農(nóng)村最低生活保障制度若干問(wèn)題探討

吳錦順

摘要:當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面建設(shè)小康社會(huì),要讓改革的成果惠及億萬(wàn)人民,就必須要保障廣大農(nóng)民的生存權(quán),切實(shí)改善他們的生存條件和生活環(huán)境。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村最低生活保障制度;新農(nóng)村建設(shè);絕對(duì)貧困線

農(nóng)村貧困是一個(gè)眾所周知的事實(shí)。2003年,全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長(zhǎng)9%,農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)4.3%。城鄉(xiāng)居民收入差距已從1997年的1: 2.47擴(kuò)大到2003年的1: 3.24。從1997年到2003年,全國(guó)農(nóng)民人均純收入的增幅已連續(xù)7年沒(méi)有超過(guò)5%,僅相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)居民收入年均增長(zhǎng)幅度的一半。目前,7億多農(nóng)村居民在全國(guó)消費(fèi)品市場(chǎng)所占份額僅為38.9%,而不到全國(guó)人口40%的城鎮(zhèn)人口卻占有全國(guó)60%以上的消費(fèi)品市場(chǎng)。

一、建立農(nóng)村低保制度的必要性

我國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度保障農(nóng)民的基本生存權(quán)具有特別重要的意義,這是由當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的必要性所決定。

(一)現(xiàn)階段農(nóng)村土地的保障作用銷(xiāo)弱,建立農(nóng)村最低生活保障制度是提高弱勢(shì)群體的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。生活相對(duì)貧困的群體對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力不足。改革本身又是經(jīng)濟(jì)利益在個(gè)社會(huì)的重新分配過(guò)程,蘊(yùn)含社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),形成對(duì)社會(huì)成員的壓力;而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì),以小規(guī)模、分散化為特征的家庭承包制使得弱小的農(nóng)民個(gè)體無(wú)法依靠自身的力量化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展,土地保障并不能承擔(dān)農(nóng)民抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的全部負(fù)擔(dān),尤其是無(wú)法抗拒來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的需要。政府有責(zé)任切實(shí)保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益,全體公民都享有社會(huì)保障權(quán)利,農(nóng)民自然包括在內(nèi)。

(三)建立最低生活保障制度是盡快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況,農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等。若缺乏農(nóng)村最低生活保障,則農(nóng)村社會(huì)保障體系不會(huì)完善。與城鎮(zhèn)最低生活保障制度一樣,農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障中最低層次的保障,是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。農(nóng)村社會(huì)保障必須有這種保底措施,它是其它社會(huì)保障措施無(wú)法替代的。

(四)建立農(nóng)村最低生活保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定,構(gòu)建和諧社會(huì)的需要,是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的需要。目前,除全國(guó)溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的人口外,每年還有許多災(zāi)民、特困戶(hù)和孤老殘幼需要扶持與救濟(jì)。

二、建立農(nóng)村低保制度的可行性

建立農(nóng)村低保制度的可行性包括政治可行性、政策可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、組織可行性進(jìn)行可行性,以及完善農(nóng)村低保制度角度以對(duì)策的方式的操作可行性。

(一)從政治可行性及政策可行性角度:首先,建立農(nóng)村最低生活保障制度是實(shí)現(xiàn)公民憲定權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)變,是憲法賦予農(nóng)民的權(quán)利。我國(guó)憲法規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是我國(guó)憲法對(duì)年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的公民物質(zhì)幫助權(quán)利的規(guī)定,是建立農(nóng)村低保制度的憲法依據(jù)。其次,建立農(nóng)村最低生活保障制度是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持“以人為本,執(zhí)政為民”的政治要求。再次,建立農(nóng)村最低生活保障制度是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求和本質(zhì)反應(yīng)。最后,建立農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施全面建設(shè)小康社會(huì)的方略和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必然要求,和體現(xiàn)了中國(guó)政府解決“三農(nóng)”問(wèn)題有關(guān)政策。

