農(nóng)民工社會保險便攜性研究

崔仕臣

摘要:農(nóng)民工社會保險便攜性不足是導(dǎo)致其社會保險權(quán)益無法得到保障的一個重要因素。文章通過分析便攜性內(nèi)涵及內(nèi)容,進(jìn)一步分析農(nóng)民工社會保險便攜性存在的問題。針對存在的問題,構(gòu)建提高農(nóng)民工社會保險便攜性的內(nèi)外環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境相輔相成,缺一不可,它們相互促進(jìn),互為條件。只有兩個環(huán)境共同發(fā)展,才能有效地改善制度運(yùn)行環(huán)境,促進(jìn)便攜性的提高。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;社會保險;便攜性

一、社會保險“便攜性”的內(nèi)涵

便攜性(portability)是社會保障制度的一個重要特征,對勞動力的全國流動和社會保險權(quán)益的獲得有著舉足輕重的作用。對便攜性的定義,從國外的一些論文集和一些法律文件中有以下解釋:便攜性是指當(dāng)職業(yè)轉(zhuǎn)換時,勞動者有能力把他的退休金從一個基金轉(zhuǎn)移到另一個基金,而不受到費(fèi)率和規(guī)則的限制;便攜性是指勞動者更換工作時,有能力攜帶他的退休金權(quán)益價值。這種權(quán)益保護(hù)一直可以持續(xù)到他退休以后。通過對國外學(xué)者對便攜性概念的界定,結(jié)合我國社會保險制度實(shí)踐,我們可以把便攜性定義為:便攜性是指當(dāng)勞動者更換職業(yè)或流動時,其社會保險權(quán)益可以在不同統(tǒng)籌區(qū)域和不同社會保險計(jì)劃之間轉(zhuǎn)移和銜接,勞動者也有能力繼續(xù)持有或轉(zhuǎn)移屬于他的社會保險的相關(guān)權(quán)益。具體而言,社會保險便攜性體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)社會保險制度具有便攜性

即參加社會保險的勞動者應(yīng)該平等的參加社會保險,不分戶籍,不分身份,不分性別,平等地享受在職或退休后的各種社會保險權(quán)益。

(二)社會保險制度工具的便攜性

即社會保險制度實(shí)施手段的便攜性。社會保險制度實(shí)施需要一定的載體和技術(shù)手段,那么在制定社會保險制度的同時,要實(shí)現(xiàn)社會保障制度載體的便攜性。

(三)已積累的社會保險權(quán)益的便攜性

即在社會保險政策中,參保的勞動者可以繼續(xù)持有已積累的社會保險權(quán)益,但其流動、職業(yè)轉(zhuǎn)換、退休時,有權(quán)從國家的社會保險計(jì)劃中獲得他所積累的社會保險權(quán)益。

(四)工作年限的便攜性

即在社會保險計(jì)劃中,勞動者在原工作單位的服務(wù)年限,可以計(jì)入新單位的服務(wù)年限,獲得精算公平價值的相等社會保險金權(quán)益。

(五)社會保險金資產(chǎn)的便攜性

即勞動者可以一次性提取已積累的社會保險金資產(chǎn),也可以將已積累的社會保險金資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新的工作單位所在的當(dāng)?shù)厣鐣ｋU機(jī)構(gòu)。

(六)社會保險關(guān)系可以轉(zhuǎn)移和接續(xù)

對有工作單位的參保人員,社會保險關(guān)系是隨勞動關(guān)系變動而轉(zhuǎn)移,制度設(shè)定上要明確社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。

二、農(nóng)民社會保險便攜性存在的問題

(一)社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)出難

社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)出難是社會保險便攜性的一個棘手問題。我國社會保險統(tǒng)籌層次低,養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的省份有限,醫(yī)療保險還沒有省級統(tǒng)籌,這是社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移成為空中樓閣。一方面,統(tǒng)籌層次低,實(shí)行屬地管理,使社會保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移;另一方面,有些省份政策直接規(guī)定不能轉(zhuǎn)移醫(yī)療保險關(guān)系。這都導(dǎo)致了社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)出不易。

(二)社會保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)入難

社會保險與戶籍掛鉤,限制農(nóng)民工流動時社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移。設(shè)置社會險關(guān)系轉(zhuǎn)入附加條件。如江蘇省規(guī)定距法定退休年齡不足5年的參保人員跨統(tǒng)籌區(qū)域流動的,仍在原參保地繼續(xù)參保,不能轉(zhuǎn)入其社會保險關(guān)系。即使經(jīng)市勞動保障、人事等部門批準(zhǔn)調(diào)入或引進(jìn)的勞動者,南京市也要求與用人單位簽訂3年及3年以上勞動合同,實(shí)際繳費(fèi)年限能滿10年及10年以上才可以轉(zhuǎn)入其社會保險關(guān)系。

