土地開發(fā)整理存在問題及對(duì)策研究

侯文倩 黃楚興

改革開放三十年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)擴(kuò)張占據(jù)大量農(nóng)業(yè)用地，同時(shí)人口數(shù)量的劇增導(dǎo)致我國耕地面積不斷減少，形勢(shì)嚴(yán)峻?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定，國家鼓勵(lì)土地開發(fā)整理。推進(jìn)土地整理、實(shí)現(xiàn)集約用地，充分體現(xiàn)了對(duì)土地資源從數(shù)量管理向數(shù)量和質(zhì)量并重管理的轉(zhuǎn)變。可見推進(jìn)土地開發(fā)整理是我國土地國情的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的主要途徑，是推動(dòng)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，是土地資源潛力挖掘的后備力量。

1土地開發(fā)整理內(nèi)涵

我國臺(tái)灣地區(qū)在1970年和1980年分別頒布了《市地重劃實(shí)施方法》和《農(nóng)地重劃條例》，標(biāo)志著該地區(qū)土地整理的運(yùn)作步入規(guī)范化階段。雖然我國內(nèi)地的土地整理可以追溯到公元前年西周時(shí)期的井田制度，但土地整理的系統(tǒng)研究卻滯后于海內(nèi)外。在我國，國土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程圖。我國的土地整理分狹義和廣義兩種。狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

簡單的說，土地開發(fā)整理就是采取措施對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治，通過動(dòng)態(tài)調(diào)整，改善生產(chǎn)條件，提高土地利用率，提高土地質(zhì)量；在不破壞環(huán)境的情況下開發(fā)閑置土地和未利用地；對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)中挖損、塌陷、壓占等造成的破壞而廢棄的土地進(jìn)行復(fù)墾。由此可見，進(jìn)行土地開發(fā)整理可以增加耕地面積．提高土地集約利用率．增加有效耕地；調(diào)整土地關(guān)系，使土地關(guān)系適應(yīng)土地生產(chǎn)力提高的要求；擴(kuò)大綜合生產(chǎn)能力，提高土地產(chǎn)出率；實(shí)現(xiàn)土地資源的景觀功能。

2土地整理的國內(nèi)外研究進(jìn)展

2．1土地整理的國外研究

“土地整理”一詞在國外最早問世于德國，隨后法國、俄國、加拿大等國也沿用這個(gè)名詞。土地整理的概念首次出現(xiàn)在巴伐利亞王國的法律中，根據(jù)這項(xiàng)法律設(shè)立了土地整理專門機(jī)構(gòu)。隨后，聯(lián)邦德國制訂頒布了第一部《土地整理法》。法國也頒布了土地調(diào)整法。俄國的土地整理也建立了土地管理學(xué)校，有關(guān)的土地整理研究一直延續(xù)至今。

近些年來，歐洲關(guān)于土地整理的研究領(lǐng)域發(fā)生過意義重大的三大事件：1988年在佛雷得伯格召開歐洲土地整理專業(yè)會(huì)議，主要探討中歐和西歐國家如何縮小城市與鄉(xiāng)村的生活差距，如何進(jìn)行娛樂用地規(guī)劃，以及如何將土地整理作為解決土地利用矛盾的手段而發(fā)揮作用；1996年在葡萄牙首都里斯本召開鄉(xiāng)村綜合規(guī)劃會(huì)議，會(huì)議的主題以滿足可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境綜合規(guī)劃和增加社會(huì)參與為特色：2000年在荷蘭的代爾夫特舉行了土地市場和土地整理專題論壇，會(huì)議著重研究在西歐國家將土地整理應(yīng)用到與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的土地制度改革的可行性問題。

目前國外土地整理的研究主要集中在三個(gè)方面：一是土地整理與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系。斯科勒瑟(1999)通過對(duì)開展過土地整理的區(qū)域和未開展區(qū)域的比較分析，在對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展政策和土地整理項(xiàng)目的評(píng)估的歷史回顧中，找到了土地整理與鄉(xiāng)村發(fā)展之間的相互關(guān)系。土地整理政策通常有最初的農(nóng)業(yè)目標(biāo)，但后來就逐步變成了農(nóng)村發(fā)展的手段。~一--是土地整理模式的研究。在土地私有化的情況下，土地整理的核心是產(chǎn)權(quán)調(diào)整，最重要的條件是必須取得整理區(qū)域內(nèi)產(chǎn)權(quán)持有人的同意，Binnst和Zaheer等人通過對(duì)土地整理參與主體的行為研究，將土地整理分為自愿型、部分自愿型、強(qiáng)制型等模式。三是土地整理的效益研究。葡萄牙學(xué)者JC.Coelho認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)的、自然的和環(huán)境的因素作為土地整理評(píng)估的重要因素，每一項(xiàng)土地整理不僅會(huì)改變自然的、生物的和結(jié)構(gòu)上的環(huán)境，而且也會(huì)改變?nèi)祟惿鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2．2土地整理的國內(nèi)研究

