訴訟訴訟制度,以使行政主體與相對(duì)人協(xié)商交易失敗后造成的損失最小。

科斯定理與霍布斯定理在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中具有廣泛的運(yùn)用。它們促使我們把問題指向:建立什么樣的公法規(guī)則以助于行政主體與相對(duì)人談判從而促進(jìn)資源的有效率的轉(zhuǎn)移。并在司法審查中設(shè)法使行政主體與相對(duì)人的損失最小。

二、行政法與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)

根據(jù)科斯定理,能使交易成本最小化的法律就是最好的法律,那么,如何理解行政法背景下的交易成本呢?我們要對(duì)一個(gè)完整的行政過程分為三個(gè)步驟:1、適法狀態(tài)下行政主體與相對(duì)人進(jìn)行的日常的互動(dòng)溝通,目的只能是互通信息以促使行政效率及質(zhì)量或是預(yù)防相對(duì)人的違法活動(dòng)。2、發(fā)現(xiàn)違法活動(dòng),行政主體作出行政行為予以糾正或給予懲罰。3、相對(duì)人不服行行政行為后的權(quán)利救濟(jì),包括行政訴訟。筆者認(rèn)為,科斯定理中的交易成本只能發(fā)生在第一個(gè)過程中,因?yàn)樾姓殭?quán)不得放棄與處分,如果違法行為已經(jīng)發(fā)生,就不存在雙方之間的交易問題。第二、三步驟都是雙方因第一步驟所產(chǎn)生的成本太高而放棄使用后才發(fā)生的,只是解決了行政主體與相對(duì)人雙方“交易”失敗后升級(jí)的問題。如果行政法制度得到了突破,采納學(xué)者提出的行政訴訟中的和解與調(diào)解,那么以上三個(gè)階段都將出現(xiàn)致使效率最大化的交易。筆者認(rèn)為,行政權(quán)也應(yīng)有一定的彈性空間,即允許行政主體在一定范圍和權(quán)限中根據(jù)情況可以處分。一些國(guó)家刑事訴訟中的辯訴交易程序,似值得行政訴訟法學(xué)研究和借鑒。依照一定程序進(jìn)行博弈,進(jìn)行交易,基于合意,出現(xiàn)和解。只要不違法,不損害公共利益和他人合法權(quán)益,原告申請(qǐng)撤訴或放棄某項(xiàng)訴訟請(qǐng)求,法院就沒有理由不予以批準(zhǔn)。近年來,我國(guó)30%左右的行政訴訟案件是以原告撤訴的方式結(jié)案的。盡管行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解,但我們不得不承認(rèn),相當(dāng)多的案件事實(shí)上是通過原告和被告之間協(xié)商、調(diào)解結(jié)案的。與其允許當(dāng)事人在法院的背后進(jìn)行交易,還不如將這種交易置于法院的監(jiān)督之下,并為其設(shè)置公平的規(guī)則和程序既然美國(guó)的刑法制度里還存有控辯交易,一國(guó)的行政法制度也可適當(dāng)考慮一定的彈性,行政權(quán)的彈性范圍應(yīng)以不損害公益與相對(duì)人的合法利益為原則。對(duì)自由裁量行政行為,包括行政過程中的計(jì)劃行政、財(cái)政預(yù)算行政、促進(jìn)行政以及行政指導(dǎo),其活動(dòng)主要由政策調(diào)整,總體上要承擔(dān)政治責(zé)任和行政責(zé)任。受司法控制的行政自由裁量權(quán),主要是那些直接涉及公民權(quán)利和利益的行為,這些行為都可以進(jìn)行進(jìn)行協(xié)商處置。

現(xiàn)在可以得出評(píng)價(jià)行政法制度有效率的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):是否減少了行政主體與相對(duì)人在雙方違法前溝通交易的成本;當(dāng)違法行為出現(xiàn)后,行政法制度是否減少了因處理違法行為及監(jiān)督救濟(jì)而產(chǎn)生的成本以使雙方在適法狀態(tài)下協(xié)商失敗后的損失降為最小。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別是科斯定理與霍布斯定理在行政法領(lǐng)域的具體運(yùn)用?？梢宰院赖卣f,解決了這個(gè)理論問題,行政法的經(jīng)濟(jì)分析將會(huì)成為一個(gè)更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系,并能加速經(jīng)濟(jì)學(xué)方法在行政法領(lǐng)域內(nèi)的廣泛運(yùn)用。

