政府負(fù)債風(fēng)險與控制

張瑞霞

提要國家破產(chǎn)的問題已經(jīng)成了世界經(jīng)濟(jì)難題，真正的問題就是政府負(fù)債風(fēng)險問題。政府負(fù)債風(fēng)險客觀存在，無法回避，關(guān)鍵在于控制。而政府負(fù)債風(fēng)險控制是政府對其所承擔(dān)的各種負(fù)債風(fēng)險進(jìn)行識別、評價并采取正確決策，實施有效控制，以使風(fēng)險造成的損失達(dá)到最低，確保財政可持續(xù)性的管理過程。本文從對政府負(fù)債機(jī)理分析和對政府負(fù)債風(fēng)險控制研究出發(fā)，針對政府負(fù)債風(fēng)險控制問題，提出控制建議對策。

關(guān)鍵詞：政府負(fù)債；風(fēng)險識別；風(fēng)險控制

中圖分類號：F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、政府負(fù)債機(jī)理分析

世界銀行漢納·普拉科瓦發(fā)展和完善的財政風(fēng)險矩陣模型認(rèn)為，政府債務(wù)可以用兩對概念的組合來表示，即政府債務(wù)可以是直接的或者或有的，顯性的或者隱性的。直接債務(wù)是指政府在任何條件下都無法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，是后果可以預(yù)見的負(fù)債；或有債務(wù)是指在特定條件下政府需要承擔(dān)和履行的責(zé)任及義務(wù)，其出現(xiàn)與否取決于特定事件是否發(fā)生。顯性債務(wù)和隱性債務(wù)是從另一個角度對政府債務(wù)所做的劃分，顯性債務(wù)是指由國家法律或政府簽訂合同明確規(guī)定的必須由政府償還的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)到期時，政府有法律義務(wù)處理這些債務(wù)，例如主權(quán)債務(wù)的償還及難以履約的政府擔(dān)保債務(wù)的償還；隱性債務(wù)則代表了道義上的義務(wù)，這種道義義務(wù)不受法律約束，而是由公眾的期望或政府壓力決定。在某些危機(jī)事件發(fā)生后，政府經(jīng)過事后的得失權(quán)衡，通常會對事件進(jìn)行干預(yù)，承擔(dān)事件的最終職責(zé)，以減少損失。正確認(rèn)識負(fù)債的演化機(jī)理是十分必要的，只有這樣，才能做到未雨綢繆，防患于未然，在動態(tài)中化解財政風(fēng)險，維護(hù)財政的穩(wěn)定。由于性質(zhì)不同，顯性政府負(fù)債與隱性政府負(fù)債的演化機(jī)理不同。

（一）政府顯性負(fù)債的形成機(jī)理分析。顯性政府負(fù)債是與政府的法定義務(wù)相關(guān)的負(fù)債，它的產(chǎn)生是由政府過去的行為造成的。這意味著，如果政府部門能夠切實負(fù)起責(zé)任，顯性負(fù)債基本上是能夠控制的。如對公益性國有企業(yè)的救助，由于其提供的是公共產(chǎn)品，獲利小，在其不能正常運行時，政府有必要對其進(jìn)行補助，所以從公益性國有企業(yè)創(chuàng)立開始，政府就承擔(dān)有提供補助的責(zé)任，即承擔(dān)著無形中的或有負(fù)債。雖然，政府可以通過在創(chuàng)建時或平時運行中加強(qiáng)對其的監(jiān)管，從而在源頭控制上減少負(fù)債額；但是，由于財政以及其他部門的體制原因不會過多地參與公益性國有企業(yè)的運行，使得資金基本上是由項目單位自主使用；當(dāng)企業(yè)效益較差時，無法籌集資金開展業(yè)務(wù)或無法清償債務(wù)時，政府部門便須承擔(dān)起清償責(zé)任。由于效益差的原因既有客觀因素也有主觀因素，政府部門承擔(dān)清償責(zé)任的同時，可通過認(rèn)真調(diào)查分析項目效益差的原因，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，挽回部分損失。