我國的土地整理實(shí)踐起步較晚，真正作為土地開發(fā)、利用、整治和保護(hù)的重要手段得以實(shí)施還是在建國初期。從土地整理在我國的發(fā)展歷程看不同時(shí)期有著不同的內(nèi)容和重點(diǎn)。如建國初期土地整理的主要內(nèi)容是重新分配土地，實(shí)現(xiàn)耕者有其田的目標(biāo)；20世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和發(fā)展，土地開發(fā)整理工作的重點(diǎn)又轉(zhuǎn)移到土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整；20世紀(jì)末，隨著新修訂的《土地管理法》的實(shí)施和國土資源部的成立，土地整理注入了新的內(nèi)容，邁上了新的臺(tái)階。

同樣，我國土地整理的研究也起步得比較晚，研究的領(lǐng)域主要包括：一是土地整理的理論研究。土地整理的理論包括階段理論、市場理論、效益分析理論等等；二是土地整理的機(jī)制研究。上海市房地局提出土地整理的運(yùn)行機(jī)制主要包括利益機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制；韓潤仙等人則認(rèn)為土地整理包括組織機(jī)制、投入機(jī)制、利益機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，提出我國土地整理必須建立在市場運(yùn)作和國家調(diào)控基礎(chǔ)上，才能使土地整理有的放矢；三是土地整理的技術(shù)研究。國土資源部下發(fā)了耕地保護(hù)和土地整理及耕地分等定級(jí)管理程序、工作方法、實(shí)施指導(dǎo)手冊(cè)。四是土地整理的權(quán)屬研究。余振國、吳次芳等都有研究，但還在探索階段，還未形成一項(xiàng)十分有效的產(chǎn)權(quán)調(diào)整方案。。我國臺(tái)灣地區(qū)開始的土地整理工作，對(duì)土地整理的全過程都有一定的研究。如整理區(qū)選擇問題、整理中的規(guī)劃設(shè)計(jì)問題、整理后的土地分配問題、權(quán)屬問題等都已形成了標(biāo)準(zhǔn)，有很多經(jīng)驗(yàn)值得內(nèi)地借鑒。

綜上所述，我國在土地開發(fā)整理的理論和實(shí)踐研究方面與國外相比都存在著差距，主要表現(xiàn)為在實(shí)踐上缺乏專項(xiàng)技術(shù)支撐，沒有成熟的理論體系作為基礎(chǔ)；在理論上沒有對(duì)我國土地整理存在問題進(jìn)行深入研究，只停留在初級(jí)階段，法律法規(guī)還尚不完善。

2．3土地開發(fā)整理存在的問題

2．3．1我國土地開發(fā)整理現(xiàn)狀

根據(jù)國情，現(xiàn)階段的土地整理一般指的是農(nóng)村地區(qū)土地整理。主要是以增加耕地面積，提高土地利用率，提高耕地質(zhì)量，通過整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，農(nóng)民生活水平為特征。農(nóng)地整理包括調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊：農(nóng)田整治及道路、溝渠等基本建設(shè)；復(fù)墾廢棄土地、開發(fā)宜農(nóng)荒地；規(guī)劃地界、確定權(quán)屬；改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡等內(nèi)容。我國在土地開發(fā)整理方面取得的成果包括以下幾個(gè)方面：

(1)經(jīng)濟(jì)效益分析。伴隨著土地開發(fā)整理的開展，各行業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值隨之提高，帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。同時(shí)，大大提高了農(nóng)用地的生產(chǎn)率，使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。補(bǔ)充了耕地?cái)?shù)量，提高了耕地質(zhì)量，保證了糧食的安全，降低了生產(chǎn)過程中不必要的成本。經(jīng)測算，整理1畝耕地可增產(chǎn)糧食產(chǎn)量180kg增產(chǎn)10％～20％左右，生產(chǎn)成本降低20％左右，農(nóng)村勞動(dòng)力節(jié)省30％左右。

