中央與地方財政關系在我國的實踐

王雁霞

摘要：中央與地方的財政關系不僅關系經(jīng)濟正常運行，而且直接影響到政局是否穩(wěn)定，因此，中央與地方之間的財政關系，一直是經(jīng)濟學界十分關注的課題。通過對建國后財政管理體制演變過程的綜述。分析了我國中央與地方財政關系的變化趨勢。

關鍵詞：中央；地方；財政關系；集權(quán)；分權(quán)

中圖分類號：F812文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)11-0114-03

一、中央與地方財政關系在我國的實踐

自新中國成立以來，我國中央與地方的財政體制改革一直走在各項改革的前沿。中央與地方的財政關系可以分為三個階段：

(一)第一階段：1950～1978年

從建國伊始到1978年改革開放之前，我國大體上實行過兩種類型的財政體制。一種是真正高度集中統(tǒng)一的財政管理體制，即國家財權(quán)、財力集中在中央，對地方基本上采取統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。另一種是劃分財政收支，適當下放財權(quán)的分級財政管理體制。在這段時期內(nèi)，中央與地方關系的演變大體上畫出了一條“兩上兩下”的軌跡：50年代初，中國建立的是高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支模式；1958年進行了第一次分權(quán)試驗，但卻以失敗告終。隨之而來的三年調(diào)整時期又重新強調(diào)集權(quán)，原本已下放到地方的權(quán)利被逐漸收回；1971～1973年是第二次財政分權(quán)的嘗試。推行了“財政收支包干”體制；到1974～1975年，為了穩(wěn)定中央財政，又試圖重新收權(quán)，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指標包干”的辦法。由此我們看到，雖然這段時期內(nèi)財權(quán)有放有收，但總的趨勢是朝著分權(quán)的方向變化?？梢哉f，這一時期，我國對財政分權(quán)改革的探索已經(jīng)邁出了第一步。

(二)第二階段：1978～1994年

20世紀80年代以來，中央與地方的財政關系發(fā)生了重大的變化，在全國范圍內(nèi)普遍實行了各種形式的財政地方承包制，中央財政和地方財政開始“分灶吃飯”。具體來說，從改革開放到分稅制實行之前，我國的中央與地方關系共發(fā)生過三次重大的變化。即1980～1984年的“劃分收支、分級包干”體制；1985～1988年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”；1989～1993年的“收人遞增包干”體制。這三次財政管理體制改革的共同點是，在劃分收支的基礎上，分級包干，自求平衡，所以，一般在理論界被統(tǒng)稱為分級包干體制，或稱為“分灶吃飯”體制。

與集中的財政體制相比，財政包干增加了地方政府擴大收入的動力，大大調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性，很大程度上促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，確實比原有的體制有很大進步，但在執(zhí)行過程中，其弊端也是明顯的。第一，伴隨財政資源所有權(quán)的部分轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了免費搭車問題。通過減少向中央政府的上繳，地方政府可以獲得更快的經(jīng)濟增長。盡管法律并未賦予地方政府改變稅率和稅基的權(quán)利，但因為中央政府缺少嚴格的稅收法律和由中央控制的稅收管理體制，地方政府事實上控制著實際稅率和稅基。第二，助長地方政府肓目投資和重復建設。財政包干強化了地方的本位利益機制，促使地方不顧國家產(chǎn)業(yè)政策和市場的需求變化，把大量資金投向價高利大的煙廠、酒廠、紡織廠、家用電器廠等加工工業(yè)，導致了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同．造成不必要的重復生產(chǎn)和重復建設，惡化了資源配置，降低了經(jīng)濟效率。第三，加劇了地區(qū)封鎖和經(jīng)濟割據(jù)。有些地區(qū)以實現(xiàn)本地財政利益為準則．對市場和商品流通進行不合理干預，或者是人為地阻礙本地資源向外地流動，或者是堵截外地產(chǎn)品進入本地市場，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。

(三)第三階段：1994年至今分稅制模式

1分稅制主要內(nèi)容

(1)中央與地方的支出劃分。在支出劃分方面，中央財政主要承擔著國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需要經(jīng)費，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實施宏觀調(diào)控所必需的開支以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需要的支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需要的支出。

(2)中央與地方的收人劃分。在收入劃分方面，依照事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入；將與經(jīng)濟發(fā)展密切相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅。

(3)中央財政對地方的稅收返還。在分稅制改革的初期，為了保持地方的既得利益逐步過渡到規(guī)范化的財政體制，還實行了稅收返還制度。中央財政對地方稅收返還的數(shù)額以1993年為基數(shù)年核定。按照1993年中央從地方凈上劃的收人數(shù)額(即消費稅加75％的增值稅減中央下劃收入)，1993年全額返還給地方，以保證地方原有既得利益，并以此作為以后中央對地方的稅收返還基數(shù)。1994年之后，稅收返還額在1993年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。如果1994年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數(shù)，則相應扣減稅收返還的數(shù)額。

2實行分稅制取得的成效

(1)促進財政收入高速增長，充分調(diào)動了中央與地方“兩個積極性”。1994～2003年，我國財政收入年均增長17.4％，其中，中央收入增長16.1％．地方收入增長19.3％，實現(xiàn)了中央與地方的“雙贏”。我國財政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％。隨著財政實力的增強，社會保障、科技教育、農(nóng)業(yè)、基礎設施等社會公共領域的財政投入大幅度增加，有效地保障了各項重大經(jīng)濟體制改革的順利進行。

