論行政訴訟管轄原則的位階

陳慶蓮

1我國行政訴訟管轄一般原則概述

行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限，在于明確第一審行政案件的審判權(quán)具體應屬何地、何級法院的問題。而行政訴訟管轄原則就是用來對這一具體的工作進行指導的一種理念。對于我國行政訴訟管轄原則學界爭論不大，主要有“三原則說”和“四原則說”。“三原則說”認為我國行政訴訟管轄應堅持的三大原則是：第一、便于當事人進行訴訟的原則；第二、便于人民法院正確、公正、有效的行使審判權(quán)的原則；第三、利于均衡各級法院負擔原則?！八脑瓌t說”只是在“三原則說”的基礎(chǔ)上增設(shè)了“原則性與靈活性相結(jié)合”原則。

上述兩種學說比起來，筆者更傾向于“四原則說”，雖然三大原則尤其是“兩便”原則已經(jīng)構(gòu)成了我國行政訴訟管轄原則的核心內(nèi)容，但是還不是很全面，缺少了“原則性與靈活性相結(jié)合”這一必不可少的原則。因而導致我國司法實踐中確立管轄法院的靈活性太大，濫用管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象泛濫：首先，很多的地方法院濫用管轄權(quán)轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地方保護。如將原本屬于中院一審的案件通過管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移給基層法院，這樣就使得該案件的終審能夠控制在中級法院的手中。其次，異地管轄熱現(xiàn)象的合法性值得我們深思。管轄恒定是行政訴訟管轄的原則而管轄權(quán)轉(zhuǎn)移只是管轄的靈活性處理，是對行政訴訟管轄的微調(diào)，但在最高人民法院于2008年出臺司法解釋《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》之后，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移就呈現(xiàn)了常態(tài)化的趨勢。種種這類問題的存在都是因為我們對行政訴訟管轄的“原則性與靈活性相結(jié)合”這一原則不夠重視，由此筆者主張我國行政訴訟管轄原則應是“四原則說”比“三原則說”更全面、更合理。

2我國行政訴訟管轄原則“平面式”模式的缺陷

從上述分析可見我國行政訴訟管轄的“四原則說”比“三原則說”更優(yōu)越，但是“四原則說”本身也不是完美的，雖然它包含的內(nèi)容比較全面但它自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)卻不盡合理，同等對待似乎是中國人看待事物的一種偏好，但并不是一種優(yōu)勢結(jié)構(gòu)安排。我國行政訴訟管轄原則是“平面式”結(jié)構(gòu)的，四大原則沒有主次之分。這種結(jié)構(gòu)安排的主要問題可以歸納為以下幾個方面：

首先，“兩便”原則之間存在矛盾?！皟杀恪痹瓌t是指便于當事人訴訟和便于人民法院行使審判權(quán)。便于當事人訴訟既包括便于原告進行訴訟也包括便于被告進行訴訟。首先，在行政訴訟中原告的相對弱勢地位就決定了在確定行政訴訟的管轄時應優(yōu)先考慮的就是便利原告訴訟。如《行政訴訟法》第18條規(guī)定：對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。其次，我國行政訴訟管轄的設(shè)定也考慮了被告參加訴訟的便利，如一般地域管轄中行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄；便于人民法院正確、公正、有效的行使審判權(quán)原則也包含兩個層次的內(nèi)容：首先，要便于人民法院獨立、公正的行使審判權(quán)，不受外界的干擾，特別是不受行政權(quán)的干擾。其次，要方便人民法院履行具體的訴訟事項，如便于法院調(diào)查取證、傳喚當事人以及執(zhí)行行政訴訟的裁判文書等，如特殊地域管轄中的不動產(chǎn)引起的行政案件的管轄規(guī)定。

這樣在“兩便”原則之間就是存在矛盾的，便于當事人訴訟就要求管轄法院距離當事人尤其是原告越近越好，而便于法院審理又要求管轄法院的級別越高越好或者離被告行政機關(guān)的權(quán)力所能輻射的區(qū)域越遠越好。這兩者之間的矛盾是我國行政訴訟司法地方化問題難以解決的原因之一，同時也是在目前的“平面式”結(jié)構(gòu)中是難以調(diào)和的。而假如我們拋棄管轄原則的“平面式”模式改而采用“階梯式”模式則可以使這個問題得到解決。

