論我國政府信息公開及其改進(jìn)

[摘要]政府信息公開是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求,是人民主權(quán)和公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)。加強(qiáng)政府信息公開對于建立廉潔、高效的政府具有重要意義。加強(qiáng)政府信息公開已成為一種世界潮流。在我國,政府信息公開尚存在許多不足,難以滿足公眾的信息需求。為此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開立法,并建立與之相配套的機(jī)制和措施,以推動我國政府信息公開。

[關(guān)鍵詞]政府信息公開;知情權(quán);透明度

[中圖分類號] D922.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)11-0086-07

信息是現(xiàn)代社會中個人、組織進(jìn)行活動的基礎(chǔ)與原動力,是決定其發(fā)展與進(jìn)步的舉足輕重的因素;而信息化的程度則是衡量一個國家發(fā)展程度與文明程度的重要標(biāo)志。[1]隨著信息在政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的重要性的日益凸現(xiàn),“信息公開”日益受到人們的關(guān)注。目前,政府信息公開已成為現(xiàn)代民主政治的必然要求,加強(qiáng)政府信息公開已成為世界范圍內(nèi)的一種潮流。隨著我國行政體制改革的不斷推進(jìn),建立服務(wù)型責(zé)任政府的觀念已經(jīng)日益深入人心,加強(qiáng)政府信息公開的呼聲也日益高漲。尤其是,我國加入世界貿(mào)易組織(WTO)、2003年的SARS疫情及2004年的“審計(jì)風(fēng)暴”等事件,都促使黨和政府更加重視政府信息公開問題。近年來,我國在加強(qiáng)政府信息公開方面做出了許多努力并取得了許多進(jìn)展,尤其是,《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和實(shí)施將進(jìn)一步促進(jìn)我國的政府信息公開實(shí)踐。然而,客觀地說,到目前為止,我國的政府信息公開無論是在制度還是在實(shí)踐上均存在許多問題和不足,難以滿足公眾的信息需求。本文擬從政府信息公開的必要性出發(fā),在對其他國家和地區(qū)信息公開立法發(fā)展進(jìn)行介紹和分析的基礎(chǔ)上,對我國政府信息公開的現(xiàn)狀及不足進(jìn)行探討,并提出相關(guān)建議,以期對我國進(jìn)一步完善政府信息公開制度有所參考。

一、政府信息公開的含義

政府信息公開是指政府機(jī)構(gòu)通過多種方式公開其政務(wù)活動,公開有利于公民實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源,允許用戶通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式,依法利用各級政府部門所控制的信息[2]。簡而言之,所謂政府信息公開,就是政府利用各種方法和手段,向公眾提供有關(guān)政府活動或政府掌握的信息,以便公眾作出相關(guān)的判斷和決策。政府信息公開的核心是“透明”,也就是要使公眾能夠方便地獲取有關(guān)政府及其活動的信息,從而評價(jià)政府對公共受托責(zé)任的履行情況。