（二）政府隱性負(fù)債的形成機(jī)理分析。政府隱性負(fù)債是與政府的推定義務(wù)相關(guān)的，由政府未來的宏觀行為造成的，是較難把握和控制的政府負(fù)債。此類負(fù)債發(fā)生時，政府需要運用一定的方法、技能或經(jīng)驗來評估和權(quán)衡利弊得失，只有當(dāng)政府認(rèn)為進(jìn)行干預(yù)優(yōu)于不干預(yù)時，才會進(jìn)行干預(yù)。與顯性負(fù)債不同，隱性負(fù)債是在事件引發(fā)了社會問題，公眾期望政府負(fù)擔(dān)時才存在的。因此，政府基本上不能控制它的發(fā)生及其額度，政府若想減少隱性或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的額度，應(yīng)對引發(fā)社會問題前的環(huán)節(jié)加強(qiáng)控制，特別是應(yīng)加強(qiáng)對債務(wù)主體單位設(shè)立的審查和對日常經(jīng)營的監(jiān)管。

二、政府負(fù)債風(fēng)險控制原理

政府的債務(wù)風(fēng)險包括償債風(fēng)險和流動性風(fēng)險。前者是指地方政府資不抵債，后者是指雖然政府的資產(chǎn)總額大于其負(fù)債總額，但由于缺乏流動性，地方政府無力對到期債務(wù)還本付息。雖然這兩種情況在本質(zhì)上有所區(qū)別，但從外在的形式來看則均表現(xiàn)為對債務(wù)和利息的拖欠。政府負(fù)債風(fēng)險客觀存在，關(guān)鍵在于控制。政府負(fù)債風(fēng)險控制是指政府對其所承擔(dān)的各種負(fù)債風(fēng)險進(jìn)行識別、評價并采取正確決策實施有效控制以使風(fēng)險造成的損失達(dá)到最低，確保財政可持續(xù)性的管理過程。其基本目標(biāo)是將政府負(fù)債風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)以避免損失，或?qū)⒄?fù)債風(fēng)險發(fā)生造成的損失降到最低。

美國馬里蘭大學(xué)教授Allen Schick提出的四種管理財政風(fēng)險的方法和七條財政風(fēng)險管理的原則（2003），強(qiáng)調(diào)了政府會計在政府負(fù)債風(fēng)險控制中的重要作用。

四種管理財政風(fēng)險的方法是：（1）讓政府公開其所面臨的財政風(fēng)險的類型、負(fù)債總量和它們可能產(chǎn)生的成本。強(qiáng)調(diào)政府在承擔(dān)風(fēng)險前必須有充分的信息，要求政府會計確認(rèn)、計量、記錄和報告各種負(fù)債和預(yù)期在未來會出現(xiàn)的負(fù)債，從而使政府負(fù)債風(fēng)險得到有效控制；（2）將財政風(fēng)險決策納入正在進(jìn)行的預(yù)算過程中。強(qiáng)調(diào)如何在預(yù)算中披露負(fù)債風(fēng)險信息。而要在政府預(yù)算中披露負(fù)債信息，其先決條件就是該負(fù)債已經(jīng)在政府會計中予以確認(rèn)、計量、記錄和報告；（3）政府可以通過對財政風(fēng)險行為的限制來管理風(fēng)險。強(qiáng)調(diào)政府在承擔(dān)或有負(fù)債風(fēng)險之前應(yīng)該按照一定標(biāo)準(zhǔn)對或有負(fù)債進(jìn)行計量，同樣需要政府會計采用一定的技術(shù)方法對或有負(fù)債盡可能予以量化，并在政府財務(wù)報告中予以在政府財務(wù)報告中說明它所承擔(dān)的風(fēng)險和管理其負(fù)債組合以減少風(fēng)險發(fā)生所帶來的損失；（4）政府可以依靠市場機(jī)制將所有或者一部分財政風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私營部門。

財政風(fēng)險管理的七條原則是：（1）在接受新的或有負(fù)債前，政府應(yīng)該評估對其財政帶來的風(fēng)險，其中包括將來付款的概率，風(fēng)險評估應(yīng)由獨立機(jī)構(gòu)來承擔(dān)；（2）政府應(yīng)定期匯編或有負(fù)債余額，并報告這些或有負(fù)債發(fā)生的法律依據(jù)和損失概率；（3）在年度預(yù)算和其他預(yù)算文件中，應(yīng)該探討影響下一個財政年度及以后的財政收入和支出的因素；（4）政府應(yīng)該有一套風(fēng)險管理程序，來規(guī)范公營部門各種機(jī)構(gòu)對負(fù)債和其他風(fēng)險的控制；（5）政府應(yīng)明確成本和風(fēng)險分?jǐn)傓k法，以抑制道德風(fēng)險，減少損失概率和數(shù)額；（6）預(yù)算應(yīng)該限制擔(dān)保或其他類型或有負(fù)債的總額、年度增加額，以及每個授權(quán)發(fā)放擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保余額；（7）應(yīng)該在總體預(yù)算約束范圍內(nèi)，為預(yù)期損失劃出準(zhǔn)備金。這七條財政風(fēng)險管理的原則主要強(qiáng)調(diào)了政府或有負(fù)債風(fēng)險的有效控制，其控制的最佳時機(jī)是在政府或有負(fù)債風(fēng)險尚未發(fā)生之前，而要把握這一時機(jī)，必須借助于政府會計及時反映政府或有負(fù)債的變化情況，指出風(fēng)險可能發(fā)生的范圍，并評估其風(fēng)險程度，從而提高政府對或有負(fù)債控制的能力。

