構(gòu)建和諧社會視野下治安調(diào)解制度的思考

收稿日期：2009-03-04

作者簡介：張紅曉（1973—），女，河南鞏義人，刑法學(xué)碩士，河南公安高等?？茖W(xué)校治安系治安管理教研室主任，講師。

摘 要：治安調(diào)解制度對于緩和社會矛盾、促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)、建設(shè)和諧社會發(fā)揮著重要的作用。但是由于法律的不夠完善，治安調(diào)解工作的現(xiàn)狀不容樂觀，我們應(yīng)重塑治安調(diào)解制度應(yīng)有地位，解決治安調(diào)解主體的角色沖突，嚴(yán)格治安調(diào)解程序，實(shí)現(xiàn)治安調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合和相互銜接，使治安調(diào)解制度在建設(shè)和諧社會中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：和諧社會；治安調(diào)解

中圖分類號:D631.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1671-5918(2009)01-0010-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.01.005本刊網(wǎng)址：www.hbxb.netお

和諧社會不是無差別、無矛盾的社會，建設(shè)和諧社會，需要構(gòu)建不斷解決矛盾和化解沖突的機(jī)制。中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“健全社會輿情匯集和分析機(jī)制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)?！敝伟舱{(diào)解制度屬于行政調(diào)解的范疇，作為我國調(diào)解體系中的一個(gè)重要組成部分，在矛盾糾紛的化解方面發(fā)揮著獨(dú)特作用，而且它作為維護(hù)社會穩(wěn)定和諧的“第一道防線”，在建設(shè)和諧社會中地位將更加突出，是保證整個(gè)社會和諧發(fā)展的有效途徑。

一、治安調(diào)解制度對于建設(shè)和諧社會的重要意義

（一）我國具體國情決定了治安調(diào)解制度的重要地位

由于特定的歷史、文化背景的影響，大多數(shù)中國老百姓尤其是農(nóng)村人至今仍生活在一種習(xí)慣之中，那種世代相傳的、以道德準(zhǔn)則為主要內(nèi)容的、主要依靠公眾輿論和某種微妙的心理機(jī)制實(shí)施的行為規(guī)范，對日常的生產(chǎn)和生活起著重要的作用，這種作用在有些地方甚至超過了法律。人們以人情、信賴等情感傾向支配自己的交易決定并作為對交易雙方的約束，而很少用法律的規(guī)定規(guī)范交易的過程。在一些打架斗毆、損毀財(cái)物案件中，當(dāng)事人主要甚至全部要依靠證人證言來證明自己的主張。但絕大多數(shù)證人因?yàn)榈K于鄰里情面或害怕日后遭到報(bào)復(fù)或因費(fèi)用問題沒有形成合議，往往不愿出庭作證，致使案件無法處理。司法制度在面對這些沖突時(shí)并不那么得心應(yīng)手，此時(shí)治安調(diào)解制度作為維護(hù)社會穩(wěn)定和諧的“第一道防線”，正好契合了這種需求，不需要非常完備精確規(guī)范的證據(jù)和程序，因?yàn)樵S多證據(jù)免于求證、不證自明，而且不產(chǎn)生任何費(fèi)用，在溫和的非專業(yè)氣氛中解決了沖突，符合大多數(shù)農(nóng)民的思維方式，當(dāng)事人認(rèn)同度高，增進(jìn)了社會和諧。

（二）治安調(diào)解制度有著悠久的歷史，在中國社會有著深厚的基礎(chǔ)

調(diào)解制度是中華民族優(yōu)秀法律文化中一顆璀璨的明珠，凝聚著中華民族的智慧和力量，在中華民族五千年文明史中占有一席重要的位置。它的產(chǎn)生和演變深受我國傳統(tǒng)文化的影響，是“和合”法律文化的產(chǎn)物。據(jù)考證，早在我國的西周奴隸社會，官府中就設(shè)有“調(diào)人”、“胥吏”，專門負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛，用以平息訴訟，維護(hù)社會秩序。這種傳統(tǒng)在今天社會大規(guī)模變遷和司法改革全面推進(jìn)的背景下，仍有進(jìn)一步的吸收和完善。中國是一個(gè)重感情、富有人情味、血緣地域性較強(qiáng)的國家，中國文化崇尚和解，倡導(dǎo)“和為貴”，調(diào)解制度在中國社會具有深厚的倫理基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)。

（三）治安調(diào)解有利于促進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)，維護(hù)家庭、社區(qū)和鄰里關(guān)系的安定，有效地防止“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生

大量治安糾紛案件的當(dāng)事人有著千絲萬縷的聯(lián)系，解決糾紛后仍然需要在一起工作、生活。司法裁判和行政處罰雖然解決了一時(shí)一地一案的矛盾和糾紛，但很可能形成新的矛盾和糾紛，勝訴者往往并不一定就是勝利者。從實(shí)踐看，不少刑事案件都是因治安案件未得到妥善處理導(dǎo)致矛盾激化而成，而通過調(diào)解方式結(jié)案，可以把當(dāng)事人的思想工作做通、做透，徹底消除矛盾，理順社會關(guān)系，有效地減少“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生。根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，近幾年來，全國公安機(jī)關(guān)每年平均調(diào)解治安案件120余萬起，為化解社會矛盾，維護(hù)社會秩序，增進(jìn)社會和諧發(fā)揮了重大作用。