三、此問題的一個(gè)完美例證

最近,有關(guān)城管暴力執(zhí)法的新聞多了起來,人命案不斷。筆者認(rèn)為,要從根本上處理好城管法者與小商小販之間關(guān)系,達(dá)到良好的執(zhí)法效果,恐怕還要從違法前的階段的溝通協(xié)商做起。請(qǐng)看一則來自sohu網(wǎng)的消息:亂擺亂賣、噪音擾民、違章建筑、“牛皮癬”亂張貼,面對(duì)城市管理中出現(xiàn)的種種問題,廣州市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)王國(guó)如日前應(yīng)邀做客《溝通無界限?行風(fēng)大家談》欄目,與小販、網(wǎng)友和市民們進(jìn)行面對(duì)面交流,直面市民的問責(zé)。在三個(gè)多小時(shí)的節(jié)目中,王國(guó)如不斷接受市民提問,尖銳的問題涉及城管暴力執(zhí)法、小販暴力抗法等方面,在廣州做了6年走鬼的湖南益陽籍人士秦先生更是在節(jié)目中現(xiàn)身說法,傾訴了一名小販的難處,與城管隊(duì)員進(jìn)行了一次平等的對(duì)話。王國(guó)如表示:市政、工商、街道等有關(guān)部門經(jīng)過溝通協(xié)調(diào)后,應(yīng)該考慮給小商販劃定固定的區(qū)域擺賣,從而解決因亂擺亂賣而出現(xiàn)的一系列社會(huì)問題。

應(yīng)媒體的邀請(qǐng),行政主體與相對(duì)人坐到了一起,開始了科斯交易費(fèi)用為零的溝通與協(xié)商并達(dá)成了一雙贏協(xié)議。做到了資源的最大化配置,達(dá)到了效率的目的。此時(shí),無論城管法規(guī)有什么規(guī)定,雙方之間的協(xié)商與溝通總能夠達(dá)到理性人的效用最大化。當(dāng)然,這是在媒體的撮合下達(dá)到了交易費(fèi)用或者說科斯費(fèi)用的零成本。正常狀態(tài)下的交易成本不是為零。行政實(shí)體法、程序法、訴訟法的規(guī)定,應(yīng)努力體現(xiàn)出誘導(dǎo)雙方進(jìn)行良好的協(xié)商即科斯所說的交易的一種價(jià)值取向。行政主體應(yīng)營(yíng)造一種寬松的協(xié)商氛圍,努力做到對(duì)雙方的零交易費(fèi)用。當(dāng)這種交易破裂后,救濟(jì)程序也應(yīng)努力做到使雙方所損失之和達(dá)到最小。行政復(fù)議與行政訴訟的決定與判決也應(yīng)考慮資源配置到對(duì)它評(píng)價(jià)最高的一方。

四,行政法視野下的科斯費(fèi)用——交易成本之構(gòu)成

一個(gè)對(duì)交易成本較為流行的公平義:“交易成本包括事前發(fā)生的成本、事后發(fā)生的為達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議而發(fā)生的成本和事后發(fā)生的監(jiān)督、貫徹該協(xié)議而發(fā)生的成本;它不同于生產(chǎn)成本,生產(chǎn)成本是原產(chǎn)料及生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品中的成本上。結(jié)合行政法的特征,交易成本主要有:

(一) 獲取有效相對(duì)人的信息成本

在行政處罰與強(qiáng)制行為中,相對(duì)人在違法前是不易識(shí)別的,只有識(shí)別出“高危人群”才能進(jìn)行有效的溝通。

(二) 因相對(duì)人“畏官”而產(chǎn)生的退縮成本

中國(guó)國(guó)情下的相對(duì)人不愿,也不敢和行政主體平等地坐下進(jìn)行所謂的零成本的科斯協(xié)商。行政主體必須長(zhǎng)時(shí)間主動(dòng)地來消除此種心理傾向。只要諸位聯(lián)想一下我們的小商小販見到城管執(zhí)法部門后的情景就能夠得出城關(guān)執(zhí)法人員在相對(duì)人心目中的形象了。

(三) 官員腐敗導(dǎo)致的相對(duì)人的心里防范成本

部分相對(duì)人總是以一種對(duì)立的思維考慮與行政主體的關(guān)系。不相信其發(fā)出的“協(xié)商要約”是為相對(duì)人所考慮。在向零交易成本方向努力的過程中,行政主體無疑是應(yīng)扮演主要的角色,以消除相對(duì)人因長(zhǎng)期的封建歷史而形成的“畏官”心理。由于法官與原被告之間信息不對(duì)稱而引起的信息成本,也要求法官在進(jìn)行調(diào)解過程中的行為不同于審判,要盡可能地充當(dāng)協(xié)商溝通的主導(dǎo)方。

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作者簡(jiǎn)介:李永麗,女,現(xiàn)就職于周口市地方海事局。