民族山區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的理性思考

田官平 張 勇

摘要:文章以麻陽(yáng)苗族自治縣呂家坪鄉(xiāng)、黃桑鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為例,分析了民族山區(qū)區(qū)劃調(diào)整對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響;并對(duì)如何消除負(fù)面影響進(jìn)行了相關(guān)探討。

關(guān)鍵詞:麻陽(yáng)縣呂家坪鎮(zhèn);撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn);理性思考

在中央的倡導(dǎo)下,縣城鎮(zhèn)化建設(shè)方針逐步從“重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向“發(fā)展重點(diǎn)小城鎮(zhèn)”,并于2005年實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),優(yōu)先發(fā)展有良好區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐和聚集效應(yīng)的農(nóng)村中心鎮(zhèn)。本文以麻陽(yáng)縣呂家坪鄉(xiāng)區(qū)劃設(shè)置調(diào)整為例,多視角對(duì)其進(jìn)行理性分析。

一、呂家坪與其周邊鄉(xiāng)村區(qū)劃設(shè)置調(diào)整的安排

麻陽(yáng)縣位于湖南省西部,是全國(guó)5個(gè)單一苗族自治縣之一,屬省定貧困縣。呂家坪鎮(zhèn)位于麻陽(yáng)縣的東部,是一個(gè)較大的集鎮(zhèn),有15個(gè)村,集鎮(zhèn)建設(shè)面積7.8萬(wàn)平方米,常住人口6000余人。麻陽(yáng)縣政府基于“以距離的遠(yuǎn)近和資源互補(bǔ)為主,以村的經(jīng)濟(jì)狀況為輔”的區(qū)劃調(diào)整原則,擬將呂家坪鎮(zhèn)對(duì)面的黃桑鄉(xiāng)并入其內(nèi),把新鎮(zhèn)政府設(shè)置在呂家坪鎮(zhèn),黃桑鄉(xiāng)政府辦公地改為臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu),并進(jìn)行村村合并,村數(shù)目將從30個(gè)減少至15個(gè),同時(shí)呂家坪居委會(huì)和銅礦居委會(huì)分別并入?yún)渭移捍搴途徘鷱澊濉?/p>

二、鄉(xiāng)村區(qū)劃設(shè)置調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利面的分析

(一)有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益

1、規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)方式,促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),將有助于新鎮(zhèn)政府建立一個(gè)統(tǒng)一、有序的“自愿、依法、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。主要表現(xiàn)在:基于農(nóng)民的利益,引導(dǎo)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),使土地集中到種植農(nóng)作物能手中,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地規(guī)?；?、科學(xué)化;完善土地交易的中介組織,建立信息咨詢、土地評(píng)估等服務(wù)機(jī)構(gòu),促使土地有序、公開(kāi)、公平地流通。

2、加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。呂家坪鎮(zhèn)與黃桑鄉(xiāng)兩地農(nóng)產(chǎn)品均以冰糖橙、無(wú)籽西瓜、桃子、花生為主,其產(chǎn)量及質(zhì)量較高,但由于農(nóng)戶分散種植,經(jīng)營(yíng),加工、儲(chǔ)藏、銷售跟不上,加之農(nóng)作物價(jià)格下降,生產(chǎn)成本大,導(dǎo)致農(nóng)民積極性不高。兩地合并后,將有利于新鎮(zhèn)政府制定統(tǒng)一的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)農(nóng)民承包和經(jīng)營(yíng),同時(shí)加快引進(jìn)外來(lái)資本,建立農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè),按照公司+基地+農(nóng)戶模式,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)一體化,提高新鎮(zhèn)農(nóng)作物的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

3、建立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織,提供綜合性服務(wù)。通過(guò)合并,更利于新鎮(zhèn)政府引導(dǎo)農(nóng)戶成立各種形式的合作組織,使分散的農(nóng)戶組織起來(lái),形成一個(gè)擁有共同利益、統(tǒng)一對(duì)外經(jīng)營(yíng)的中介,在農(nóng)戶與市場(chǎng)之間的各種交易活動(dòng)中發(fā)揮作用。目前呂家坪鎮(zhèn)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)占地面積約1500多平方米,位于集鎮(zhèn)中心,在S308國(guó)道旁邊,可利用其地理優(yōu)勢(shì),建立各種產(chǎn)品的收集中心和信息、銷售渠道的共享中心,將呂家坪和黃桑各地的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)散戶組織起來(lái),以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行收購(gòu),由此可降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售成本,提高農(nóng)民的收入。

