美國(guó)ＦＴＡ政策協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

高　越　付　松

當(dāng)前，WTO多邊進(jìn)程將有陷入“囚徒困境”之虞，多哈回合談判又久拖不決，這使得越來(lái)越多的國(guó)家同時(shí)在多邊、區(qū)域和雙邊層面上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)，這又必然會(huì)帶來(lái)重疊式的優(yōu)惠貿(mào)易安排，形成剪不斷、理還亂的“意大利面條碗”現(xiàn)象。每個(gè)新安排的出現(xiàn)，都不可避免地會(huì)引起新的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。因此，一個(gè)國(guó)家需要協(xié)調(diào)它在多邊、區(qū)域，特別是在多個(gè)雙邊層面上的立場(chǎng)和政策。本文從以下四方面對(duì)美國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)的政策協(xié)調(diào)加以總結(jié)，以期為中國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和自由貿(mào)易區(qū)的政策協(xié)調(diào)提供政策上的參考。

一、多邊、區(qū)域和雙邊戰(zhàn)略之間的協(xié)調(diào)

美國(guó)貿(mào)易政策的中心目標(biāo)是擴(kuò)大美國(guó)出口商的市場(chǎng)份額。在二戰(zhàn)后的美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策中，多邊主義是首選政策，在多邊貿(mào)易體制的發(fā)展中美國(guó)發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。由于多邊自由化進(jìn)程進(jìn)展緩慢，美國(guó)逐步改變了對(duì)區(qū)域和雙邊優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的看法，采取了“雙軌制”的策略，即一方面促進(jìn)WTO多邊談判，另一方面通過(guò)區(qū)域和雙邊自由化逐步達(dá)成全球自由化。美國(guó)官方強(qiáng)調(diào)，貿(mào)易自由化和遵守WTO承諾是他們自由貿(mào)易協(xié)定設(shè)計(jì)不可分割的一部分；而區(qū)域和雙邊自由化是美國(guó)的過(guò)渡目標(biāo)。

從1985年至2008年，美國(guó)已經(jīng)簽署的、正在商談或處于倡議中的FTA協(xié)定有近30項(xiàng)。這些FTA協(xié)定勾勒出了美國(guó)設(shè)想的由美國(guó)主導(dǎo)的“軸心-輻條”體系。從地理區(qū)域看，主要包括三個(gè)區(qū)域，即美洲、中東和亞太地區(qū)。在美洲地區(qū)，美國(guó)參與的FTA協(xié)定約其全部FTA協(xié)定的一半，這反映了美洲地區(qū)在美國(guó)區(qū)域貿(mào)易政策中的重要地位。如果美國(guó)與西半球伙伴國(guó)的談判可以被看作是達(dá)成美洲自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)程中的一部分；那么更遠(yuǎn)距離的FTA伙伴國(guó)的選擇則是由包括經(jīng)濟(jì)的和別的因素在內(nèi)的多個(gè)目標(biāo)決定的。從目標(biāo)國(guó)或地區(qū)的選取和先后順序來(lái)看，美國(guó)采取了“先單邊后區(qū)域、以單邊促區(qū)域；先近鄰后遠(yuǎn)鄰，以近鄰促遠(yuǎn)鄰”的策略?？紤]到談判的難度和談判時(shí)間的曠日持久，美國(guó)先與其中部分國(guó)家建立了自由貿(mào)易區(qū)，以發(fā)揮示范和促進(jìn)作用。在亞太地區(qū)，美國(guó)先與新加坡簽署了FTA協(xié)定，并希望以新加坡為突破口，推動(dòng)與東盟各國(guó)的FTA談判。從FTA協(xié)定條款看，包括的范圍比WTO多邊貿(mào)易體系走得更快更遠(yuǎn)。這在一定程度上反映了美國(guó)把FTA當(dāng)作多邊談判的“試驗(yàn)場(chǎng)”，許多FTA協(xié)定的條款將來(lái)會(huì)以相似的形式成為多邊貿(mào)易體系的內(nèi)容。

從總體上講，WTO多邊體系下的自由化最符合美國(guó)的利益，是美國(guó)追求的長(zhǎng)期目標(biāo)；FTA是達(dá)到長(zhǎng)期目標(biāo)的手段，同時(shí)也會(huì)為美國(guó)帶來(lái)小范圍的局部的利益；APEC是由手段到目標(biāo)的橋梁，APEC涵蓋了東亞、北美、拉美以及大洋洲的多個(gè)國(guó)家，它促進(jìn)了各國(guó)之間的交流與合作，同時(shí)為融合位于不同區(qū)域的FTA提供了機(jī)遇和條件。因此，美國(guó)在WTO、APEC和FTA中的政策關(guān)系和政策取向可以歸結(jié)為WTO是目標(biāo)，F(xiàn)TA是手段，APEC是橋梁。