二、治安調(diào)解制度目前的現(xiàn)狀分析

（一）治安調(diào)解制度功能弱化

現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏法治的經(jīng)驗(yàn)與傳統(tǒng)，我國在推進(jìn)民主與法制的進(jìn)程中，存在著迷信訴訟機(jī)制、推崇訴訟萬能的誤區(qū)。在人們的心目中，一旦權(quán)利被侵害，上法庭討說法便是唯一選擇。在司法系統(tǒng)內(nèi)部，不少人也認(rèn)為審判包治百病，舍此別無法門。在訴訟主義成為法界主流法律意識形態(tài)的背景下，以治安調(diào)解為特征的非訴訟糾紛解決機(jī)制一度被認(rèn)為是落伍的、與現(xiàn)代法治精神相悖的事物而遭到冷落甚至否定，逐漸沒落和邊緣化。

（二）治安調(diào)解的主體存在角色沖突

治安調(diào)解案件通常是一些家長里短，俗話說：“清官難斷家務(wù)事”，這些案件的調(diào)解需要較長時(shí)間進(jìn)行，民警要進(jìn)行大量耐心細(xì)致的說服教育工作，這項(xiàng)工作是非常艱巨的，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。公安人員沒有足夠的精力來進(jìn)行治安調(diào)解，導(dǎo)致的直接后果是調(diào)解有名無實(shí)，看似進(jìn)行調(diào)解，實(shí)則強(qiáng)行決定，縮短調(diào)解時(shí)間，簡化調(diào)解程序，馬馬虎虎了事。而且我國治安調(diào)解中扮演調(diào)解者的公安人員，雖然從理論上說他們在調(diào)解過程中也是具有中立性的第三者，但是與一般調(diào)解者不同之處是他們的身份具有潛在的強(qiáng)制力量。因?yàn)闆Q定是最終解決糾紛的方式。公安人員在調(diào)解過程中，其強(qiáng)制力量已突破其自身的領(lǐng)域進(jìn)入所謂中立性的第三者的領(lǐng)域，這時(shí)調(diào)解者已不是原始意義上的調(diào)解者，而是與決定者具有實(shí)質(zhì)的聯(lián)系，使決定權(quán)與主持調(diào)解權(quán)融為一體。此時(shí)，調(diào)解者的中立性與決定者的決定性相沖突已非常明朗，這一角色沖突也正是調(diào)解與決定之間發(fā)生其它沖突的淵源。公安人員在同一治安案件中的雙重身份，決定了公安人員要想真正把握自己的身份是相當(dāng)困難的，為了使固執(zhí)于自己主張的當(dāng)事人作出妥協(xié)，往往會有意無意進(jìn)行強(qiáng)制。在具有潛在強(qiáng)制力量的調(diào)解中，當(dāng)事人總是權(quán)衡調(diào)解與即將決定這兩種結(jié)果，若不選擇調(diào)解，可能會得到比調(diào)解更不利的結(jié)果。

張紅曉:構(gòu)建和諧社會視野下治安調(diào)解制度的思考

（三）治安調(diào)解程序具有任意性

《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）對治安調(diào)解沒有做出程序性的規(guī)定，但是隨意性的調(diào)解過程與公正結(jié)果之間肯定會存在逆向的邏輯關(guān)系。而治安管理處罰決定（以下簡稱“決定”）只能在嚴(yán)格法定程序的基礎(chǔ)上來作出結(jié)論，而且決定的后面還有行政復(fù)議和行政訴訟的制約，警察的自由裁量權(quán)被限制在盡可能狹小的范圍內(nèi)，其監(jiān)督制約性比調(diào)解的監(jiān)督制約性要強(qiáng)得多。因此，在治安案件處理過程中一旦適用調(diào)解就與決定之間存在著緊張的關(guān)系。也正是調(diào)解程序的任意性與決定程序的規(guī)范性相沖突，給具有自由載量權(quán)的調(diào)解者的非法調(diào)解提供了寬松的空間。