(二)從經(jīng)濟(jì)可行性角度:國(guó)家具有承受建立農(nóng)村低保的財(cái)力。建立農(nóng)村最低生活保障制度的瓶頸是解決農(nóng)村最低生活保障的資金來(lái)源。只要國(guó)家對(duì)農(nóng)村低保高度重視,采取適宜的標(biāo)準(zhǔn)和恰當(dāng)?shù)恼?在廣大的農(nóng)村全面建立低保制度,國(guó)家的財(cái)力是可以承受的。2006年中央財(cái)政安排扶貧開(kāi)發(fā)資金137億,比2005年增加7億,重點(diǎn)支持農(nóng)村貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。目前每年中央扶貧資金總量超過(guò)300億元,如果這些資金用于建立低保已經(jīng)足夠(亞洲開(kāi)發(fā)銀行估算全年只需27億元低保資金),甚至可以把低保標(biāo)準(zhǔn)提高到目前的絕對(duì)貧困線(627元)之上。

(三)從組織可行性角度:目前,從我國(guó)實(shí)行農(nóng)村低保的地區(qū)看,民政部門(mén)是建立健全農(nóng)村低保的組織者和實(shí)施者。首先,民政部門(mén)作為政府主管社會(huì)救濟(jì)工作的職能部門(mén),在社會(huì)救助方面己經(jīng)積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn),況且農(nóng)村最低生活保障制度屬于社會(huì)救助的范疇,是規(guī)范化制度化的社會(huì)救助。其次,農(nóng)村最低生活保障制度相對(duì)于城市最低生活保障制度是后起之秀,可以借鑒城市低保的成功經(jīng)驗(yàn)。城市低保是由民政部門(mén)組織實(shí)施的,實(shí)踐證明由民政部門(mén)組織實(shí)施是可行的,而城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度有著異曲同工之處。因此,在低保實(shí)施的方面積累了有許多經(jīng)驗(yàn)的市、縣民政部門(mén)能夠勝任農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施。

(四)從操作可行性角度:首先合理可行的確立最低生活保障線。農(nóng)村居民最低生活保障線不必要強(qiáng)求一致,可因地制宜。在確定本地農(nóng)村居民最低生活保障線時(shí),可以采用生活需求法確定絕對(duì)貧困線或恩格爾系數(shù)法確定絕對(duì)貧困線;將占社會(huì)20%最低收入人口的收入水平作為相對(duì)貧困線。 依據(jù)絕對(duì)貧困線確定各地的農(nóng)村最低生活保障線。其次,可以通過(guò)構(gòu)建最低生活保障資金供求系統(tǒng),提高最低生活保障資金的管理效率。

三、建立和完善我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干對(duì)策

吸收借鑒國(guó)外社會(huì)救助的思想沿革和制度建設(shè),對(duì)于中國(guó)建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度具有十分重要的意義。我們可以從中得出一些有意義得觀點(diǎn):

第一,我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)明確。建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度要以鄧小平理論和 “三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),從實(shí)際出發(fā),逐步健全完善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、面向農(nóng)村貧困人口的基本生活保障制度,確保困難群眾的基本生活,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定,保障改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。

第二,注重農(nóng)村居民最低生活保障制度的法律建設(shè)。立法的完善是社會(huì)救助工作的根本保證。用法律來(lái)確認(rèn)社會(huì)救助在社會(huì)保障體系中的地位和所發(fā)揮的功能,明確社會(huì)救助在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范救助執(zhí)行者的職責(zé)和相應(yīng)的申報(bào)審批程序,是我國(guó)建設(shè)農(nóng)村居民最低生活保障制度、建立健全社會(huì)保障體系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)此方面的內(nèi)容無(wú)論是中國(guó)古代還是近現(xiàn)代均是以國(guó)家政策形式出現(xiàn),而沒(méi)有上升到“法律”的高度。要建立真正意義上的農(nóng)村居民最低生活保障制度,立法的保證是必須的。