二、關(guān)稅政策的協(xié)調(diào)

自由貿(mào)易區(qū)的成立將不可避免地產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移。不同時(shí)間簽訂多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定將使貿(mào)易轉(zhuǎn)移更加復(fù)雜，因而，需要協(xié)調(diào)各個(gè)雙邊貿(mào)易政策以減少優(yōu)惠貿(mào)易安排帶來(lái)的損失。

從總體上看，美國(guó)先后簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，立即免稅的商品范圍不斷擴(kuò)大，就是為了盡快地利用新貿(mào)易協(xié)定來(lái)糾正先前貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。例如在1985年生效的美國(guó)-以色列自由貿(mào)易協(xié)定中，立即免稅的商品范圍覆蓋了部分工業(yè)品，而農(nóng)產(chǎn)品則排除在外；后來(lái)與約旦簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中立即免稅的商品范圍覆蓋了46%的工業(yè)品和大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品；分別于2004和2005年生效的美國(guó)-新加坡自由貿(mào)易協(xié)定和美國(guó)-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定中，幾乎所有工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品列入了立即免稅的范圍。

美國(guó)先后簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，削減關(guān)稅的過(guò)渡期逐步縮短。這是為了利用新的自貿(mào)區(qū)協(xié)定來(lái)糾正先前自貿(mào)區(qū)協(xié)定產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。例如北美自由貿(mào)易協(xié)定中大多數(shù)產(chǎn)品的過(guò)渡期為10年；與約旦簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中的過(guò)渡期分為四類，大多數(shù)產(chǎn)品的過(guò)渡期少于10年；與智利簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中大多數(shù)工業(yè)品的過(guò)渡期為4年；與澳大利亞簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中農(nóng)產(chǎn)品的過(guò)渡期僅為3年。

在高外部關(guān)稅情況下，自由貿(mào)易協(xié)定帶來(lái)的相對(duì)價(jià)格差異會(huì)更大，從而引起更多的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。因此，通過(guò)單邊或通過(guò)多邊貿(mào)易談判降低外部關(guān)稅，將進(jìn)口轉(zhuǎn)回更有效率的供應(yīng)商，能夠把貿(mào)易轉(zhuǎn)移限制到最低限度。

一直以來(lái)，美國(guó)通過(guò)談判或單邊地放松其貿(mào)易限制措施。從2001年多哈回合啟動(dòng)以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)正式地提交了70項(xiàng)議案，大大降低了貿(mào)易壁壘，同時(shí)加強(qiáng)了世貿(mào)體系的規(guī)則和紀(jì)律。美國(guó)參加的各個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，無(wú)論在覆蓋的范圍上還是在自由化程度上，都比WTO多邊貿(mào)易體系走得更快更遠(yuǎn)。

三、原產(chǎn)地規(guī)則的協(xié)調(diào)

自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)建立的原產(chǎn)地規(guī)則，一般用來(lái)防止“貿(mào)易轉(zhuǎn)運(yùn)”，即阻止非成員國(guó)原產(chǎn)地的產(chǎn)品經(jīng)由保護(hù)程度低的成員向保護(hù)程度高的成員轉(zhuǎn)運(yùn)。除了預(yù)防貿(mào)易轉(zhuǎn)運(yùn)之外，原產(chǎn)地規(guī)則還會(huì)增加區(qū)外資本的流入和區(qū)內(nèi)生產(chǎn)中當(dāng)?shù)卦牧系氖褂?，但這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是低效率的?？傊?，越是嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則會(huì)產(chǎn)生越低的效率。美國(guó)近年來(lái)分別與新加坡、智利和澳大利亞簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中的原產(chǎn)地規(guī)則具有高度的統(tǒng)一性，除汽車以外產(chǎn)品的原產(chǎn)地規(guī)則幾乎完全一樣，這必將產(chǎn)生較高的效率。