(2)社會(huì)效益分析。在增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，也增加了農(nóng)民的收入，提高了其生活水平，增加了就業(yè)率。通過項(xiàng)目建設(shè)，既使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，又增強(qiáng)了農(nóng)

業(yè)發(fā)展后勁。間接地為農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民生活做出了貢獻(xiàn)，有力推動(dòng)了物質(zhì)文明和精神文明。并具有顯著的社會(huì)意義。

(3)生態(tài)效益分析。按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的總體要求，進(jìn)一步規(guī)范了宜農(nóng)土地后備資源的開發(fā)，通過土地整理和復(fù)墾，以及在不破壞生態(tài)的條件下對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，耕地的數(shù)量逐年提高，毀林開荒、亂墾亂伐和圍湖造田等生態(tài)行為得到遏制，土地生態(tài)環(huán)境得到改善。

2．3．2土地開發(fā)整理存在的問題

(1)土地開發(fā)整理公眾參與度有限。土地是農(nóng)民的命根子，對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)整理關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。我國在土地整理的過程中往往以政府為主導(dǎo)，項(xiàng)目區(qū)的選擇、設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收大多由政府組織實(shí)施，農(nóng)民只能作為旁觀者，很少參與其中。隨著項(xiàng)目的實(shí)施，問題日益突現(xiàn)。一些項(xiàng)目在進(jìn)行可行性研究階段，沒有與相關(guān)利益者進(jìn)行充分溝通，項(xiàng)目完成后與農(nóng)民所需相差甚遠(yuǎn)，不能滿足其根本利益。

(2)土地開發(fā)整理過程中先進(jìn)技術(shù)缺乏。目前我國大部分土地開發(fā)整理仍采用傳統(tǒng)方法、以經(jīng)驗(yàn)為主的定性方法進(jìn)行項(xiàng)目可研、規(guī)劃、評(píng)價(jià)，缺乏系統(tǒng)的整合過程。對(duì)于“三S”技術(shù)和先進(jìn)的數(shù)學(xué)模型沒有充分的應(yīng)用到理論研究和實(shí)踐探索中，造成一定程度上的失實(shí)。導(dǎo)致項(xiàng)目的精度不高，人為因素比重較大。

(3)土地開發(fā)整理規(guī)劃不健全。土地整理在土地利用規(guī)劃體系中是基層的、詳細(xì)的、實(shí)施性的規(guī)劃措施，規(guī)劃制定過程不僅要考慮更高層次，更大區(qū)域范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃的要求，還要考慮土地整理區(qū)域之間的銜接以及不同整理區(qū)目標(biāo)的協(xié)調(diào)。而我國的土地整理專項(xiàng)規(guī)劃的制定過程基本上處于封閉狀態(tài)，收集資料、制定目標(biāo)、分解指標(biāo)缺乏科學(xué)性，因而無法在規(guī)劃過程中對(duì)土地整理進(jìn)行詳細(xì)、具體的定位。而地方政府缺乏長遠(yuǎn)考慮，忽視規(guī)劃的重要性。

(4)忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?？茖W(xué)的土地開發(fā)整理有利于生態(tài)環(huán)境的改善，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境。而土地開發(fā)整理不當(dāng)會(huì)造成嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難。在對(duì)土地開發(fā)整理實(shí)施的過程中，土壤的各種理化性質(zhì)及相關(guān)生態(tài)過程均受到不同程度的影響。如坡地開墾擾動(dòng)地表、坡面，引起或加劇水土流失和土地沙漠化，并有可能造成局地氣候惡化。為追求耕地高產(chǎn)出率而一味加大墾殖力度反而會(huì)造成土壤肥力下降，生產(chǎn)力降。并且在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)大量使用化肥、農(nóng)藥會(huì)對(duì)土壤造成污染殺害其中豐富的微生物。在土地整理方案實(shí)施過程中，往往在短期經(jīng)濟(jì)利益和地方政績的驅(qū)使下，對(duì)一些具有特殊重要意義的自然生態(tài)系統(tǒng)及人文景觀造成永久性破壞，造成無法彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失。。