第三,依據(jù)本國(guó)的國(guó)情來(lái)確定農(nóng)村最低生活保障制度的具體內(nèi)容。一個(gè)制度體系,尤其像社會(huì)保障這種由社會(huì)政策支撐的制度,必然依據(jù)本國(guó)的國(guó)情來(lái)確定,并反映本民族本國(guó)家的社會(huì)文化發(fā)展?fàn)顩r。因此,要發(fā)揮最低生活保障制度的最后防護(hù)網(wǎng)作用,就必須將其制度,這也就要求對(duì)救助的對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施者及其責(zé)任等等都有詳細(xì)具體而明確的規(guī)定。

第四,依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平科學(xué)界定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)。無(wú)論是建立社會(huì)救助制度最早的國(guó)家英國(guó)還是頒布第一部《社會(huì)保障法》的國(guó)家美國(guó),各國(guó)都是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平科學(xué)界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)這一動(dòng)態(tài)指標(biāo)。當(dāng)前,依據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,應(yīng)該建立低水平、覆蓋全面的農(nóng)村最低生活保障制度。而且農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該依據(jù)物價(jià)水平而適時(shí)調(diào)整。

第五,對(duì)政府在農(nóng)村最低生活保障制度的建立與發(fā)展的過(guò)程中要有一個(gè)客觀準(zhǔn)確定位。沒(méi)有政府的加入,現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立就不會(huì)出現(xiàn)。從制度的產(chǎn)生和政策調(diào)整來(lái)看,政府始終處于提供社會(huì)保障制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié),并且發(fā)揮著特定的社會(huì)作用。政府致力于建立社會(huì)保障制度,或者是為緩和社會(huì)階級(jí)矛盾的緊張局面(如德國(guó)),或者是作為擴(kuò)大內(nèi)需的手段,阻止經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深化(如美國(guó)),也出現(xiàn)了所謂的福利國(guó)家(如英國(guó))等。

第六,在農(nóng)村居民最低生活保障制度中,要重視發(fā)揮民間作用。無(wú)論是從最低生活保障資金的籌集還是制度建設(shè),民間組織在國(guó)外的最低生活保障制度都中發(fā)揮著重要的作用。所以,除由中央政府和地方政府唱主角外也要充分發(fā)揮各級(jí)群眾團(tuán)體(工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán))和各種民間組織(行會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì))及慈善機(jī)構(gòu)(紅十字會(huì)協(xié)會(huì)、中華慈善總會(huì)等等)的作用。

第七,鼓勵(lì)自主就業(yè)。各國(guó)的社會(huì)救助制度都鼓勵(lì)受助人員自主就業(yè),防止受助人員因?yàn)樯鐣?huì)救濟(jì)而形成依賴(lài),在對(duì)被救濟(jì)人員“輸血”的同時(shí)努力讓其自己“造血”。這樣既能減輕社會(huì)的負(fù)擔(dān)減少受救助人員,又能提高真正提高他們的生活水平。

第八,管理規(guī)范化。各國(guó)都形成了規(guī)范的社會(huì)救助管理體制。我國(guó)在建立農(nóng)村最低生活制度的時(shí)候要注意防止政出多門(mén)。多頭管理導(dǎo)致決策權(quán)威性差、利益調(diào)整困難、人財(cái)物力浪費(fèi)嚴(yán)重,缺乏效率。最后還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。

第九,注重農(nóng)村最低生活保障資金的籌集和管理。可靠的資金籌集是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的核心問(wèn)題。國(guó)外的最低生活保障資金的來(lái)源渠道是多樣的,而從籌資渠道上來(lái)講,我國(guó)的最低生活保障的資金來(lái)源單一,即便是在有關(guān)的政策中規(guī)定了資金的來(lái)源渠道也是“試點(diǎn)”。在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá),財(cái)政能力有限,農(nóng)民人口基數(shù)大的條件下,農(nóng)村最低生活保障資金的籌集更應(yīng)由國(guó)家、集體和社會(huì)共同承擔(dān),共盡責(zé)任。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社保資金的管理,資本化運(yùn)行是國(guó)外的一個(gè)經(jīng)驗(yàn),有利于社保資金的保值增值。

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