論村民自治實現(xiàn)途徑的現(xiàn)狀、困境及對策

陳文文

摘要：村民選舉是實現(xiàn)村民自治的重要途徑之一，通過實地觀察、訪談、閱讀相關(guān)文獻等途徑發(fā)現(xiàn)由于管理者缺乏職業(yè)素養(yǎng)，政治認知非理性化、村民知識欠缺，參與選舉意識仍薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展能力不足，貧富差距大，選舉資格規(guī)則受阻、選舉規(guī)章制度不健全等因素，導(dǎo)致X自然村落村民選舉村干部對選舉認知水平有限，忽視選舉規(guī)則、村民參與選舉意識淡薄、不當(dāng)競選、選舉結(jié)果效能低下。因而，一方面要鼓勵大學(xué)生下基層，培育合格，新型的知識型領(lǐng)導(dǎo)隊伍；另一方面要加大宣傳，通過普及教育，培養(yǎng)村民積極、理性、科學(xué)的選舉態(tài)度使民主選舉深入人心、修改選舉的規(guī)章制度，規(guī)避不良現(xiàn)象、建立全方位的監(jiān)督機制，使選舉過程透明化等。

關(guān)鍵詞：村民自治；村民選舉；農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.05.059

1概念界定與問題提出

1.1村民自治和村民選舉內(nèi)涵界定

縱觀國內(nèi)學(xué)者對村民自治下的定義，他們一般都是以《憲法》和《村委會組織法》為原則，從政治、法律和社會的角度來界定。如徐勇教授認為村民自治是指，村民通過基層自治組織，并按組織的規(guī)章制度處理與村民自身利益相關(guān)的事務(wù)，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我發(fā)展的目標(biāo)；張景峰認為村民自治是指，通過憲法及相關(guān)法律規(guī)定的村民依法辦理村內(nèi)事務(wù)的法律制度和村民依照法律行使村民權(quán)利的活動；趙秀玲認為，在強調(diào)村民實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我發(fā)展服務(wù)的目的時，更要注重村民自治意識覺醒的培養(yǎng)。

綜合學(xué)者的觀點，本文認為村民自治是村民依法自主辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展的法律行為和規(guī)章制度，包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項主要內(nèi)容。而民主選舉是指村民依據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，直接選舉和罷免村級領(lǐng)導(dǎo)干部的政治選舉活動。

1.2研究的目的和意義

村民選舉在村民自治中占據(jù)著不可估量的作用，選舉是否有效的實施關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗。但是，隨著社會變遷，多元文化發(fā)展，各種破壞村民民居選舉的因素油然而生，促使農(nóng)村村民選舉與經(jīng)濟發(fā)展失去了平衡。對于村民選舉問題的研究有著重大的理論和實踐意義。首先，它不僅完善治理農(nóng)村的相關(guān)法律法規(guī)，而且能將民主選舉真正的在農(nóng)村基層得以實現(xiàn)，將民主觀念逐漸深入人心，讓民主選舉的政治理念真正在農(nóng)村發(fā)展起來。

2村民選舉的現(xiàn)狀分析

1988年《村組法》開始頒布并實施推廣，經(jīng)過改革開放二三十年的發(fā)展，我國農(nóng)村基層公共事務(wù)管理進入一個新的時期，選舉的制度、流程得到明文規(guī)范，人們主動參選競爭、主動選擇合格的當(dāng)家人，但伴隨發(fā)展中多種因素的加入，民主選舉的實施和發(fā)展出現(xiàn)了一些不良的現(xiàn)象。

2.1村干部認知能力有限，忽視選舉法規(guī)

《村組法》對于村民選舉的原則、資格、方式和程序有了明確的規(guī)定。但是，自然村落的領(lǐng)導(dǎo)干部都是一些四五十歲，甚至是六七十歲的中老年人，對于社會發(fā)展的認識受到一定的局限性，未能正確意識到村民選舉對于農(nóng)村發(fā)展的重要性程度，加上村內(nèi)有知識文化水平的人都出外打工或?qū)W習(xí)，留在農(nóng)村的只是一些無知識的婦女、老人，年幼的兒童等社會弱勢群體。村干部由于缺乏監(jiān)督，忽視《村組法》的規(guī)定，不進行選舉方面知識的宣講，或者只是與家族成員、極少數(shù)有名望的村民提前告知要進行村委會選舉工作，直接拿著投票箱挨家挨戶的要求村民選出村民代表，導(dǎo)致出現(xiàn)村民不在家、倉促選舉等情況。于是，村干部替他們投票、直接告知村民要選舉的人或是棄權(quán)等不良行為。