其次，不利于提高行政訴訟效率。根據(jù)馬克思主義哲學中的矛盾分析方法，我們看待一個事物要學會區(qū)分事物的主要矛盾和次要矛盾，首先要抓住的就是主要矛盾的主要方面，這樣才能達到事半功倍的效果。而我國行政訴訟的“平面式”模式正是所謂的眉毛胡子一把抓，沒有任何的輕重緩急、主次之分。這樣導致的必然結(jié)果就是不利于行政訴訟效率的提高，不能把有限的司法資源用于解決司法實踐中最主要、最迫切需要解決的問題。如把便于法院正確、公正、有效的行使審判權(quán)和利于均衡各級法院的負擔原則并重這種做法是極不合理的。對我國行政訴訟制度稍有了解的人就會知道，針對我國目前的司法實踐來說我國行政訴訟案件數(shù)量是太少而不是太多，這樣均衡各級法院負擔原則就顯得不是那么的重要。相反，我國行政訴訟實踐中最大的難題就是司法地方化嚴重，人民法院不能依法獨立的行使審判權(quán)。在行政訴訟中，人民法院處于主動地位，是行政案件審判的指揮者，聯(lián)結(jié)著當事人及其他訴訟參與人的訴訟活動，法院職能發(fā)揮的好壞直接影響著我國行政案件的審判質(zhì)量和行政訴訟目的的實現(xiàn)，這一點在職權(quán)主義訴訟模式的我國顯得尤為重要。這樣孰輕孰重一眼即明，我們應該集中主要力量來解決便利法院獨立審判的問題才是正道。

3我國行政訴訟管轄原則“階梯式”模式的構(gòu)建

從第二部分的分析可見“平面式”模式有其固有的缺陷，而這些缺陷又正好是“階梯式”模式可以彌補的。但是構(gòu)建“階梯式”模式應該考慮哪些因素?“階梯式”模式應當如何構(gòu)建?

3．1構(gòu)建“階梯式”模式應該考慮的因素

(1)行政訴訟的目的。行政訴訟管轄原則最終是為了實現(xiàn)行政訴訟目的。“事實上，對類似行政訴訟目的基礎(chǔ)理論的研究是任何訴訟具體問題研究的前提，目的論是訴訟法學基礎(chǔ)理論的前提性的理論?！币虼?，要想準確定位行政訴訟管轄原則就必須要先明確行政訴訟的目的?！靶姓V訟的目的，就是以觀念形式表達的國家進行行政訴訟所要期望達到的目標，是統(tǒng)治者按照自己的需要和基于對行政訴訟及其對象固有屬性的認識預設(shè)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式?！?/p>

我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定：為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。根據(jù)該條的規(guī)定，很多學者堅持我國行政訴訟的目的應是雙重目的說，即既保護公民的合法權(quán)益又監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。但是筆者更贊成馬懷德老師的觀點，他認為保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是我國行政訴訟的唯一目的。雖然行政訴訟對行政機關(guān)的執(zhí)法行為有監(jiān)督作用，但這只是行政訴訟的功能之一而不是行政訴訟的最終目的所在。再說監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的途徑又不只有行政訴訟一個，還有行政復議等。因而，筆者認為我國行政訴訟的唯一目的就是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政訴訟管轄原則“階梯式”模式的構(gòu)建應當為實現(xiàn)這一唯一目的而服務(wù)，凡是直接關(guān)系到這一目的實現(xiàn)的原則就應該是第一位階的。

(2)行政訴訟的實踐。確立行政訴訟管轄原則還應該考慮的一個因素就是行政訴訟管轄制度在現(xiàn)實運行中存在的主要問題。然而原則畢竟只具有宏觀的指導作用，不可能要求其兼顧實踐中所有問題，因而這里所談的行政訴訟的實踐問題僅指