自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則不僅是判定產(chǎn)品能否取得享受優(yōu)惠待遇的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還可以通過(guò)制定適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)保護(hù)敏感行業(yè)以及增加就業(yè)等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這在汽車和紡織服裝業(yè)產(chǎn)品上表現(xiàn)得尤為突出。美國(guó)-加拿大自貿(mào)區(qū)協(xié)定規(guī)定汽車產(chǎn)品的增值比率按凈成本計(jì)算為50%，而NAFTA規(guī)定將這一比率提高到62.5%，目的在于阻礙日本汽車產(chǎn)品以墨西哥為跳板進(jìn)入美國(guó)和加拿大市場(chǎng)；在紡織服裝產(chǎn)品上，美國(guó)-加拿大自貿(mào)區(qū)協(xié)定未對(duì)原材料構(gòu)成加以限制，NAFTA規(guī)定服裝采用“紗以后”原則，棉紗和人造纖維線采用“纖維以后”原則，NAFTA之后的自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則對(duì)紡織服裝產(chǎn)品的加工過(guò)程又作了進(jìn)一步限制。美國(guó)對(duì)非敏感行業(yè)逐步放松原產(chǎn)地規(guī)則。2003年1月，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，美國(guó)聯(lián)合加拿大、墨西哥對(duì)酒精飲料、甘油酯等產(chǎn)品解除了原產(chǎn)地規(guī)則。2003年10月，NAFTA締約方宣布了一項(xiàng)旨在追求更加自由的原產(chǎn)地規(guī)則的建議。

四、服務(wù)貿(mào)易和投資措施的協(xié)調(diào)

服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）作為歷史上第一個(gè)服務(wù)貿(mào)易多邊框架，極大地推動(dòng)了全球服務(wù)貿(mào)易的自由化。在烏拉圭回合結(jié)束之后，各成員方又就金融、電信、海運(yùn)和自然人流動(dòng)等服務(wù)部門和方式進(jìn)行了一系列后續(xù)談判，至今各成員仍在執(zhí)行和消化這些承諾。多哈回合開(kāi)始以來(lái)，除部分在服務(wù)貿(mào)易出口方面有重大利益和優(yōu)勢(shì)的國(guó)家外，大多數(shù)國(guó)家缺乏進(jìn)行新一輪談判的熱情。為了推動(dòng)本國(guó)服務(wù)貿(mào)易出口，美國(guó)在其簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議中都列有服務(wù)貿(mào)易自由化的條款，其廣度和深度超越了服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的承諾。為了保護(hù)對(duì)外投資者的利益，美國(guó)在其簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議中也都列有關(guān)于投資的條款。

在大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定下，美國(guó)自貿(mào)區(qū)對(duì)服務(wù)貿(mào)易自由化都采取了“負(fù)向清單方式”，除了包含在保留清單中的領(lǐng)域外，其他的服務(wù)貿(mào)易是沒(méi)有貿(mào)易限制的，并且新的服務(wù)部門被自動(dòng)地納入到該協(xié)定下。這一方式與服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的方式不同，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定采用列明清單方式?！柏?fù)向清單方式”有效地?cái)U(kuò)大了協(xié)定覆蓋的領(lǐng)域，能夠產(chǎn)生更大的貿(mào)易創(chuàng)造，同時(shí)，由于新的服務(wù)部門自動(dòng)地同時(shí)納入到各個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定下，從而減少了貿(mào)易轉(zhuǎn)移。

五、對(duì)中國(guó)的幾點(diǎn)啟示

目前，中國(guó)以各種形式、在各個(gè)層次上參與了貿(mào)易自由化進(jìn)程。這客觀上需要對(duì)對(duì)外貿(mào)易政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定合理的FTA發(fā)展戰(zhàn)略，確保整體目標(biāo)的一致和整體利益的最大化。根據(jù)以上的分析，重疊性FTA協(xié)定會(huì)帶來(lái)貿(mào)易轉(zhuǎn)移和成本損失。因此，中國(guó)在建立FTA的時(shí)候應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則：

1. 堅(jiān)持多頭并進(jìn)的發(fā)展模式

在當(dāng)前情況下，應(yīng)采取多邊、區(qū)域、次區(qū)域和雙邊貿(mào)易自由化齊頭并進(jìn)的發(fā)展模式，力爭(zhēng)在各個(gè)層面上獲取自由貿(mào)易帶來(lái)的好處。而且針對(duì)中國(guó)原有對(duì)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中心比較簡(jiǎn)單——主要集中在亞太地區(qū)的非均衡發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持立足于亞太的同時(shí)，構(gòu)筑自己的多元重心模式框架，實(shí)現(xiàn)由單一重心向多元重心發(fā)展，在每一地區(qū)都重點(diǎn)培養(yǎng)貿(mào)易伙伴。