2.2村民選舉參與意識冷薄

我國《憲法》和《村組法》都明確的規(guī)定村民有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是，大多數(shù)村民在外打工、害怕浪費時間與精力，于是選擇棄權(quán)或者敷衍了事、不管不問、態(tài)度極其冷漠等現(xiàn)象。他們未意識到選舉是一種責(zé)任，在不了解備選人的詳細情況、選舉的流程、規(guī)則等情形下，隨意選出村民代表。他們最了解村內(nèi)事務(wù)的行動主體，村內(nèi)一些大小事情都與他們有著最直接的利益關(guān)系。所以，要培養(yǎng)村民的政治參與意識。遇到靠個人力量無法解決的選舉內(nèi)幕問題，也應(yīng)該團結(jié)村內(nèi)其他民眾，將這種問題反饋給上級領(lǐng)導(dǎo)干部。

2.3不當(dāng)競選的現(xiàn)象普遍存在

由于受內(nèi)外因素的影響，從競選人來看。首先，有些村民長年累月在外打工，對村內(nèi)事務(wù)、鎮(zhèn)縣市級對于農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃戰(zhàn)略一無所知，他們憑借經(jīng)濟實力，通過數(shù)十元錢購買選票而最終入選。其次，村干部有“世襲”現(xiàn)象。家庭成員在村內(nèi)就職，那么下一代參與村內(nèi)競選，成功進入村支部或村委會機率很高。第三，從選舉形勢方面看來。有些村內(nèi)選舉完全是流于表面形式，由于備選人通過社會關(guān)系與上級領(lǐng)導(dǎo)有過“利益往來”，鎮(zhèn)政府與村支部又是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。所以，為了應(yīng)付村民，選舉只是走走流程，村干部早已內(nèi)定。第四，從選舉意愿方面看。首先，農(nóng)村由于貧富差距拉大，擁有金錢的村民可能積極參與競選。村民選擇他們當(dāng)選村干部的主要原因是迫于金錢和金錢所帶來的人際關(guān)系，為了相安無事，因此違背意愿。其次，村落在一般情況下由幾個不同的姓氏家族構(gòu)成，村民們由于受傳統(tǒng)文化的影響，選擇同姓競選人當(dāng)選村干部，為在村里辦事提供便利。

2.4選舉結(jié)果效能低

選舉結(jié)果效能是指選舉出來的代表實際辦事能力的高低，能給村民帶來多大的利益，為村落的發(fā)展貢獻多少力量等。由于以上幾種選舉現(xiàn)象，導(dǎo)致選舉出來的代表效能低下。有些自然村領(lǐng)導(dǎo)干部向上不傳達民意，向下不宣傳相關(guān)政策制度。有些村干部往往私自做決定，通過隱瞞村民的方式把政策落實的優(yōu)惠獎勵給予親朋好友。有些村干部把為村民服務(wù)放在“第二位”，通過當(dāng)選村干部，與上級領(lǐng)導(dǎo)建立“關(guān)系”，利用政策的便利提高辦事效率，謀取私利。與其他村落相比，把村民利益放在第一位的村干部，能夠向上級政府爭取更多的補助建設(shè)農(nóng)村、惠及村民。

3村民選舉現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

3.1管理者缺乏職業(yè)素養(yǎng)，政治認知非理性化

首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)府來看。直接高效地對自然村落進行管理，可以獲得優(yōu)異的政績。但是，由于鄉(xiāng)政府工作人員的人數(shù)限制，自然村的范圍大小不一等客觀因素，鄉(xiāng)政府更傾向于通過直接指派、內(nèi)定入選人等方式干預(yù)村委會選舉的結(jié)果。沒能正確認識到推選合格的選舉人不僅對農(nóng)村基層有益，而且能夠提高鄉(xiāng)政府的工作政績。其次，自然村基層領(lǐng)導(dǎo)班子期望農(nóng)村獲得發(fā)展進步，但由于文化知識欠缺、政治素養(yǎng)低、年齡和求勝欲望下降等因素的影響，根本沒有意識到選舉有能力、合格的村干部對村內(nèi)發(fā)展的重要性和深遠意義。所以，他們往往忽視選舉流程、原則等，出現(xiàn)了替選、干預(yù)村民選舉等行為。