(三)社會保險權(quán)益不能完全攜帶

社會保險便攜性要求農(nóng)民工流動時,有能力攜帶他們的社會保險權(quán)益。我國現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保險政策沒有能夠讓他們完全攜帶走他們的社會保險權(quán)益。在失業(yè)保險方面,規(guī)定了城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制職工,本人不繳納失業(yè)保險費(fèi),也不能轉(zhuǎn)移失業(yè)保險關(guān)系。在醫(yī)療保險方面,一些地方如上海、成都等地,給予工作期間的住院醫(yī)療,轉(zhuǎn)換工作時終止醫(yī)療待遇。

(四)不計(jì)繳費(fèi)年限或繳費(fèi)年限不能合并計(jì)算

由于目前政策規(guī)定只對經(jīng)過組織、人事、勞動部門批準(zhǔn)調(diào)動工作單位的人員連續(xù)工齡有明確規(guī)定,對無組織關(guān)系流動人員原有的連續(xù)工齡沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。部分地區(qū)對跨統(tǒng)籌地區(qū)流動人員轉(zhuǎn)移后在原參保地的繳費(fèi)年限不予認(rèn)可。農(nóng)民工醫(yī)療保險大部分地區(qū)都不計(jì)繳費(fèi)年限,流動時他們的醫(yī)療保險關(guān)系因勞動關(guān)系終止而終止。對于醫(yī)療保險,繳費(fèi)年限須男滿30年,女滿25年,且基本醫(yī)療保險連續(xù)繳費(fèi)年限不少于10年,方可享受退休人員的基本醫(yī)療保險待遇。這種政策不計(jì)繳費(fèi)年限的規(guī)定,讓農(nóng)民工將來的醫(yī)療保障無法兌現(xiàn)。繳費(fèi)年限不能合并計(jì)算,就無法達(dá)到國家規(guī)定的繳費(fèi)年限,也就意味著退休時,沒有了生活保障。

三、提高農(nóng)民工社會保險便攜性的環(huán)境構(gòu)建

農(nóng)民工社會保險便攜性順利運(yùn)行,取決于內(nèi)外環(huán)境的構(gòu)建。內(nèi)部環(huán)境是提高便攜性的內(nèi)在因素和根本,是提高便攜性的基礎(chǔ);外部環(huán)境是提高便攜性的外在條件,是提高便攜性的杠桿。只有兩個環(huán)境的共同發(fā)展,才能有效地改善制度運(yùn)行環(huán)境,促進(jìn)便攜性的提高。

第一,農(nóng)民工社會保險便攜性的內(nèi)部環(huán)境建設(shè)。一是提高統(tǒng)籌層次,逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。我國應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,逐步提高社會保險的統(tǒng)籌層次,在實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。由于我國各項(xiàng)社會保險發(fā)展不均衡,可先從養(yǎng)老保險開始,其他保險統(tǒng)籌層次適度調(diào)整,最終達(dá)到全國統(tǒng)籌。二是繼續(xù)擴(kuò)大社會保險覆蓋面。擴(kuò)大社會保險覆蓋面,是保證社會保險基金充足的重要舉措,也有利于加強(qiáng)社會保險的保障力度,為農(nóng)民工社會保險便攜性提供條件。從高月(農(nóng)民的社會保障問題研究,2008)根據(jù)蘇州市“農(nóng)民工社會保護(hù)”調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理得到的數(shù)據(jù)(見表1)可以看出,3種保險的參保率都很低,覆蓋面有限,尤其是失業(yè)保險。因此,將社會保險向農(nóng)村拓展、向更多流動農(nóng)民工擴(kuò)展,既能擴(kuò)大社會保險基金的來源渠道,也能提高我國社會保險的保障水平。三是逐步建立統(tǒng)一的社會保險模式。統(tǒng)一的社會保障計(jì)劃包括統(tǒng)一社會保險繳費(fèi)、統(tǒng)一行政管理、統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)等。統(tǒng)一的社會保障模式是指社會不同群體的人群參加同一個社保制度,待遇發(fā)放具有相同的標(biāo)準(zhǔn),不存在群體差異性,而且在全國范圍流動沒有任何障礙。而我國現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保險模式卻是分立的,并且這種分立現(xiàn)象嚴(yán)重,每個險種都存在差異。因此,逐步建立統(tǒng)一的社會保險模式是社會保險改革的方向,也是提高便攜性的根本。四是建立健全農(nóng)民工社會保險法律法規(guī)。建立健全農(nóng)民工社會保險法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)有法可依重要保證。因?yàn)槲覈侥壳盀橹箾]有出臺相關(guān)社會保險法律,雖然我國于2008年12月出臺了《社會保險法》草案,但草案里對農(nóng)民工的社會保險也沒有做出具體規(guī)定,僅僅是要求農(nóng)民工依照本法參加社會保險。盡管我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)頒布了許多有關(guān)社會保障方面的法律、法規(guī),但是這些法律、法規(guī)的立法層次都比較低,法律的約束力不夠。現(xiàn)階段,關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法律條文非常少,農(nóng)民工的權(quán)益缺乏法律上的保護(hù)。所以,我們應(yīng)該在完善社會保障法律、法規(guī)的同時,加強(qiáng)對農(nóng)民工的保護(hù),盡快出臺相關(guān)的法律、法規(guī),并逐步將一些取得市民資格的農(nóng)民工納入城市社會保障體系。同時,還可以通過加強(qiáng)執(zhí)法檢查,對違反法律、法規(guī),侵犯農(nóng)民工權(quán)益的事件進(jìn)行及時的處理,從而使農(nóng)民工能得到充分的法律保護(hù)。五是拓展社會保險基金籌資渠道,實(shí)現(xiàn)其安全和保值增值。社會保障基金是社會保障支出的源泉?？紤]到當(dāng)前我國在基本養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療等社會保險方面的欠賬較多,且今后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)社會保障資金需求量龐大,因此,加大社會保險資金籌集力度,拓寬社會保障資金籌集渠道,是提高社會保障水平的當(dāng)務(wù)之急。特別是社會保障監(jiān)督管理部門,既要積極督促企業(yè)按時、足額繳費(fèi),也要嚴(yán)厲打擊、懲戒不法企業(yè)的逃避和拖欠繳費(fèi)行為。社會保障資金的籌集可通過諸如積極穩(wěn)妥地劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)、開展多元化投資運(yùn)營、發(fā)行社會保障債券和福利彩票、鼓勵社會捐贈等方式,拓寬資金籌集渠道,為我國社會保障體系的可持續(xù)發(fā)展提供較充足的后備基金。拓展社會保險基金籌資渠道的同時,要加強(qiáng)對社會保險基金的投資,并實(shí)現(xiàn)其安全和保值增值。