2. 應(yīng)注重采取多種形式的合作方式

中國(guó)參與的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作從性質(zhì)上講可以分為三種情況：具有一定機(jī)制的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；論壇性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；具有實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠安排的貿(mào)易協(xié)定。針對(duì)不同的國(guó)家和地區(qū)采取不同的合作方式，既加強(qiáng)了聯(lián)系，避免被孤立，又為將來(lái)進(jìn)一步發(fā)展更緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系——建立FTA打下了基礎(chǔ)。一旦時(shí)機(jī)成熟，低層次的、非機(jī)制化的合作可以方便快捷的升格到更高層次，而不用經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的可能性研究和冗長(zhǎng)的談判過(guò)程。

3. 堅(jiān)持規(guī)則的一致性

各個(gè)FTA協(xié)定的規(guī)則應(yīng)協(xié)調(diào)一致，包括協(xié)調(diào)一致的關(guān)稅和非關(guān)稅水平及減讓進(jìn)程、原產(chǎn)地規(guī)則和便利化措施等等。這樣有助于節(jié)省談判成本和行政成本，有助于企業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期，也有利于FTA范圍的擴(kuò)大和不同F(xiàn)TA的合并。實(shí)際上，國(guó)際上已經(jīng)注意到了這一問(wèn)題。2005年APEC《釜山宣言》就呼吁推動(dòng)建立高質(zhì)量、透明和趨于一致的區(qū)域貿(mào)易安排和自由貿(mào)易協(xié)定，鼓勵(lì)各國(guó)使用APEC關(guān)于區(qū)域貿(mào)易安排和自由貿(mào)易協(xié)定的示范條款。

4. 各個(gè)FTA協(xié)定應(yīng)具有層次性

這包括兩個(gè)含義，一是注意自由貿(mào)易區(qū)簽訂的先后順序。在與不同國(guó)家簽訂FTA協(xié)定時(shí)，順序不好會(huì)導(dǎo)致貿(mào)易轉(zhuǎn)移的反復(fù)發(fā)生，由此會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展混亂和調(diào)整成本增加。對(duì)此，一個(gè)應(yīng)遵循的原則是：應(yīng)先與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自身相近的國(guó)家合作，當(dāng)然，這純粹是經(jīng)濟(jì)學(xué)的考慮。事實(shí)上，簽訂FTA協(xié)定的優(yōu)先順序選擇與其說(shuō)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更不如說(shuō)是一個(gè)政治外交問(wèn)題。二是新的FTA應(yīng)當(dāng)能夠減少舊的貿(mào)易扭曲。如果新自貿(mào)區(qū)伙伴國(guó)比已有的自貿(mào)區(qū)伙伴國(guó)更具有比較優(yōu)勢(shì)，那么優(yōu)惠措施就應(yīng)當(dāng)足以消除舊的貿(mào)易扭曲；如果不比已有的伙伴國(guó)更具優(yōu)勢(shì)，優(yōu)惠措施就以不產(chǎn)生新的貿(mào)易扭曲為限。

5.自貿(mào)區(qū)的規(guī)模應(yīng)盡可能的大

一體化理論認(rèn)為，范圍廣泛的自由貿(mào)易區(qū)能夠減少貿(mào)易轉(zhuǎn)移和調(diào)整成本等帶來(lái)的弊端，同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域內(nèi)要素的自由流通和資源的優(yōu)化配置。而且對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，頻繁和大量的自由貿(mào)易談判會(huì)帶來(lái)人力和財(cái)力上的巨大壓力。因此減少自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量和建立更大范圍的自由貿(mào)易安排無(wú)疑可以最大限度地減少上述成本?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]奧古斯托，瑪格麗特著，宋建奇等譯. 區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定[M]. 北京：中國(guó)金融出版社，1993.

[2]孫振宇. WTO多哈回合談判中期回顧[M]. 北京：人民出版社，2005.

[3]武長(zhǎng)海, 呂淑芳. WTO未來(lái)談判、我國(guó)的作用及其對(duì)我國(guó)地方的影響[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考, 2007,(23).

[4]Maurice Schiff; LaIan Winters著，郭磊譯. 區(qū)域一體化和發(fā)展[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[5]Sampson,G.P., and S. Woolcock, Eds,. Regionalism, Multilateralism, and Economic Integration: The Recent Experience[M]. United Nations University Press, Tokyo, New York and Paris, 2003.