(2)增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，促進了國民經(jīng)濟和社會持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展，保證了國家的長治久安。分稅制改革前，中央財政收入很大程度上依賴地方上繳，改革后這種狀況發(fā)生了根本變化。2003年，中央財政收入占全國財政收入的比重為54.6％，比1993年的39％提高了15.6個百分點。中央財政收入規(guī)模的壯大，增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，促進了國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展和國家的長治久安。

3我國實行分稅制中出現(xiàn)的問題

(1)中央與地方事權(quán)劃分不清，這是分稅制問題中最主要的。多年來，政府與市場的職能一直沒有界定清楚，政府包攬?zhí)嗟臓顩r始終沒有改變，中央與地方的事權(quán)也劃分不清。分稅制后，在財權(quán)越來越集中的同時，政府的基本事權(quán)卻在下移，地方政府承擔了許多本應由上級政府承擔的職能，地方財政支出的總量不斷上升。表現(xiàn)：一是本應由中央政府承擔的收入再分配功能，轉(zhuǎn)嫁給了地方政府。從國家財政對縮小地區(qū)差距的作用來看，2005年中央財政支援不發(fā)達地區(qū)的支出只占3.41％，地方財政則占到96.59％。中央政府對地區(qū)差距的宏觀調(diào)控能力較弱，從具有很強收入再分配性質(zhì)的撫恤和社會救濟支出、社會保障補助支出及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費來看，中央財政支出所占的比重分別為0.75％，

13.02％和8.49％，地方政府承擔了主要部分，分別為99.25％，86.98％。91.51％。而根據(jù)公共經(jīng)濟學的基本理論和國際慣例，具有再分配性質(zhì)的社會保障和社會救濟的支出幾乎都應由中央政府提供。二是基層政府的支出責任尤其沉重。我國近70％的公共支出發(fā)生在省和省以下，其中，55％以上的支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級，尤其是縣鄉(xiāng)兩級擔負著沉重的支出負擔。

(2)收入劃分不規(guī)范?，F(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業(yè)、隸屬關系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關系分別劃歸中央和地方，導致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復建設，結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重。此外．中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財力，而稅種、稅率的確定權(quán)卻在中央，這一方式盡管比較簡單易行，但存在稅收分享比例是“一刀切”的缺陷，因而不能區(qū)別各地方的財政能力，不利于達到縮小地區(qū)財力差別，實行資金再分配的目的。

(3)轉(zhuǎn)移支付制度不完善。規(guī)范化的分稅制能夠通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)各地區(qū)的均等化，縮小地區(qū)間的差距。到了2006年，我國人均財政收入最大值地區(qū)(上海8683.60元)是最小值地區(qū)(西藏518.17元)的16.76倍，人均財政支出最大值地區(qū)(上海9892.93元)是最小值地區(qū)(安徽1538.84元)的6.43倍。由于我國目前的稅收返還以維持地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力強的地區(qū)的傾斜原則，這使得轉(zhuǎn)移支付不僅沒有實現(xiàn)地區(qū)收入均等化的目標．反而加大了地區(qū)間的收入差距。另外，均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大。

二、完善分稅制的對策建議

1轉(zhuǎn)變政府職能，在此基礎上，明晰各級政府的事權(quán)與財權(quán)。政府間事權(quán)和支出責任的合理有效劃分是規(guī)范政府間財政關系、完善分稅制的基礎。事權(quán)的劃分是最重要的，是財權(quán)劃分的基礎。只有事權(quán)與財權(quán)相一致，政府履行職能才有物質(zhì)保證。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟活動及其相關事務，那些本來可由市場機制去解決的問題，逐步從財政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定國家財政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個層面，合理劃分各級政府的事權(quán)，并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來；然后，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級政府的支出與財權(quán)。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。按照上述總體原則，省以下各級政府的支出責任也要進行合理劃分。

2完善稅制，合理劃分收入。在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統(tǒng)一市場的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動和資源的合理配置。在完善現(xiàn)行稅制的基礎上重新合理劃分收入，與此同時，還要穩(wěn)妥推進稅費改革，規(guī)范稅費關系，把稅收作為政府收入的主要來源；實現(xiàn)政府收入機制的規(guī)范化；依靠培植稅源，加強征管，提高征收效率，實現(xiàn)收入的穩(wěn)定增加。這樣，中央和地方都將有較為穩(wěn)定的財政收入來源來保證其履行職能的需要。

3完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標準，以“因素法”代替“基數(shù)法”。并以此作為確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的尺度，減少自由裁量的轉(zhuǎn)移支付，增加公式基礎分配的轉(zhuǎn)移支付，并加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度。(2)縮小稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，擴大均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。同時，應大幅度削減專項轉(zhuǎn)移支付的配套要求，對于貧困地區(qū)。其資金配套率應低于其他地區(qū)。

三、結(jié)論

市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調(diào)控又要求財力相對集中，這種集中與分散的關系，反映到財政管理體制上就是中央與地方之間的財政關系、集權(quán)與分權(quán)關系問題，分稅