世界各國普遍存在的問題，而不只是一個國家一時性的問題。法院獨立行使審判權(quán)問題當之無愧的成為行政訴訟實踐中的一個世界性的問題，這一點在我國行政訴訟中體現(xiàn)的尤為突出。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，一審級別太低，雖然新的司法解釋規(guī)定縣級政府為被告的案件由中級法院審理，但是縣級政府和省級政府的工作部門為被告的案件還是由基層法院審理。其次，司法地方化嚴重，我國的司法轄區(qū)完全按照行政區(qū)劃來確定，在相應的行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立相應的法院。并且法院的名字前面也冠以行政區(qū)域的名字以示區(qū)別，如南京市棲霞區(qū)法院，給人的印象就像是此法院是棲霞區(qū)的而不是國家的，這一點也為司法的地方化提供了觀念上的便利。再次，法院的人事權(quán)、財政權(quán)也都交由地方權(quán)力機關(guān)及行政機關(guān)。通過“原告就被告”來選擇由被告行政機關(guān)所在地的法院管轄，就形成了這樣一種局面一審理行政案件的法院要在財力和人事上受作為行政訴訟被告的行政機關(guān)控制。俗話稱“端誰的碗受誰的管”，這樣法官就會在很多方面受制于地方。

3．2筆者主張構(gòu)建的“階梯式”模式

筆者認為我國行政訴訟管轄原則的位階可以作如下安排：第一位階：便于人民法院正確、公正、有效的行使審判權(quán)的原則；第二位階：便于當事人進行訴訟的原則；第三位階：原則性與靈活性相結(jié)合原則；第四位階：利于均衡各級法院負擔原則。第一位階的原則是最重要的，由此向后依次遞減，在原則之間發(fā)生不可調(diào)和的矛盾時后位階的原則應對向前位階的原適當讓步。

如前所述，對“階梯式”模式作如此的安排，正是出于對行政訴訟目的和對行政訴訟實踐情況的考慮。從優(yōu)勢結(jié)構(gòu)安排方面來看：首先、為了實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的目的，便于當事人的原則應該是第一位階的。但“便于當事人不能僅僅簡單的理解為‘物理距離或者‘經(jīng)濟的問題。而是一個綜合的概念，其實質(zhì)是便于當事人依法行使其訴訟權(quán)利，以保護其合法權(quán)益或權(quán)利”。如果法院不能保證司法的公正，就是把法院設(shè)在原告的家門口也是沒有意義的。而便于人民法院正確、公正、有效的行使審判權(quán)原則是實現(xiàn)保護當事人合法權(quán)益的前提性保障，更多的體現(xiàn)的是司法公正的內(nèi)容，是便于當事人原則的本質(zhì)內(nèi)容的體現(xiàn)。與這一原則相比，便于當事人進行訴訟的原則更多的是從距離和經(jīng)濟方面來考慮，主要是形式方面的問題，側(cè)重于體現(xiàn)司法的效率，根據(jù)司法的公正優(yōu)先于效率，追求司法公正的同時兼顧效率的訴訟理念，便于當事人進行訴訟原則的地位應僅次于便于法院正確、公正、有效的行使審判權(quán)的原則。同時法院依法獨立行使審判權(quán)的原則也是我國司法實踐中問題最大、最應該給予重視的一個原則，無論是從行政訴訟的目的還是行政訴訟的實踐情況來考慮，便于法院公正審判的原則都應當是第一位階的。其次、為了解決行政訴訟管轄權(quán)轉(zhuǎn)移常態(tài)化的危機，確保行政訴訟管轄權(quán)制度健康發(fā)展，“原則性與靈活性”相結(jié)合的原則應得到重視，這一點在第一部分已經(jīng)說明，此處不再重復。再次，均衡各級法院負擔的原則雖然是行政訴訟管轄所不可缺少的原則之一，但是我國現(xiàn)階段的訴訟實踐表明該原則所體現(xiàn)的問題并不是現(xiàn)在急需解決的問題，因為我國行政訴訟案件的數(shù)量并不是像當初立法者考慮的那樣讓法院難以承受，相反是大多的行政案件當事人都不愿意走司法的程序而造成了大量的訴訟資源浪費。因而，這一原則相比其他三個原則是可以放在最后考慮的。

雖然筆者主張對行政訴訟管轄原則進行層次性的區(qū)分，但是絕不意味著我們能孤立地看待每一個原則，還是應該統(tǒng)籌兼顧，只是在各原則之間發(fā)生沖突的情況下才作主次之分，即便是在這種情況下也不能完全犧牲一個原則來保存另外一個，只是在進行具體的制度設(shè)計時向位階高的原則稍傾斜罷了。