那么,政府應(yīng)公開哪些信息呢?綜合國內(nèi)外政府信息公開相關(guān)立法和實(shí)踐,為了滿足公眾評價(jià)政府公共受托責(zé)任的履行情況并作出相關(guān)決策的信息需求,政府至少需要公開以下四類信息①:(1)政府事務(wù)方面的信息,此類信息涵蓋了政府的發(fā)展規(guī)劃、管理規(guī)范(如政府的法律、規(guī)章、規(guī)范性文件及有關(guān)的政策等)、行政審核項(xiàng)目、重大決策及重大突發(fā)性事件的處理情況等方面。(2)政府財(cái)務(wù)方面的信息,這類信息包括:政府的年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告及執(zhí)行情況和審計(jì)結(jié)果的信息;政府的資產(chǎn)(包括金融資產(chǎn))、負(fù)債(包括或有負(fù)債和金融負(fù)債)、凈資產(chǎn)及其變動情況的信息;重要專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配使用情況及重要物資招標(biāo)采購情況的信息;重大基本建設(shè)項(xiàng)目和政府投資建設(shè)的社會公益事業(yè)建設(shè)情況的信息等等。(3)政府機(jī)構(gòu)和人事方面的信息,此類信息主要反映政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能及其人事變動情況。比如,各級政府部門的管理職能及其調(diào)整、變動情況的信息,公務(wù)員招考、錄用及干部選任的條件、程序、結(jié)果等情況的信息,政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員履歷、職責(zé)和變更情況的信息等等。關(guān)于政府結(jié)構(gòu)方面的信息公開是財(cái)政透明度的基本要求之一。IMF財(cái)政透明度基本要求指出,應(yīng)明確說明政府的結(jié)構(gòu)和職能,應(yīng)公布顯示政府與其他公共部門關(guān)系的機(jī)構(gòu)圖。(4)其他社會公共信息,主要是指政府所統(tǒng)計(jì)的、反映社會整體運(yùn)行狀態(tài)和基本趨勢的信息,涉及到國家的自然資源、地理空間、人口狀況、勞動就業(yè)、國際國內(nèi)市場狀況等諸多方面。這些信息對整個國民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)具有重要作用。上述四類信息中,前三類都屬于政務(wù)信息,即政府在履行行政管理職能時(shí)所直接生成的信息,而第四類信息則是政府所掌握的公共信息。相比而言,盡管第四類信息也可以幫助公眾從不同側(cè)面評價(jià)政府的公共受托責(zé)任履行情況,但政務(wù)信息對于評價(jià)政府公共受托責(zé)任的履行情況更直接、更相關(guān),因此國內(nèi)很多學(xué)者認(rèn)為政府信息公開就是政務(wù)信息公開[1][3][4][5],但這實(shí)際上是一種不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法。

二、加強(qiáng)政府信息公開的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)必要性

政府信息公開化是民主社會的重要特征,是提高政府行政行為透明度、保障公民知情權(quán)以及維護(hù)政府高效廉潔形象的重要手段。因此,多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家均先后制定了政府信息公開的法律制度,從法律層面上保證政府信息全方位、多層面地向公眾開放②。在我國,加強(qiáng)政府信息公開更具有重要的意義。

(一)政府信息公開的理論基礎(chǔ)

1.人民主權(quán)和公民知情權(quán)理論

公民知情權(quán)是現(xiàn)代政治文明社會中公民最重要的一項(xiàng)權(quán)利,也是衡量一個國家政治文明與否的主要標(biāo)志?！爸闄?quán)”作為一種法學(xué)概念,是美聯(lián)社編輯肯特·庫珀(Kent Cooper)在1945年1月首先提出的,其基本含義是公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情,國家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息,尤其是政務(wù)信息的權(quán)利。[6]

從憲政角度看,公民知情權(quán)是由人民主權(quán)原則派生出來的權(quán)利。人民主權(quán)的核心思想是:在人民與國家關(guān)系問題上,國家是人民的共同體,國家的權(quán)力來源于人民,人民是國家的最高主權(quán)者。然而,不論在哪個民主國家,要讓其人民都來直接行使他們應(yīng)該擁有的國家權(quán)力,在操作層面上是不可能的,因此,作為主權(quán)者的人民就按照自己的意志,設(shè)立能代表其利益的國家權(quán)力主體并委托其管理國家和社會公共事務(wù)。這樣,在人民與政府之間就產(chǎn)生了類似于經(jīng)濟(jì)活動中的委托代理關(guān)系。而政府作為人民的代理人,同樣會出現(xiàn)代理問題,政府官員的行為未必從人民的利益出發(fā)。并且,為了掩蓋其政策失誤,政府比民營機(jī)構(gòu)擁有更強(qiáng)的隱匿信息的動力[7]。人民只有依法對政府享有知情權(quán),才能更有效地評價(jià)和監(jiān)督政府,使政府能更好地對人民的公共意志和利益負(fù)責(zé)。

公民知情權(quán)針對的主要是政府部門的信息,所以,公民知情權(quán)與政府信息公開是相對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn),有待于政府履行相應(yīng)的信息公開義務(wù)。政府只有將其所擁有的信息及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向人民公布,憲法賦予公民的知情權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。