3.2村民知識欠缺，參與意識薄弱

大量研究事實表明，受教育程度的高低對人們的行為有著不可估量的影響。同樣，受教育的程度對村民政治參與主體意識的影響巨大。首先，農(nóng)民對選舉參與認識不到位。當(dāng)前，村委會的選舉仍然是在鄉(xiāng)政府的直接推動下進行，大多數(shù)村民會認為這是政府的事，與個人利益無關(guān)，出現(xiàn)棄權(quán)、任由村干部推選等現(xiàn)象。有些人即使積極參與選舉，出于功利的目的，希望選舉出有經(jīng)濟能力，能夠帶領(lǐng)大家走向致富之路的代表。所以，出現(xiàn)了很多經(jīng)濟實力強的人當(dāng)選的事例。還有些人盲目從眾、出于面子的原因，依據(jù)個人的喜好、以關(guān)系的遠近決定，從來不從農(nóng)村的長遠利益出發(fā)，客觀理性地分析問題。其次，體現(xiàn)在選舉的原則、程序和重要性上。由于農(nóng)村資源有限，獲取經(jīng)濟收入的渠道較少，絕大部分的青壯年選擇外出打工。所以，每次遇到村委選舉，即使村干部挨家挨戶的宣傳。但是，在外務(wù)工的村民考慮到工作單位的限制、回家的旅途費用需要由個人承擔(dān)。所以，他們無視選舉的重要性，出現(xiàn)棄權(quán)、讓村干部代選、讓家中的老人小孩代選等現(xiàn)象。大多數(shù)在家的村民都是婦女、老人和年幼的兒童等社會弱勢人群。由于文化知識有限，他們不能夠正確的閱讀、了解選舉的原則、程序，不能夠正確的認識到選舉有能力、有擔(dān)當(dāng)，合格的村干部的重要性，或是對于整個村莊發(fā)展的深遠意義。

3.3選舉規(guī)章制度不健全，違規(guī)違法現(xiàn)象凸顯

選舉規(guī)章制度不健全，是導(dǎo)致違規(guī)違法行為凸顯主要因素之一。首先，雖然我國《村組法》規(guī)定，不分財產(chǎn)狀況、不分居住地等因素，在籍村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是，在實際選舉中，呈現(xiàn)財產(chǎn)多者、居住在外地的當(dāng)選和財產(chǎn)少者、居住在本地的落選局面。其次，雖然《村組法》對鄉(xiāng)政府和村民委員會做出了明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，鄉(xiāng)政府對村委會只是指導(dǎo)、支持和幫助。但是在實際的操作過程中，由于缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)選舉。最后，對擾亂選舉的人，沒有形成相應(yīng)的懲罰機制。對于農(nóng)村利用金錢購買選票成功入選或者落選的情況，村民的輿論監(jiān)督并不影響選舉的結(jié)果和候選舉的名譽。

4提高村民參與選舉的途徑

由以上分析可知，自然村落村民選舉面臨著多重困難，其生成的緣由也是復(fù)雜多樣。因此，要想有效地化解當(dāng)前的矛盾，必須從全方位、多角度分析問題，提出合理的對策。

4.1鼓勵大學(xué)生下基層，培育合格、新型的領(lǐng)導(dǎo)隊伍

農(nóng)村基層政府領(lǐng)導(dǎo)，他們不僅有政府身份的角色，而且絕大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)在家從事農(nóng)活或者在外謀求副業(yè)，一人扮演多種社會角色，使其不能全心全意的為人民服務(wù)，甚至為了自身的利益而損害人民的利益。“為人民服務(wù)”的好領(lǐng)導(dǎo)，由于知識、年齡等限制，阻礙工作更加合理有效的開展。因此，從政策方面要鼓勵大學(xué)生參與農(nóng)村基層的社會管理，培育合格、新型的領(lǐng)導(dǎo)隊伍。首先，大學(xué)生語言表達能力強、時間充裕，他們能夠耐心的向村民們講解、宣傳選舉農(nóng)村干部的重要性，可以逐步培養(yǎng)村民參與選舉的意識。其次，大學(xué)生經(jīng)受高等教育的訓(xùn)練，思維活躍、視野開闊，能夠全方位、多角度分析問題。認識到公平、公正的選舉對于農(nóng)村發(fā)展的重要意義，監(jiān)督村民選舉的流程，在一定程度上可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民選舉或村內(nèi)選舉違法違規(guī)現(xiàn)象。

