產(chǎn)業(yè)集群政策理論綜述及其對我國集群發(fā)展啟示

鄭健壯

（杭州職業(yè)技術(shù)學院金都管理學院浙江310018）

摘要：集群的競爭力和所出現(xiàn)的風險并不完全是其自身發(fā)展的結(jié)果，一個重要的因素是集群政策作用的結(jié)果。本文一方面對集群政策的實施理由、定義、特征、作用、層次、分類和方法以及可學習性等方面進行了梳理，另一方面提出了目前我國集群政策設(shè)計和實施的重點。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)集群 政策設(shè)計 實施

許多學者對丹麥食品產(chǎn)業(yè)、西班牙制造業(yè)等集群近十年的跟蹤研究后認為，集群所表現(xiàn)出來的競爭力及其風險并不完全是其自身發(fā)展的結(jié)果，一個非常重要的因素是國家、區(qū)域政府及其他半公共機構(gòu)政策作用的結(jié)果（Ina Drejer, 1999；Nanu Ahedo, 2004）。因此，區(qū)域政府等組織應(yīng)該通過什么方式和方法，選擇什么類型的集群政策對其進行管理，已成為現(xiàn)階段集群發(fā)展的核心問題。基于上述思想，本文通過對集群政策的理由、定義、特征、作用、層次、分類和方法以及集群政策的可學習性等方面進行梳理和評述，希望能對我國產(chǎn)業(yè)集群的政策實施提供借鑒和建議。

一、前言：研究產(chǎn)業(yè)集群政策的理由

從實踐層面而言，支撐集群競爭力持續(xù)提升及其風險有效規(guī)避都需要系統(tǒng)地研究和實施集群政策，其理由可歸納為以下二個方面。一方面，集群對于區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的促進作用已得到全球的認同，集群內(nèi)部的企業(yè)比集群外部的企業(yè)具有更強的創(chuàng)新能力和競爭力（Martin and Sunnley,2003）。另一方面，產(chǎn)業(yè)集群特有的競爭優(yōu)勢在特定條件下有可能演變?yōu)轱L險。瑞士制藥集群的衰亡、臺灣半導體產(chǎn)業(yè)成功和韓國該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的失敗就在于政府政策的結(jié)果（Tichy G.,1998;An-Chi Tung,2001）。

從理論研究的角度而言，系統(tǒng)研究集群政策的主要理由有三個：市場失靈、系統(tǒng)失靈和傳統(tǒng)政策失靈（黃花葉，2004；劉恒江，2004；陳劍鋒，2005）。由于集群的相對封閉環(huán)境，集群內(nèi)企業(yè)間存在大量信息的不對稱性，導致企業(yè)行為的“鎖定”，產(chǎn)生了事實上的集群內(nèi)部要素市場的壟斷；集群外部性的存在使企業(yè)的搭便車行為和“非合作博弈”普遍存在；地方信任的低下會產(chǎn)生集群內(nèi)知識共享和溢出功能的失效；所有這些都將引起集群內(nèi)部的市場失靈。從制度的層面而言，集群的“內(nèi)部規(guī)則”和“外部規(guī)則”會影響集群制度的形成以及由此而產(chǎn)生的“路徑依賴”，從而產(chǎn)生集群系統(tǒng)失靈（盛昭翰，蔣德鵬，2002）。從信息不對稱和有限理性的角度來看，由于政府的知識遠小于市場的知識，因此，政府不可能做出完全理性的決策。另外，目前所存在的將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策代替集群政策也是導致集群政策失靈的一個原因（黃花葉，2004），其實二者既存在相同之處，也存在許多差異（表1）。

綜上所述，由于存在實踐和理論（上述三類失靈）上的需要，所以有必要實施有別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策、市場政策和企業(yè)戰(zhàn)略的新的集群政策。

二、產(chǎn)業(yè)集群政策的定義、特征和作用

（一）集群政策的定義

集群政策(cluster policy)屬于跨學科的研究范疇。從已有的文獻來看，國內(nèi)外對于集群政策還沒有給出一個統(tǒng)一的定義。筆者認為集群政策是政府（包括中央政府和地方政府）和集群經(jīng)濟活動參與者（包括中介服務(wù)機構(gòu)和集群內(nèi)企業(yè)）所實施的，以解決市場失靈、系統(tǒng)失靈和傳統(tǒng)政策失靈而促進整個集群（包括集群內(nèi)企業(yè)）發(fā)展（集群競爭力提升和風險規(guī)避）的直接干預和間接誘導的所有區(qū)域經(jīng)濟政策的整合。集群政策包括適用于集群發(fā)展的一般基礎(chǔ)性政策和基于某個特定集群的特定政策。