三、建設(shè)和諧社會，治安調(diào)解制度應(yīng)充分運(yùn)用并進(jìn)一步深化ず頭⒄

（一）重塑治安調(diào)解制度應(yīng)有地位

現(xiàn)代司法大多移植并借鑒西方傳統(tǒng)，其缺點(diǎn)是剛性有余而柔性不足，強(qiáng)調(diào)個(gè)性而缺乏對社會整體和諧的關(guān)注。對于倫理性的傳統(tǒng)社會來說，有些司法理念在中國(尤其是在農(nóng)村)存在著水土不服的現(xiàn)象。許多老百姓并不清楚也不關(guān)心法律是如何規(guī)定的，他們更重視人際關(guān)系，“冤家宜解不宜結(jié)”的觀點(diǎn)還是被普遍接受，因此，治安調(diào)解方式對他們還是很有吸引力的。而訴訟的直接后果可能是使維系人際關(guān)系的情感紐帶被割裂，這種局面也許是普通老百姓最不愿意看到的。農(nóng)村的熟人社會更是如此。改革開放所帶來的巨變使生活在城市中的許多人原本封閉和諧的生活圈子發(fā)生了很大的變化，社會凝聚力渙散，人們的疏離感、孤獨(dú)感增加，陌生人之間遇到糾紛時(shí)如果沒地方講理，矛盾更容易激化。而治安調(diào)解作為社會沖突中的安全閥便會及時(shí)、有效地成為當(dāng)事人宣泄情感、謀求社會認(rèn)同的渠道。因此，從這個(gè)意義上說，治安調(diào)解制度根植于中國的文化基礎(chǔ)和社會土壤，即便在現(xiàn)代社會，它還是有著旺盛的生命力，理應(yīng)受到關(guān)注和高度重視。

（二）變更治安調(diào)解主體

為了防止既是裁判者又是調(diào)解者的雙重角色沖突，我們可以委任善于做調(diào)解工作的退休警察擔(dān)任調(diào)解員，或者由退休警察與民間調(diào)解組織，如居委會、村委會等聯(lián)合進(jìn)行調(diào)解。治安案件受案以后，對于符合治安調(diào)解條件的，辦案民警可以詢問雙方當(dāng)事人是否愿意調(diào)解并促成其達(dá)成調(diào)解意向，然后立即移至調(diào)解員處，由調(diào)解員主持進(jìn)行調(diào)解。這樣，在調(diào)解過程中緩解了當(dāng)事人的內(nèi)心壓力，有助于更高程度的"合意"。且給出一定時(shí)間讓雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，調(diào)解員審查其調(diào)解協(xié)議是否合法，在此基礎(chǔ)上制作調(diào)解書。如果當(dāng)事人雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議就移送公安機(jī)關(guān)決定。 （三）嚴(yán)格治安調(diào)解程序

雖然《治安管理處罰法》沒有對治安調(diào)解的具體程序做出規(guī)定，但是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中對治安調(diào)解程序做出了明確的規(guī)定。首先，公安機(jī)關(guān)在啟動(dòng)治安調(diào)解時(shí)，要嚴(yán)格依照《規(guī)定》第一百五十二條和一百五十三條的規(guī)定，審查案件情況是否符合《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)的條件；其次，注意調(diào)解的次數(shù)，根據(jù)《規(guī)定》一百五十七條，調(diào)解一般為一次，必要時(shí)可以增加一次。無論能否達(dá)成協(xié)議，都不能無限期、無數(shù)次調(diào)解，最多為兩次；第三，注意調(diào)解的終結(jié)。調(diào)解不外乎兩種結(jié)果，一是調(diào)解成立，達(dá)成協(xié)議的，在公安機(jī)關(guān)主持下制作調(diào)解協(xié)議書，雙方履行協(xié)議，公安機(jī)關(guān)不再進(jìn)行處罰。二是調(diào)解不成立，調(diào)解無法達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對違反治安管理行為人依法予以處罰。除這些法定程序外，目前治安調(diào)解缺乏監(jiān)督是個(gè)立法漏洞，治安調(diào)解應(yīng)納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，通過行政復(fù)議和訴訟來加大對法定調(diào)解程序的監(jiān)督力度。

（四）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合和相互銜接

胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上，明確要求，要建立健全人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相結(jié)合的社會矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。這是我們黨立足于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊國情，著眼于充分發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢，綜合分析我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征，全面把握我國矛盾糾紛的規(guī)律特點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出來的，對于維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧，具有重大指導(dǎo)意義。實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合和相互銜接，有利于整合各種社會資源，降低和節(jié)約司法成本；有利于把各種矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)；有利于充分發(fā)揮我國政治優(yōu)勢，最大限度地緩解社會沖突、減少社會對立。為此，需要積極探索構(gòu)建政府管理職能、司法保障力量與人民調(diào)解自治協(xié)調(diào)功能互補(bǔ)互動(dòng)的調(diào)解機(jī)制。在堅(jiān)持合法、自愿的前提下，按照先調(diào)解、后訴訟，在訴訟中先行調(diào)解的原則建立解決社會矛盾糾紛的相關(guān)制度。人民法院對有關(guān)的訴訟案件，先勸導(dǎo)當(dāng)事人經(jīng)人民調(diào)解或行政調(diào)解進(jìn)行調(diào)解處理；對當(dāng)事人不愿進(jìn)行人民調(diào)解或行政調(diào)解的，人民法院應(yīng)積極受理，并引導(dǎo)其進(jìn)行司法調(diào)解。將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解貫穿解決矛盾糾紛的全過程，引導(dǎo)當(dāng)事人協(xié)商和解。

治安調(diào)解制度是一項(xiàng)具有中國特色的法律制度，被西方國家譽(yù)為“東方一枝花”和“東方經(jīng)驗(yàn)”，但是現(xiàn)行治安調(diào)解制度也要與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，深化改革，進(jìn)一步完善相關(guān)立法，使治安調(diào)解制度在建設(shè)和諧社會中發(fā)揮更大的作用。