通過以上政府負(fù)債風(fēng)險控制方法和原則的分析得知，政府負(fù)債風(fēng)險控制關(guān)鍵在于政府會計的完善。政府會計由于具有將與財政活動有關(guān)的風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)的功能，也就決定了政府會計在政府負(fù)債風(fēng)險控制中將起到其他工具無法取代的重要作用，從而能夠?qū)崿F(xiàn)政府負(fù)債風(fēng)險控制目標(biāo)。不管是政府會計的核算功能，還是政府會計的控制功能，都可起到發(fā)現(xiàn)事件的不確定性，并采取正確決策把這種不確定性控制在萌芽狀態(tài)的作用?？刂乒δ芫哂羞@種作用毋庸置疑，而核算功能同樣也具有這種作用，是因為核算功能的發(fā)揮可以提供決策有用的信息，而信息是用來消除不確定性的，所以也具有將事件的不確定性控制在萌芽狀態(tài)的作用。因此，政府會計作為一個信息系統(tǒng)，同時也是一個控制系統(tǒng)，它既可以通過對財政交易或事項的核算提供會計信息，又可以利用會計信息進(jìn)行反饋控制，從而對已經(jīng)發(fā)生的交易和事項進(jìn)行總結(jié)和評價；還可以通過對會計信息的進(jìn)一步深入分析對未來的活動進(jìn)行預(yù)測，把未來的不確定性控制在萌芽狀態(tài)。

三、政府負(fù)債風(fēng)險控制對策

政府有債務(wù)并不一定導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，但大量隱性債務(wù)的積存確實大大加重了債務(wù)失控的風(fēng)險，因此有必要建立有效的機(jī)制使地方政府的債務(wù)信息能夠真實地顯示和披露出來。為了加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險，提高政府信用，提出如下建議：

（一）對政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理。為了克服目前政府債務(wù)多頭管理，各自為政，債務(wù)規(guī)模、債務(wù)資金使用及償債能力不清，調(diào)控不力，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀，必須有專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

（二）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。（1）通過多渠道籌集償債資金，每年有計劃地從預(yù)算財力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償債，設(shè)立償債準(zhǔn)備金，化解償債壓力；（2）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，清理、界定財政支出范圍，對不應(yīng)由財政承擔(dān)的支出項目應(yīng)徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債；（3）加大對財政周轉(zhuǎn)金的清理回收力度，用清理收回的周轉(zhuǎn)金歸還借入上級周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)；（4）若遇到償債高峰期，可適當(dāng)考慮通過出售、轉(zhuǎn)讓部分國有資產(chǎn)來償債。

（三）建立政府債務(wù)管理制度。一是建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制；二是建立舉債評審制度，對舉債規(guī)模、項目、成本、償債渠道等進(jìn)行評審論證，避免盲目性和隨意性；三是建立償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度，對債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債、搞低水平的重復(fù)建設(shè)造成損失浪費，或因工作失職造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時，要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標(biāo)。

（四）嚴(yán)格區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，防止因政企不分和政府行政干預(yù)而使企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)或企業(yè)成為政府債務(wù)的承擔(dān)者。

（五）建立有效的政府債務(wù)信息披露制度。建立有效的政府債務(wù)信息披露制度，需要改革目前的政府會計體系，采用一定程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，正確計量政府資產(chǎn)和負(fù)債狀況，建立政府財務(wù)報告制度，定期、規(guī)范地披露政府財務(wù)狀況，并經(jīng)過審計機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)。這也是地方政府改善治理、加強(qiáng)透明度和履行受托責(zé)任的重要內(nèi)容。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）

主要參考文獻(xiàn)：

［1］邢俊英.政府負(fù)債風(fēng)險與稅收的相關(guān)性[J].稅務(wù)研究.2006.12.

［2］劉尚希.政府債務(wù)：風(fēng)險狀況的初步分析[J].管理世界，2002.5.