4.2改善受教育環(huán)境，培養(yǎng)村民積極、理性、科學(xué)的選舉參與態(tài)度

多數(shù)研究表明，受教育程度對一個人的思想和行為有著極大的影響。村委會選舉中之所以出現(xiàn)為了工作而棄權(quán)、找人代選替選、參與態(tài)度冷漠等情況，都與他們自身接受的教育程度有關(guān)。因此，首要宣傳教育的重要性。接受教育的目的不僅可以向?qū)W生傳授知識，而且畢業(yè)運用知識獲得最大化的報酬。它的目的在于訓(xùn)練學(xué)生的思維方式、開闊學(xué)生的認知視角，培養(yǎng)學(xué)生理性、科學(xué)的分析問題的實質(zhì)、發(fā)生的緣由、影響及應(yīng)該采取的解決措施，是培養(yǎng)學(xué)生自主的學(xué)習(xí)能力。所以，應(yīng)該加大宣傳教育重要性，增加農(nóng)村接受高等教育的人數(shù)，培養(yǎng)村民積極、理性、科學(xué)的選舉參與態(tài)度。一旦農(nóng)村接受高等教育的人數(shù)上升了，他們便逐步認識到公平公正的選舉不僅是自己的權(quán)力，更是履行對自己、對家人、對整個村落發(fā)展的責(zé)任。參加競選人數(shù)會增加，競選形式激烈，“公平競爭，優(yōu)勝劣汰”的原則凸顯，避免競選違規(guī)違法情勢繼續(xù)惡化。

4.3加大宣傳，使民主選舉及其重要性深入人心

加大宣傳力度，使民主選舉及重要性深入人心，是培養(yǎng)村民選舉意識，提高村民參與選舉的重要舉措?，F(xiàn)如今，村落農(nóng)村每三年一屆的村委會選舉，我們可以看到很多村莊只是提前三五天告知村民們選舉的事宜。如果恰逢農(nóng)收忙季，村民們根本沒有心思了解選舉的流程，導(dǎo)致民主選舉失去意義。所以，相關(guān)選舉組織人員必須選擇合適的時間、合適的地點講解、宣傳選舉，使民主選舉及重要性深入民心。首先，可以把選舉的事宜印成小冊子，發(fā)放給每一位村民，或通過廣播電視等媒介，每天定時循環(huán)播放，提前宣傳，提高村民對選舉的關(guān)注度。其次，挑選節(jié)假日，爭取在更多的外出人員回家的情況下。指派工作人員挨家挨戶，嚴(yán)格要求村民們到場參加會議。最后，對確實不能參加會議的或是認識能力水平低的村民，組織人員可上門通知，告知會議的具體事宜，使全體村民認識到選舉的重要性。

4.4修改、完善選舉的規(guī)章制度，規(guī)避不良現(xiàn)象

規(guī)章制度的不健全，是導(dǎo)致違規(guī)違法競選現(xiàn)象層出不窮。因此，要修改、完善選舉的規(guī)章制度，規(guī)避不良現(xiàn)象的發(fā)生。首先，提高村民對《村民組織法》法的認知，尊重《村組織》法的法律地位，避免村民根據(jù)自己的理解，隨意操作選舉流程。其次，對《村組法》進行修改。經(jīng)濟的快速發(fā)展，促使農(nóng)村也發(fā)生了翻天覆地的變化，所以必須適時調(diào)整《村組法》。如對候選人和參選人的受教育程度、能力、目的等進行仔細審查、對選舉過程中違規(guī)違法的界定要明確具體，要有明確的監(jiān)管部門，且實施嚴(yán)厲的處罰措施、要簡化一些僵硬的程序。如對已經(jīng)當(dāng)選，但后期工作中發(fā)現(xiàn)不合格村干部的罷免流程，不能不因為三年的年限限制仍然任用，要減免程序，及時更換合適的領(lǐng)導(dǎo)人、要制定新任村委的考核及辭職細則等，避免濫竽充數(shù)及能力和崗位職責(zé)不匹配現(xiàn)象。

4.5建立全方位的監(jiān)督機制，使選舉過程透明化

確保選舉的公正、公平、公開，有效的監(jiān)督機制必不可少，所以，必須建立全方位的監(jiān)督機制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)要下基層，監(jiān)督選舉的各個階段，詢問村民的意見。其次，人民群眾是民主選舉的直接受益者，不應(yīng)該縱容各種違背民主選舉的違法行為存在。同時，也不能被小恩小惠等短期利益而蒙蔽自我，放棄自身政治權(quán)利。最后，媒介應(yīng)發(fā)揮信息傳播速度快、傳遞信息量大、范圍廣的優(yōu)勢，在維護村級民主選舉的過程中，對選舉過程中具體情況進行如實報道，尤其敢于揭露選舉過程中存在的弊端。

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