(二)有利于當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建

1、果業(yè)經(jīng)濟(jì)。如前所述,新鎮(zhèn)可以整合兩地優(yōu)勢(shì)水果,按照公司+基地+農(nóng)戶模式進(jìn)行優(yōu)勢(shì)水果的生產(chǎn)、加工和銷售,實(shí)現(xiàn)果業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

2、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)。兩地銅礦豐富,但分布不集中,開(kāi)采混亂,深加工程度低。境內(nèi)企業(yè)內(nèi)部管理混亂,加之政府保護(hù)力度不夠,私人霸占礦產(chǎn)資源的情形嚴(yán)重,導(dǎo)致以九曲彎省級(jí)銅礦廠為首的8家銅礦企業(yè)效益低下,瀕臨倒閉。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,將有助于新鎮(zhèn)政府整合銅礦資源,實(shí)行統(tǒng)一管理:引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),對(duì)銅礦產(chǎn)品及其金、硅、鐵等多種成分進(jìn)行提煉、深加工,提高其附加值,延長(zhǎng)其產(chǎn)業(yè)鏈;建立統(tǒng)一銷售平臺(tái),降低交易成本,鞏固該鎮(zhèn)銅礦業(yè)的龍頭地位。

3、養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)濟(jì)。兩地的家畜養(yǎng)殖多為豬、雞、鴨、鵝,但皆以小農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主。如呂家坪及黃桑共有3家以家庭養(yǎng)殖為主的種豬養(yǎng)殖基地,規(guī)模小,數(shù)量少,且都是在國(guó)內(nèi)發(fā)生禽流感,肉價(jià)上漲后建立的,由于種豬購(gòu)入的市場(chǎng)價(jià)格較高,導(dǎo)致其盈利低下。通過(guò)合并,將有助于政府進(jìn)行家畜家禽規(guī)模化飼養(yǎng),可根據(jù)家畜家禽的生活特點(diǎn),在呂家坪建立種豬和雞的大規(guī)模養(yǎng)殖基地,在黃桑建立鴨、鵝養(yǎng)殖基地,進(jìn)行家畜家禽規(guī)模化飼養(yǎng)。同時(shí)建立家畜家禽的加工龍頭企業(yè),實(shí)現(xiàn)企業(yè)+基地+養(yǎng)殖戶的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式,以鴨產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)為例,本地飼養(yǎng)的鴨子肉質(zhì)鮮美、加工方法獨(dú)特,在周邊各縣市都很有名,可以在新鎮(zhèn)建立鴨子加工店,以新鎮(zhèn)便利的交通和現(xiàn)代真空技術(shù)的優(yōu)勢(shì),打造新鎮(zhèn)的品牌鴨。

(三)有利于形成圓型經(jīng)濟(jì)區(qū)域,產(chǎn)生“點(diǎn)輻射”效應(yīng)

呂家坪鎮(zhèn)顯半圓型面積,雖然S308線貫穿于鎮(zhèn),而且每逢五天一次的集市,人數(shù)可達(dá)3萬(wàn)人以上,但是集鎮(zhèn)背山面水,山與水的直線距離不到100米,線輻射前景不大。河對(duì)岸的黃桑鄉(xiāng),也是呈現(xiàn)一個(gè)半圓型面積,但路上和水上交通都不發(fā)達(dá)。合并后,兩地一起形成了一個(gè)圓型經(jīng)濟(jì)區(qū)域,利于產(chǎn)生點(diǎn)輻射效應(yīng),點(diǎn)輻射效應(yīng)主要體現(xiàn)在資金、技術(shù)、人才等流動(dòng)方面。