第二,農(nóng)民工社會保險便攜性的外部環(huán)境優(yōu)化。一是明確政府責(zé)任。政府介入社會保險領(lǐng)域是為了克服市場機(jī)制下收入分配缺陷以體現(xiàn)公平的原則,也是為了降低成本以提高效率,為均衡負(fù)擔(dān)提供機(jī)會,更是為了調(diào)控經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)發(fā)展。因此,對政府在社會保險中的責(zé)任研究是非常必要的。責(zé)任不明,會導(dǎo)致各級政府相互推諉,也會造成地方政府對中央政府過分依賴,并出現(xiàn)政府在社會保險中的“越位、錯位、退位、錯位”等嚴(yán)重現(xiàn)象。合理界定政府的責(zé)任,就是要政府從“越位”的地方退位,從“錯位”的地方正位,在“缺位”的地方補(bǔ)位,從“退位”的地方歸位。具體到政府的責(zé)任,可以分為以下3個方面:制度供給責(zé)任;財政支持責(zé)任;監(jiān)督和實(shí)施的責(zé)任。從這3個方面著手,在保證制度有效的運(yùn)行的同時,實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化。二是深化戶籍改革,減小城鄉(xiāng)差距。戶籍制度已經(jīng)成為影響農(nóng)民工社會保險便攜性的障礙,只有繼續(xù)深化戶籍改革,才能在一定程度上減小城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)社會分配的公平和效率。戶籍制度已經(jīng)成為一種身份象征,因?yàn)閼艏贫鹊牟煌?享受的相關(guān)利益也會有所差別?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)戶籍和農(nóng)民戶籍所附帶的利益已經(jīng)顯現(xiàn)出來,這種因?yàn)閼艏牟煌斐傻纳鐣峙洳还遣环虾椭C社會的建設(shè),也不利于公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此,在制度改革中,主要是改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的戶籍制度,放開中小城市戶口,對大城市實(shí)行戶口準(zhǔn)入制度,達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)即可辦理入戶手續(xù),建立統(tǒng)一開放的人口管理機(jī)制,盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀,消除農(nóng)民工勞動權(quán)益保護(hù)中的制度性障礙,為農(nóng)民工勞動權(quán)益保護(hù)創(chuàng)造平等的制度環(huán)境。三是完善社會保險信息管理系統(tǒng)和技術(shù)。完備的信息系統(tǒng)和熟練的技術(shù)是實(shí)現(xiàn)社會保險信息融合和交換的基礎(chǔ)。社會保險管理信息系統(tǒng)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,具有政策性強(qiáng)、涉及面廣、信息流量大、數(shù)據(jù)交換頻繁、數(shù)據(jù)保存時間長等特點(diǎn)。從國外的社會保障實(shí)踐來看,成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家的社會保障信息化建設(shè)比較完備。從整個國家的社會保障安全網(wǎng)來看,保險市場、資本市場、勞動力市場、醫(yī)療市場、中介機(jī)構(gòu)等都很發(fā)達(dá),高度發(fā)達(dá)的信息化程度使得社會保障號碼(賬戶)具有獨(dú)一無二性、不可偽造性和終身不變性。通過完善社會保險信息管理系統(tǒng)可以提高服務(wù)效率,提升管理水平,保證服務(wù)質(zhì)量,方便投保人查詢和繳費(fèi),也有利于社會和個人的監(jiān)督。通過建立統(tǒng)一的社會保險信息庫,有利于實(shí)現(xiàn)財務(wù)、業(yè)務(wù)、資金的集中管理,也有利于風(fēng)險的防范。

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*本文系廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號:2008106081204M397)的階段成果。