2.納稅人和收稅人權(quán)利義務(wù)對等的思想

從稅收關(guān)系來看,政府是收稅人,公民是納稅人。而公民之所以會依法納稅,就是為了向政府提供其運(yùn)作所必需的物質(zhì)資源,以便其能更好地向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。不論是政府在行政管理活動中所形成的政務(wù)信息,還是政府所管理的其他社會公共信息,都是政府在向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中所形成的信息,這些信息本身就屬于公共產(chǎn)品,而不是政府的私人產(chǎn)品。因此,政府不應(yīng)壟斷這些信息,而應(yīng)當(dāng)還其本來的公共屬性,向公眾公開從而為其所用,這樣才符合納稅人和收稅人權(quán)利義務(wù)對等的思想[8]。

(二)我國加強(qiáng)政府信息公開的現(xiàn)實(shí)要求

1.政府信息公開有助于提高財(cái)政透明度

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是新公共管理運(yùn)動的興起,財(cái)政透明度已引起了世界各國及相關(guān)組織(包括IMF,OECD等)的廣泛關(guān)注,要求提高政府財(cái)政透明度的呼聲日益高漲。

國際貨幣基金組織(IMF)在《財(cái)政透明度手冊(修訂版)》中將財(cái)政透明定義為,向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)與功能、財(cái)政政策意向、公共部門賬戶以及財(cái)政預(yù)測。財(cái)政透明度對于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)、強(qiáng)化政府的公共受托責(zé)任具有重要意義。財(cái)政透明度的提高,有利于提升政府治理水平和管理效率,降低政府的代理成本,從而有利于建立高效、廉潔的政府,還有利于保障社會的公平。[9]

財(cái)政透明度的實(shí)質(zhì),就是政府及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地向公眾公開關(guān)于其活動的信息,從而使外部公眾能夠了解其活動并作出相關(guān)的評價(jià)和決策。財(cái)政透明度的這一目標(biāo)最終需要通過信息公開來實(shí)現(xiàn)。因此,加強(qiáng)政府信息公開,是提高財(cái)政透明度的必然要求。

2.政府信息公開是防止腐敗、提高黨的執(zhí)政力的有效措施

政府信息公開化有助于疏通信息渠道,打破信息壟斷,限制國家機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員利用其掌握的信息牟取不正當(dāng)利益,從而遏制腐敗,改善政府形象。正如1914 年美國大法官Louis Brandeis在其“Other Peoples Money”一書中所言:“陽光是最好的防腐劑,燈光是最好的警察”。

在我國,政府一直是掌握大量信息的機(jī)關(guān)。由于沒有法律的強(qiáng)制性規(guī)定,政府機(jī)關(guān)長期忽視信息公開,使得公眾未能獲得或及時(shí)獲得有用或有價(jià)值的公共信息。這種信息不對稱、渠道不暢通的情形,導(dǎo)致部分政府工作人員濫用職權(quán),通過信息封鎖和信息壟斷,徇私舞弊,滋生腐敗。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)都已表明,腐敗不僅危害“發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”,而且嚴(yán)重削弱黨的執(zhí)政能力,損害黨的和國家在人民心目中的形象。因此,在我國,政府信息公開不僅是公民知情權(quán)的重要體現(xiàn),而且是落實(shí)中國共產(chǎn)黨所確立的“立黨為公、執(zhí)政為民”方針、提高黨的執(zhí)政能力的重要保障。在新形勢下,必須積極改進(jìn)政府信息公開,以有效遏制和防治腐敗,從而不斷鞏固和提高黨的執(zhí)政能力。

3.政府信息公開是樹立政府權(quán)威、保持政府公信力的需要

事實(shí)證明,政府信息公開的程度與公民對政府的信任程度是成正比例的。在2003年發(fā)生的“非典”事件初期階段,我國政府曾一度面臨公信力危機(jī)。究其原因,就是一些部門和地方政府沒有切實(shí)履行信息公開義務(wù)。隨著“非典”疫情公布制度的逐步確立與完善,我國政府才又重新贏得了公眾的信任,從而樹立了政府的權(quán)威,保證政府能夠有效地對社會進(jìn)行控制、管理和服務(wù)。在2008年5月“汶川地震”中我國政府在信息透明方面的卓越表現(xiàn),更是極大地提升了我國政府的形象,增進(jìn)了人民群眾對政府的信任。由此可見,加強(qiáng)政府信息公開,是提高政府公信力,進(jìn)而提高政府執(zhí)政能力的重要保證。