1、資金的流動(dòng)。合并后,即輻射初期,由于新鎮(zhèn)的中心區(qū)域的資本邊際效益較高,資本由周邊地區(qū)向新鎮(zhèn)的中心區(qū)域流動(dòng),加速中心區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程。而到輻射的中后期,周邊地區(qū)資本匱乏的現(xiàn)象將隨著周邊地區(qū)資本的邊際效益逐步提高而改善,資本從中心區(qū)域向周邊地區(qū)逆流,周邊地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程加快,從而實(shí)現(xiàn)新鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)建設(shè)的全面發(fā)展。

2、技術(shù)的流動(dòng)。在輻射過(guò)程中技術(shù)通常由中心區(qū)域向周邊地區(qū)流動(dòng),但由于技術(shù)的可共享性,從對(duì)技術(shù)需求的層面上來(lái)看,中心區(qū)域和周邊落后地區(qū)沒(méi)有太大的差異,僅是技術(shù)配套條件的差異,技術(shù)的邊際效益在中心區(qū)域可能相對(duì)較高,在周邊落后地區(qū)可能較低。無(wú)論如何,技術(shù)的可共享性有益于新鎮(zhèn)的中心區(qū)域和落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程,而且技術(shù)流動(dòng)機(jī)制越好,流動(dòng)范圍越廣,所發(fā)揮的作用就越大,而新鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)正需要先進(jìn)的技術(shù)作后盾。

3、人才的流動(dòng)。通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),新鎮(zhèn)中心區(qū)域?qū)a(chǎn)生巨大的商機(jī),且其相對(duì)較高的生活水平將吸引各類人才參與新鎮(zhèn)的建設(shè)。

(四)有利于當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)

新農(nóng)村建設(shè)包括經(jīng)濟(jì)、文化、政治、環(huán)境等方面的建設(shè),新農(nóng)村建設(shè)不是把農(nóng)村變成城市的縮影,而是把農(nóng)村好的東西原汁原味地保留下來(lái),突出鄉(xiāng)村特色、地域特色和民族特色。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)有利于當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化及教育全面發(fā)展和環(huán)境建設(shè)。

1、政治建設(shè),通過(guò)合并,政府可充分發(fā)揮民主集中制原則,培養(yǎng)農(nóng)民的政治素質(zhì),采用直選的方法,由村民推舉出自己信任的干部管理新鎮(zhèn)。

2、經(jīng)濟(jì)建設(shè),可集中優(yōu)勢(shì)資源,建立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與特色經(jīng)濟(jì),如修建大型具有少數(shù)民族特色的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng),加強(qiáng)與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的交流,發(fā)展集鎮(zhèn)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)。

3、文化建設(shè),呂家坪鎮(zhèn)和黃桑鄉(xiāng)98%以上是苗族,具有特有的苗族文化底蘊(yùn),合并后新政府可以更好地創(chuàng)建當(dāng)?shù)孛缱逦幕a(chǎn)業(yè),也更有利于農(nóng)村集鎮(zhèn)文化產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

4、教育建設(shè),合并將加速新鎮(zhèn)各類學(xué)校的重改,促進(jìn)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展以及科技部的“星火計(jì)劃”、農(nóng)業(yè)部的“豐收計(jì)劃”及教育部的“燎原計(jì)劃”的進(jìn)一步推廣,這將有利于兩地村民整體素質(zhì)的提高。

(五)有利于基層政府為農(nóng)服務(wù)職能的發(fā)揮

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必然會(huì)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,降低管理成本,這也意味著將有一支精干高效的干部隊(duì)伍集中精力指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,主要在于:建立國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù)體系;大力引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù),強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn);加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),解決黃桑供電和供水難等問(wèn)題;提高農(nóng)村社會(huì)保障水平;加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

三、民族地區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的理性思考

(一)造成鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)民雙向辦事難

民族山區(qū)地廣人稀,加之山路崎嶇、交通不便,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以后,鄉(xiāng)民到鎮(zhèn)機(jī)關(guān)辦事(如辦各種證件、開(kāi)證明等)來(lái)往一次就得耗費(fèi)一天,極不方便。鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員到村寨辦事同樣較困難,筆者到湘西龍山、保靖、永順縣等山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研,鄉(xiāng)民們都有同樣反映,甚至有保靖縣胡蘆鄉(xiāng)山寨鄉(xiāng)民聯(lián)名寫(xiě)信要筆者代為向上級(jí)反映,要求停止本地的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。

