財(cái)政支農(nóng)效果的成因及建議

劉軼卿　孟　坤

【摘要】 近年來，隨著黨和政府一系列惠農(nóng)政策的付諸實(shí)施，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢發(fā)生了深刻變化。但目前我國“三農(nóng)”問題仍很嚴(yán)峻，我國財(cái)政支農(nóng)資金存在投入不足、到位率和使用效率低等問題亟待解決。本文在對我國財(cái)政支農(nóng)效果的成因分析的基礎(chǔ)上，提出提高我國財(cái)政支農(nóng)效果的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政支農(nóng)；使用效果；農(nóng)村建設(shè)

一、我國財(cái)政支農(nóng)效果不佳的成因

（一）高索取的涉農(nóng)政策

建國后數(shù)十年，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)只能兼顧其一的情況下，政府為了實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化目標(biāo)，便在一定程度上偏離了農(nóng)民的利益。據(jù)專家估計(jì)，1990年以前，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式，讓農(nóng)民為我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了6 000至8 000億元的代價(jià)。改革開放以來，為了降低城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的成本，我國各級城鎮(zhèn)政府又通過低價(jià)征用農(nóng)民土地，然后以數(shù)十倍、甚至上百倍的價(jià)格出讓的形式，從農(nóng)民手中又拿走約2萬億元的資金，形成了新時(shí)期的土地征用、出讓價(jià)格“剪刀差”。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)《2007中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，1978-2006年，我國農(nóng)民人均純收入由133.6元增加至3 587元，即增加了3 453.4元，而城市居民可支配收入由343.4元增加至11 759.5元，即增加了11 416.1元。這說明城鄉(xiāng)居民收入不僅在絕對額上出現(xiàn)了較大差距，而且在增長速度上差距也在不斷擴(kuò)大。

（二）支農(nóng)比重偏低

《2007中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對額由1978年的150.66億元增長到2006年的3 172.97億元，增長20.1倍，但支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重卻由1978年的13.43%下降為7.85%。其中，1980年至1999年、2000年至2006年兩個(gè)時(shí)段支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的平均比重分別為9.44%、7.78%。2006年這一比重分別比1990年、1978年低2.41個(gè)、5.58個(gè)百分點(diǎn)。然而，美國財(cái)政在2004-2006年間農(nóng)業(yè)人口年人均享受政府的補(bǔ)貼為 ＄8 826.57 、＄13 969.49 、＄9 268.73。然而，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，在城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大的情況下，支農(nóng)支出占財(cái)政總支出比重偏低、與我們當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的繁重任務(wù)很不相稱。

（三）資金到位率低

在執(zhí)行財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算的過程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驅(qū)使下，經(jīng)常挪用、擠占、截留支農(nóng)資金，使得財(cái)政支農(nóng)支出大為縮水。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入有30%左右不能及時(shí)到位或根本不能到位，即便是上級財(cái)政農(nóng)業(yè)立項(xiàng)投資規(guī)模也普遍少于實(shí)際投資規(guī)模。自1984年以來，縣以上財(cái)政農(nóng)業(yè)實(shí)際投資占立項(xiàng)投資的比例最高僅為1984年的78%，進(jìn)入2000年以來，甚至下降到立項(xiàng)投資的一半左右。

（四）支出結(jié)構(gòu)不合理

一是在支農(nóng)支出中涉農(nóng)部門事業(yè)費(fèi)支出比例過高。目前我國不少地方市縣兩級財(cái)政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費(fèi)用開支的比重高達(dá)65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右，政府為農(nóng)民辦事的錢在這些地方絕大部分變成了人頭費(fèi)。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民當(dāng)前增收、“大范圍、小額度”直接發(fā)放給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼較多，而對能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁如農(nóng)田水利等基本建設(shè)的投入較少。三是對農(nóng)業(yè)科技投入比重過低?！?007中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2000-2006年間，我國用于農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的總投入為99.3億元，年均僅14.4億元。另有資料顯示，我國農(nóng)業(yè)科技水平與國際先進(jìn)水平總體差距為15-20年，這無疑與我國長期以來低水平的農(nóng)業(yè)科技投入密切相關(guān)。

（五）資金使用效率低

造成資金使用率低的原因，一是多頭管理使用。發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等涉農(nóng)政府管理部門手中都掌握著一塊財(cái)政扶持資金，各自為政，自行其事。二是資金使用主體沒有話語權(quán)?，F(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金使用基本都是由政府主管部門拿計(jì)劃，然后是層層分配計(jì)劃。農(nóng)民只能是被動(dòng)接受上級有權(quán)部門的恩賜。三是缺乏有效監(jiān)督。目前財(cái)政支農(nóng)資金基本上是財(cái)政部門自身監(jiān)督支付，審計(jì)部門抽查審計(jì)。財(cái)政部門由于自身既承擔(dān)資金使用最終審批的責(zé)任，又承擔(dān)監(jiān)督支付的責(zé)任，很難防范自身內(nèi)部存在的道德風(fēng)險(xiǎn)；而審計(jì)部門也很難覆蓋到每個(gè)具體的項(xiàng)目。四川地震校舍倒塌的現(xiàn)象就是一個(gè)很好的例證，外商援建的校舍與政府建的校舍倒塌率形成了鮮明的對比。