4.政府信息公開是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求

中共十六屆四中全會在十六大提出“努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”這一概念的基礎(chǔ)上,明確提出“要構(gòu)建社會主義和諧社會”。社會主義和諧社會包括了黨群干群關(guān)系的和諧,社會各階層和各利益集團(tuán)之間關(guān)系的和諧,各民族之間關(guān)系的和諧等多個方面,而黨群干群關(guān)系的和諧又是社會主義和諧社會的基礎(chǔ)和核心。實(shí)現(xiàn)黨群干群關(guān)系的和諧,一定程度上就是要實(shí)現(xiàn)政府與公眾關(guān)系的協(xié)調(diào)與融洽。為此,政府必須提高透明度,保障公眾的知情權(quán)及其參政議政的權(quán)力,而這有待于政府及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地履行其信息公開義務(wù)。如果政府故意隱瞞或者提供陳舊過時(shí)的信息,甚至向公眾提供虛假的信息,將會導(dǎo)致公眾對政府的不滿,甚至?xí)?dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī),并可能導(dǎo)致社會矛盾。因此,加強(qiáng)政府信息公開,不僅是黨“執(zhí)政為民”方針的重要體現(xiàn),更是增強(qiáng)社會凝聚力,融洽黨和政府與公眾的關(guān)系,構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

5.政府信息公開符合“信息化”趨勢,有助于推動我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)

1990年以來,隨著互聯(lián)網(wǎng)和無線通訊業(yè)務(wù)的崛起,多渠道、高速度的信息采集、處理和傳播方式深刻地影響著中國社會。目前,我國已成為通信大國,正迅速向信息時(shí)代邁進(jìn)。政府信息作為促進(jìn)社會發(fā)展的一項(xiàng)重要資源,具有潛在的巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如果政府能公開這些信息,讓社會公眾通過公開、公平及合法的渠道及時(shí)獲取并加以充分利用,必將大大減少和避免信息資源的閑置與浪費(fèi),降低社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)與盲目性,提高全社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的質(zhì)量,從而使政府信息能夠適時(shí)地轉(zhuǎn)化為社會物質(zhì)財(cái)富。

6.加強(qiáng)政府信息公開是我國作為WTO和APEC成員的義務(wù)

我國已經(jīng)于2001年正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)。透明度原則(或稱公開性原則)是WTO的一項(xiàng)基本原則,也是各成員方政府必須恪守的基本原則。該原則要求成員方對其有關(guān)影響貿(mào)易的各項(xiàng)法律、法規(guī)、行政規(guī)章、行政決定(包括各成員方政府或政府部門之間影響國際貿(mào)易政策的生效協(xié)議),都應(yīng)迅速公布,以便其它成員方政府和貿(mào)易商加以熟悉。③WTO透明度原則對成員方的政府信息公開制度提出了較高要求。作為WTO成員國,我國必須要履行在這方面的義務(wù)。

貿(mào)易透明度也是亞太經(jīng)合組織(APEC)的重要原則。1995年11月19日通過的APEC的綱領(lǐng)文件《大阪行動議程》明確將透明度作為“一般原則”的重要內(nèi)容之一,宣稱“各個APEC經(jīng)濟(jì)體將確保各自的、將影響APEC經(jīng)濟(jì)體之間貨物、服務(wù)及資本流動的法律、規(guī)章和行動程序的透明度,以便在亞太地區(qū)建立并維持一個開放和可預(yù)測的貿(mào)易與投資環(huán)境。”

因此,加強(qiáng)政府信息公開是WTO和APEC透明度原則的內(nèi)在要求。作為WTO和APEC成員國,我國必須要加強(qiáng)政府信息公開,以提高政府在貿(mào)易政策方面的透明度。

三、我國政府信息公開的現(xiàn)狀與不足

(一)我國政府信息公開的現(xiàn)狀

在我國,政府是最大的信息所有者和控制者。有統(tǒng)計(jì)資料顯示,在我國,80%的社會信息都掌握在政府手中[10]。而由于我國長期實(shí)行集權(quán)制的行政管理體制,政府信息一直處在封閉、閑置或半閑置狀態(tài)。