(二)對(duì)鄉(xiāng)行政管理職能造成一定負(fù)面影響

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)使新鎮(zhèn)地域擴(kuò)大,將可能引發(fā)多種管理弊端:干部的工作量增加,與村一級(jí)的聯(lián)系減少;地方距鎮(zhèn)中心遠(yuǎn),管理的廣度和深度受限;合并后如果對(duì)原有的公共設(shè)施疏于維護(hù)和管理,極易造成原有設(shè)施的廢棄和破壞。這些不僅會(huì)影響該地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且還會(huì)影響當(dāng)?shù)厝罕姷恼Ｉ?不利于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定。為了克服以上弊端,應(yīng)建立一個(gè)臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)并鎮(zhèn)的過(guò)渡是十分必要的。辦事機(jī)構(gòu)還應(yīng)設(shè)在以前的黃桑鄉(xiāng)政府,以便對(duì)原黃桑鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和維護(hù),以解決農(nóng)民辦事難的問(wèn)題。

(三)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)站產(chǎn)生一定的負(fù)面影響

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,黃桑鄉(xiāng)的農(nóng)技站將撤消,呂家坪鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)站將負(fù)責(zé)原兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)輔導(dǎo)工作,由于交通原因及地域因素,一些邊遠(yuǎn)山村無(wú)法得到充裕的技術(shù)輔導(dǎo),不利于邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化。因此,政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)技站的財(cái)政扶持,提高技術(shù)人員的待遇,并設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)和支持農(nóng)技站技術(shù)人員深入邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村進(jìn)行技術(shù)服務(wù)。同時(shí),調(diào)整新鎮(zhèn)農(nóng)技站人員的知識(shí)結(jié)構(gòu),培養(yǎng)人員的綜合素質(zhì)。

(四)對(duì)原有的招商引資項(xiàng)目產(chǎn)生的影響

政府的財(cái)政投入方向以及出臺(tái)政策影響投資商的投資決策。呂家坪鎮(zhèn)和黃桑鄉(xiāng)近幾年雖有私人資本和外來(lái)資本參與兩地的資源開(kāi)發(fā),但由于苛刻的政策環(huán)境使兩地的投資總額大幅度縮水,以至于到處都是遺棄的施工機(jī)器和未完工的工程。政府應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的資源和中斷的項(xiàng)目制定出有利的開(kāi)發(fā)和補(bǔ)救措施,協(xié)調(diào)投資商與村民的關(guān)系。同時(shí),應(yīng)改善黃桑的交通,以官民出資的形式修建公路,實(shí)現(xiàn)村村通公路,這不僅可以保留原有的服務(wù)業(yè)和招商引資項(xiàng)目,還有利于新鎮(zhèn)的建設(shè)。

(五)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度產(chǎn)生的影響

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后,新鎮(zhèn)建設(shè)速度的加快,新鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大,必然加快農(nóng)村農(nóng)動(dòng)力向小集鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。據(jù)調(diào)查,因失業(yè)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力轉(zhuǎn)移的約占34%,因超標(biāo)生育當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力轉(zhuǎn)移的約占12%,因?yàn)?zāi)害當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力轉(zhuǎn)移的約占37%。而社會(huì)保障制度改革能否順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì)提供相應(yīng)社會(huì)保障,是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能否成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展積極因素的關(guān)鍵所在。因此,合并后的新鎮(zhèn)應(yīng)在工作、生育和災(zāi)害等方面建立完善的保障制度,以實(shí)現(xiàn)失業(yè)人員的再就業(yè)、防止人力資源的外流以及吸引外來(lái)人才。

(六)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員可能產(chǎn)生的影響

妥善安排被精簡(jiǎn)人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作成敗的關(guān)鍵。兩地村干部的人數(shù)眾多,鎮(zhèn)政府的人數(shù)都已經(jīng)是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的2-3倍。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的去留動(dòng)向必然引起整個(gè)家庭生活方向的變動(dòng),這些都不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。因此要制定完善的干部分流工作計(jì)劃,對(duì)下崗干部給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,穩(wěn)定干部情緒,促進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)計(jì)劃的實(shí)施。

(作者單位:吉首大學(xué)商學(xué)院。其中,田官平為教授、碩士生導(dǎo)師)