（六）職責(zé)劃分不明確

支持農(nóng)業(yè)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)，但哪些項(xiàng)目應(yīng)由中央政府投資，哪些項(xiàng)目應(yīng)由地方政府投資，我國對此還沒有一個(gè)嚴(yán)格的界定?？h鄉(xiāng)政府承擔(dān)了最大部分支農(nóng)支出責(zé)任，但分稅制財(cái)政體制改革以來，中央政府在財(cái)政收入“蛋糕”的分割中拿走的份額越來越多，縣鄉(xiāng)政府留下的越來越少，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)級財(cái)政收入大減，基本上無力組織農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資。

二、提高我國財(cái)政支農(nóng)效果的建議

（一）加大財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入力度

首先，增加預(yù)算支農(nóng)支出。通過加大財(cái)政投入，強(qiáng)化農(nóng)村電力、水利、交通、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化以及信息服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》中“國家財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”的法律規(guī)定，堅(jiān)持做到縣級以上各級財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)總投入增長幅度高于其財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度，確保財(cái)政支農(nóng)支出在總量和占總支出的比重上有實(shí)質(zhì)性的跨躍。

其次，加大政府對農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼的力度。目前，按照世貿(mào)組織規(guī)定的計(jì)算方法，我國的農(nóng)業(yè)綜合支持總量不到5％的水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家；我國的入世談判規(guī)定“黃箱”補(bǔ)貼不高于農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的8.5％，而我國目前的相應(yīng)補(bǔ)貼不到2％。正當(dāng)美國、日本等發(fā)達(dá)國家繼續(xù)對其農(nóng)業(yè)予以大力補(bǔ)貼的情況下，我國必須切實(shí)加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度。

再次，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，吸引和帶動(dòng)社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)。一是應(yīng)通過財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等手段，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民提供貸款；二是充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，建立由地方財(cái)政、農(nóng)村信用社、貸款者三家共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的支農(nóng)信貸資金風(fēng)險(xiǎn)管理及補(bǔ)償機(jī)制。

（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

著眼長遠(yuǎn)考慮，把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁放在首位。各級政府財(cái)政部門在制定惠農(nóng)政策措施時(shí)，不僅要充分考慮農(nóng)民的當(dāng)前利益，更要充分考慮其長遠(yuǎn)利益；逐步擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域尤其是農(nóng)田水利基本建設(shè)等方面的投入比例，積極扶持農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展、農(nóng)村信息化建設(shè)，加大對農(nóng)業(yè)科技普及的扶持力度、啟動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力。

（三）加大監(jiān)管、提高支農(nóng)效果

一是統(tǒng)一制定資金使用規(guī)劃。建議各級政府成立“新農(nóng)村建設(shè)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)牽頭各主管部門與當(dāng)?shù)卮迕褚黄鹬贫ㄇ袑?shí)可行的新農(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃和分年度資金預(yù)算。國家財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算除去全國性的或國家重點(diǎn)保證的水利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目之外，按照國家扶持新農(nóng)村建設(shè)的整體規(guī)劃分配到各省，再由各省級政府“新農(nóng)村建設(shè)委員會(huì)”連同本級財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算，統(tǒng)籌平衡分配到具體扶持項(xiàng)目。二是加快涉農(nóng)行政事業(yè)單位的改革步伐，在妥善分流人員、維護(hù)大局穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步減少財(cái)政供養(yǎng)人口及行政管理費(fèi)用，逐步提高財(cái)政支農(nóng)支出用于“三農(nóng)”的比重，把有限的資金用到“刀刃”上。三是建立人大全程管理監(jiān)督、社會(huì)公開監(jiān)督、財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督支付制度、實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)和責(zé)任追究等制約機(jī)制及績效評估機(jī)制，確保有限資金發(fā)揮最大效益。

（四）合理劃分政府職責(zé)范圍

根據(jù)不同級次政府“支農(nóng)職責(zé)不同，各有側(cè)重”的原則，中央財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、地方財(cái)政無力承擔(dān)或不宜承擔(dān)的支出，如大型農(nóng)業(yè)環(huán)保工程、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、大型糧棉油基地建設(shè)等；省級財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)全省性和跨地市的水利工程建設(shè)、農(nóng)林水事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等；市縣級財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)本轄區(qū)農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與保護(hù)、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和社會(huì)化服務(wù)體系等。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)無力承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的重要支農(nóng)項(xiàng)目，上級財(cái)政應(yīng)給予扶持。財(cái)政在支農(nóng)投入上應(yīng)發(fā)揮主體作用，確保不同地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

增加農(nóng)業(yè)投入是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的迫切需要。財(cái)政支農(nóng)應(yīng)注重其資金的使用效果，要逐步形成農(nóng)民積極籌資投勞、政府持續(xù)加大投入、社會(huì)力量廣泛參與的多元化投入機(jī)制。繼續(xù)鞏固、完善支農(nóng)惠農(nóng)政策，切實(shí)加大對“三農(nóng)”的投入，實(shí)實(shí)在在為農(nóng)民辦一些實(shí)事。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 江明瑜.適時(shí)建立財(cái)政投融資機(jī)制.中國財(cái)經(jīng)報(bào)[N].2007-10-16.

[2] 李少民.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政政策研究[J].2008，（12）：17.

[3]《財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研報(bào)告》.2007-12-01.www.zbxnc.gov.cn.