改革開放以來,尤其是近年來,我國黨和政府在改進(jìn)政府信息公開、提高政府透明度方面作了不少努力,政府活動透明度不高的狀況有所改善。1988年,中共中央書記處提出實(shí)行“兩公開一監(jiān)督”的原則(即辦事制度與辦事程序公開;辦事結(jié)果公開;接受群眾監(jiān)督)。1995年,中央確定了“依法治國”的方略,此后,一些省市相繼建立了“辦事公開”、“政務(wù)公開”以及公開選拔干部等制度。1996年我國頒布的《行政處罰法》第4條規(guī)定:“行政處罰遵循公正、公開原則”。1997年,黨的十五大報(bào)告進(jìn)一步提出“堅(jiān)持公平、公正、公開”的原則,實(shí)行“政務(wù)公開”,并促進(jìn)了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》及政府采購制度中的公開性。此外,《檔案法》、《保守國家秘密法》也適度放寬了保密范圍與時(shí)限。1999年10月1日施行的《行政復(fù)議法》第4條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則?！?在國家人事部和中組部聯(lián)合發(fā)布的《2001至2010年深化干部人事制度改革綱要》中,也確定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔和任前公示制度。這些法規(guī)和制度對保障政府信息公開都起了重要的作用。尤其值得指出的是,近年來我國加強(qiáng)了政府信息公開的立法工作。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2005年底,中央政府部門共制定30部政務(wù)、政府信息公開的法規(guī)文件,75家地方黨政部門頒發(fā)了政務(wù)、政府信息公開的法規(guī)文件。[11]如廣州、上海、杭州、湖北、吉林等地及部分部委均出臺了《政府信息公開規(guī)定》或類似的法規(guī)、條例,尤其值得指出的是,2007年4月5日,我國以國務(wù)院令的形式發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》,并已從2008年5月1日起開始實(shí)施。我國還采取了多種措施,使公民能夠更加方便地獲取政府信息。例如,全國人大常委會和國務(wù)院定期發(fā)布有關(guān)政府信息的“公報(bào)”;經(jīng)常召開各階層、各專業(yè)人士座談會以公開政府信息;通過廣播、電視、報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)等多種媒介公開政府信息。特別值得一提的是,我國信息主管部門自1999年在全國啟動了“政府上網(wǎng)工程”,極大地促進(jìn)了我國的電子政務(wù)公開。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2005年底,我國在“gov.cn”域名下注冊的網(wǎng)站達(dá)11,995個,擁有在線數(shù)據(jù)庫16,300個。[11]在《政府信息公開條例》實(shí)施以后,許多地方政府都設(shè)立了政府信息公開查閱中心,供公眾查閱有關(guān)政府信息。

雖然近年來我國政府信息公開的立法與實(shí)踐有了一定程度的發(fā)展,政府機(jī)關(guān)通過各種方式公開的信息也在日漸增多,群眾參與度也有所提高,但與歐美等發(fā)達(dá)國家以及亞洲的韓日等國家和地區(qū)相比,我國的政府信息公開無論從制度上還是從實(shí)踐上來說,都還存在不小的差距。例如,普華永道(Price Waterhouse & Coopers)會計(jì)師事務(wù)所2001 年1月從腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、會計(jì)準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)、政府管制五個方面對有關(guān)國家和地區(qū)的透明度進(jìn)行評分和排序,中國在所調(diào)查的35個國家和地區(qū)中被列為透明度最低的國家:中國的“不透明指數(shù)”(the opacity index)高達(dá)87,遠(yuǎn)高于新加坡(29)和美國(36)。在聯(lián)合國的“2003年電子化政府完備程度”(E-Government readiness)排名中,我國僅列第74位,在亞洲遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于新加坡、韓國、日本;根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)社理事會發(fā)布的《2008年度全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告:從電子政務(wù)到整體治理》,2008年,我國電子政務(wù)狀況全球排名第65,在亞洲落后于韓國、日本。

(二)我國政府信息公開存在的問題與不足

概括而言,目前我國的政府信息公開制度與實(shí)踐主要存在以下問題和不足:

1.以權(quán)力為基礎(chǔ)