（二）集群政策的特征

研究和實施集群政策就應(yīng)該進一步了解集群政策的特征，它主要包括以下六個方面。首先，集群政策實施者具有多層次性，它包括國家、區(qū)域政府、集群中介（服務(wù)）組織和集群內(nèi)部企業(yè)多個層次，不能將集群政策簡單地理解為政府對于集群所實施的政策；其次，集群政策實施方式具有直接性和誘導性。相對而言，誘導性政策更多地得到學者們的贊賞，正如Martina Fromhold-Eisebith, Günter Eisebith(2005)所言，區(qū)域集群的發(fā)展通常是由于市場誘導而非政府直接作用的結(jié)果；再次，集群政策實施對象具有現(xiàn)有性和未來性，而且應(yīng)以前者為主。第四，集群政策目的具有有效性和規(guī)避性，即包括集群（集群內(nèi)部企業(yè)）競爭力的提升和集群風險的規(guī)避；第五，集群政策應(yīng)該包括普適性和特定性。基于集群共有的基本特性，集群政策應(yīng)該包括所有集群都適合的基本政策，即“普適性”。但隨著集群的發(fā)展和改變以及每個集群的特征、前提條件和面臨的挑戰(zhàn)不同，相應(yīng)的集群政策也應(yīng)該隨之改變。最后，集群政策的內(nèi)容應(yīng)該包括創(chuàng)新性和整合性。就集群政策的內(nèi)容而言，一方面它有別于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟政策，另一方面它又是這些政策的重新整合。

因此，研究集群政策的主要目標有二個，其一是形成具有“普適性”的集群政策理論，沒有普適性的政策不能稱為科學意義上研究；其二是從現(xiàn)有集群的視角分析不同性質(zhì)、不同類型和不同階段的集群政策。

（三）集群政策的作用

關(guān)于產(chǎn)業(yè)集群政策的作用，學術(shù)界有不同的想法。主要有三種觀點，其一，政策無用論；其二，政策完全有用論；其三，政策不充分論（即集群政策是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必要條件而非充分條件）。Lagendijk, A.（1999）認為，政府的干預對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的影響缺乏強有力的證據(jù)。而Rabellotti（2000）等人卻認為，政府對集群發(fā)展的作用至少可以體現(xiàn)在以下四個方面：通過制定相關(guān)政策鼓勵競爭，為市場功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的條件；政府通過為高等院校和科研機構(gòu)提供研究經(jīng)費等解決R&D投資以及知識創(chuàng)造的外在性；利用政府的力量培育市場進而刺激集群的發(fā)展；通過激勵不同創(chuàng)新者之間的知識互動來消除創(chuàng)新過程中的系統(tǒng)缺陷，提高創(chuàng)新效率。波特認為，為了促進集群的發(fā)展，合理的政策是必要的，卻不是充分的。因為集群的成功主要是市場力量而非政府決策決定結(jié)果。另外，他還指出，成功的新產(chǎn)業(yè)區(qū)和集聚區(qū)常常在原有基礎(chǔ)上脫穎而出，所以政策的重點應(yīng)該加強和建設(shè)現(xiàn)有的集聚區(qū)而非試圖重建集群。

對于集群政策的作用，我們傾向于“政策不充分論”。盡管集群的發(fā)展并不是完全由集群的政策所決定，除了集群政策還有許多因素（主要是集群內(nèi)在的因素）影響著集群的發(fā)展。但是，科學的政策對于集群的發(fā)展有著積極的作用，即具有支持特征。

三、產(chǎn)業(yè)集群政策的可學習性

Gert-Jan Hospers & Sjoerd Beugelsdijk(2002)認為，在研究集群政策中，有一個問題是不能回避的，即不同集群所實施的政策能否被比較？集群政策的制定者如何從這種比較中學到什么？總而言之，一個集群能否向另一個集群進行政策學習。

筆者認為，一方面集群政策學習的可能性是存在的，另一方面不同區(qū)域之間集群政策的簡單學習是危險的。成功的集群不能機械地被轉(zhuǎn)移，同樣，成功的集群政策也不能簡單地被復制，政府應(yīng)該盡可能發(fā)展基于自身區(qū)域獨特的結(jié)構(gòu)和文化特征的以集群為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略。集群的成功源于其“獨特性”，而越有“獨特性”，其他地區(qū)的復制和模仿就越困難。因此，在區(qū)域集群政策中所推崇的“最佳實踐”（best practices）應(yīng)該是刺激集群發(fā)展的“觸點”而不是復制的“模板”。

四、集群政策的層次、分類和方法