(5)土地開發(fā)整理成果缺少評(píng)價(jià)指標(biāo)。土地開發(fā)整理評(píng)價(jià)包括生態(tài)評(píng)價(jià)，土地適宜性評(píng)價(jià)以及項(xiàng)目評(píng)價(jià)。目前我國土地整理評(píng)價(jià)比較注重前期工程的評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)行管理，生態(tài)影響的評(píng)價(jià)關(guān)注很少。更缺少相關(guān)制度和指標(biāo)來標(biāo)準(zhǔn)土地整理成果，造成部分土地開發(fā)整理不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3完善土地開發(fā)整理的對(duì)策和建議

3．1制定科學(xué)的土地開發(fā)整理規(guī)劃

規(guī)劃管理是土地開發(fā)整理的前提。國外土地開發(fā)整理本身無一例外地都有一個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程，日本更將土地整理(土地重劃)作為“城市規(guī)劃之母”，體現(xiàn)出土地整理和規(guī)劃之間的相互依存關(guān)系。土地開發(fā)整理規(guī)劃是一項(xiàng)涉及多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。完善、科學(xué)的土地開發(fā)整理規(guī)劃是推進(jìn)土地整理，使其產(chǎn)生最大效益的重要環(huán)節(jié)。因此要在土地開發(fā)整理過程中做好與土地利用總體規(guī)劃，城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)工作。以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，根據(jù)土地用途管制進(jìn)行土地整理，同時(shí)根據(jù)土地總體布局和土地利用現(xiàn)狀，合理劃分開發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)，根據(jù)因地制宜原則，發(fā)揮土地利用的潛力。

3．2積極推動(dòng)土地開發(fā)整理公眾參與度

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是實(shí)踐的主體。公眾參與度的提高可使土地整理具有強(qiáng)大的群眾后盾。公眾參與土地開發(fā)整理項(xiàng)目，可直接了解項(xiàng)目的情況，通過與群眾溝通，不斷完善改進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，使其更具民心，更具可行性，更具科學(xué)性。土地整理是一項(xiàng)“民心工程”，是為農(nóng)民辦好事，就要讓農(nóng)民多參與，這不僅是一種理念，更是推動(dòng)土地整理向前發(fā)展的一種更科學(xué)、高效的方式。

3.3重視土地開發(fā)整理中的生態(tài)環(huán)境問題

正如前文所說合理的土地開發(fā)整理有利于改善土地環(huán)境，而過度或不當(dāng)?shù)耐恋卣頃?huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接或間接的負(fù)面影響。如果人們?cè)谶M(jìn)行土地開發(fā)整理過程中注意到并重視經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的和諧性，將有利于土地整理工作的開展。因此在開發(fā)整理工作中重視中低產(chǎn)田改造中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)田水利工程的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力營造防風(fēng)林、生態(tài)林。由此，不僅可以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還可使土地開發(fā)整理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。

3．4加強(qiáng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目運(yùn)行管理，進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

項(xiàng)目運(yùn)行管理是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行控制，保證建成后達(dá)到預(yù)期效果，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)整理目標(biāo)。項(xiàng)目建成后的評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目的反饋階段，是檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)實(shí)現(xiàn)程度，提高項(xiàng)目管理水平的重要手段?？茖W(xué)的完整的項(xiàng)目評(píng)價(jià)可以指出土地開發(fā)整理過程中存在的問題，增加土地面積，提高耕地質(zhì)量，合理組織土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地集約度。因此，應(yīng)抓緊制定運(yùn)營制度和后評(píng)價(jià)制度，明確土地開發(fā)整理形成的土地資產(chǎn)和工程資產(chǎn)的所有人、管理負(fù)責(zé)人和使用人，明確土地開發(fā)整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的內(nèi)容、程序、方法和指標(biāo)體系。

4結(jié)論

綜上所述。我國土地開發(fā)整理的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，其理論與實(shí)踐研究的全面展開與發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距，但也存在著很大的挖掘潛力。在今后的研究中，要結(jié)合我國國情進(jìn)行研究，具體問題具體分析。在研究方法上，改變傳統(tǒng)的定性分析和簡單的定量分析。積極開展基于GIS技術(shù)、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代方法、模型和技術(shù)的融合和應(yīng)用研究。而目前土地開發(fā)整理評(píng)價(jià)所建立的指標(biāo)體系多為單向指標(biāo)和定性指標(biāo)，尚未形成統(tǒng)一的權(quán)威指標(biāo)體系，因此必須開展基于可持續(xù)發(fā)展的土地開發(fā)整理評(píng)價(jià)，突出區(qū)域特色。從而保證土地開發(fā)整理工作的健康、有序發(fā)展。