目前,我國的政府信息公開還不是以可訴求的獲得政府信息權(quán)為基礎(chǔ),而是以政府職權(quán)為基礎(chǔ)。我國的政府信息公開實(shí)際上是由行政機(jī)關(guān)推動的④,信息公開的具體方式和內(nèi)容很大程度上也都由政府機(jī)關(guān)的行政意志決定,而不是以公眾需要獲得政府信息的權(quán)利需求決定。而政府機(jī)關(guān)出于自身的行政利益所在,必然會公布對其有利的信息,而回避對其不利的信息。這樣的公開不能從根本上實(shí)現(xiàn)對政府有效監(jiān)督的目的,也無法從根本上滿足有關(guān)權(quán)利主體獲得政府信息的需求,因而有很大的局限性。

2.信息公開的目的尚有待進(jìn)一步明確

法治國家所要求的政府信息公開,旨在滿足建立現(xiàn)代法治政府和保障公民的知情權(quán)的需要。然而,我國現(xiàn)有的政府信息公開主要是為了改善投資環(huán)境、吸引投資,也就是說,我國現(xiàn)行的政府信息公開,主要基于經(jīng)濟(jì)動機(jī),與建立現(xiàn)代法治政府、保障個人基本人權(quán)等信息公開的基本宗旨尚有較大差距。⑤

3.信息公開的內(nèi)容仍然十分有限

自從我國于1999年啟動政府上網(wǎng)工程后,全國各地政府紛紛成立政府網(wǎng)站,進(jìn)行政府信息公開。然而,一些地方政府僅僅將政府網(wǎng)站當(dāng)成為了應(yīng)付上級檢查的裝飾,網(wǎng)站內(nèi)容常年不更新,提供的政府信息內(nèi)容也十分有限?？梢哉f,當(dāng)前我國的政府信息公開具有以下特點(diǎn):形式上公開多,實(shí)質(zhì)上公開少;結(jié)果公開多;過程公開少;原則方面公開多,具體內(nèi)容公開少;辦事制度公開多,財(cái)政信息公開少;公眾被動接受的多,主動參與的少。更重要的是,政府信息公開不僅應(yīng)當(dāng)公開政府“正面”信息,而且也應(yīng)當(dāng)公開政府“負(fù)面”信息,特別是政府工作失誤、不足、違法乃至腐敗的信息,而這恰恰是我國目前的政府信息公開實(shí)踐所缺乏的。

4.信息公開的范圍不確定

在法律層次上,我國目前對信息公開范圍有界定作用的是《保密法》⑥。然而,《保密法》強(qiáng)調(diào)的是保密而不是公開。而且,就《保密法》而言,不僅其所界定的保密范圍過于寬泛,而且定密權(quán)和解密權(quán)均在政府。因此,政府可以根據(jù)自己的好惡把不愿公開的信息定為秘密,而不是從公眾的需求出發(fā)來界定披露的范圍。另外,長期以來,我國對保密文件以外的政府信息是否公開沒有一個科學(xué)的認(rèn)識和統(tǒng)一的規(guī)定,造成一些非保密文件難以通過正規(guī)渠道及時(shí)向公眾開放,許多涉及公眾利益的規(guī)范性文件不向利益關(guān)系人和公眾公開,只被政府部門作為執(zhí)法的內(nèi)部規(guī)定,導(dǎo)致政府信息不公開、不透明。從我國現(xiàn)有的政府網(wǎng)站和政府出版物公開信息的實(shí)際來看,國務(wù)院部委公開信息的范圍比較大,對由本部委發(fā)布的行政規(guī)章、規(guī)范性文件、管理制度、工作程序等,基本上都予以公開,但對日常行政管理工作中的其他信息,尚未公開;就地方政府而言,省、直轄市、較大的市的作得好一些,但在設(shè)區(qū)的市以下的縣級市、縣,至今仍有相當(dāng)一些地方?jīng)]有開通政府網(wǎng)站,尤其是在西部一些欠發(fā)達(dá)省、自治區(qū),絕大多數(shù)縣級人民政府及其工作部門尚沒有開通政府網(wǎng)站,這大大增加了公眾獲取政府公共信息的難度[12]。

5.信息公開的可靠性有待提高

目前,我國一些地方和部門的信息公開仍然在一定程度上存在較為嚴(yán)重的隱瞞不報(bào)或虛假公開的情況,尤其是存在隱瞞“壞消息”、虛報(bào)“好消息”,制造假象和假政績、報(bào)喜不報(bào)憂的情況,這不僅違背了政府信息公開的宗旨,也損害了人民的知情權(quán),并在一定程度上損害了人民群眾對政府的信任。

四、對改進(jìn)我國政府信息公開的建議

針對目前我國在政府信息公開方面存在的不足,筆者認(rèn)為,應(yīng)著重解決以下幾方面的問題,以促進(jìn)我國政府信息公開立法與實(shí)踐:

(一)明確政府信息公開的憲法依據(jù)

公開政府信息固然有助于改善投資環(huán)境,但這并非政府信息公開的根本目的。政府之所以需要公開其擁有的政務(wù)信息和社會公共管理信息,根本原因在于主權(quán)在民的憲法原則及由其派生的公民知情權(quán)。筆者認(rèn)為,針對我國目前政府信息公開主要基于經(jīng)濟(jì)動機(jī)的現(xiàn)狀,可從修訂憲法和轉(zhuǎn)變政府觀念兩方面加以改進(jìn):

1.政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念,以提高對政府信息公開的認(rèn)識

在信息公開方面,我國政府應(yīng)當(dāng)樹立兩個觀念:(1)尊重公民知情權(quán)的觀念。在現(xiàn)代民主政治社會中,政府公開信息就是因?yàn)楣裣碛兄闄?quán)。在我國,由于長期實(shí)行封建專制統(tǒng)治,政府關(guān)于保障公民知情權(quán)的觀念一直十分淡薄,甚至缺失。隨著我國民主政治建設(shè)的逐步推進(jìn),政府應(yīng)樹立尊重公民知情權(quán)的觀念,積極履行信息公開義務(wù),這是民主社會的必然要求。(2)服務(wù)觀念。隨著社會的發(fā)展,政府職能由管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變,對此,政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念,增強(qiáng)服務(wù)意識,向公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。政府信息公開的實(shí)質(zhì)就是為公民提供信息服務(wù)。因此,政府應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)觀念,充分滿足公民的信息需求。

2.在《憲法》中明確規(guī)定知情權(quán)和政府信息公開義務(wù)

如前所述,知情權(quán)是現(xiàn)代民主社會公民最重要的一項(xiàng)權(quán)利。盡管從我國的憲法精神中能找到其憲法依據(jù),但我國憲法并未在具體的條文中明確規(guī)定公民的知情權(quán),這不利于保護(hù)公民的知情權(quán)。因此,應(yīng)在憲法的“公民基本權(quán)利”部分明確規(guī)定公民的知情權(quán),以提高知情權(quán)的政治與法律地位,使其成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

知情權(quán)與政府信息公開是相對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,知情權(quán)的實(shí)現(xiàn),離不開政府切實(shí)履行其信息公開義務(wù)。因此,還應(yīng)當(dāng)將政府信息公開作為政府的基本職責(zé)在憲法中予以規(guī)定,這有助于從根本法層面促進(jìn)我國的政府信息公開,進(jìn)而保障公民的知情權(quán)。

(二)完善信息公開的法律制度建設(shè)

要使我國的政府信息公開得以健康發(fā)展,關(guān)鍵在于實(shí)行信息法治,完善信息公開的法律制度,依法執(zhí)行信息公開。為此,筆者建議,可采取以下措施:

1.在《條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》

我國政府信息公開制度的一大不足就是沒有一部統(tǒng)一的剛性化的法律。《中華人民共和國政府信息公開條例》的發(fā)布,有助于在全國范圍內(nèi)迅速建立政府信息公開制度,從而規(guī)范各級政府的信息披露行為,但由作為行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院而不是人大來頒布《政府信息公開條例》,顯然有悖于“任何人不得為自己案件的法官”這一自然公正的基本原則,因?yàn)?由自己來規(guī)定自己的權(quán)利和義務(wù),很可能產(chǎn)生沒有保障的權(quán)利和沒有保障的義務(wù)[13]。只有通過全國人大或其常委會制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》,使信息公開成為政府的一項(xiàng)法定義務(wù),才能真正使這一義務(wù)具有法律上的剛性,從而實(shí)現(xiàn)公眾對政府受托責(zé)任履行情況的評價(jià)和監(jiān)督。從國外的實(shí)踐來看,許多國家都是由立法機(jī)構(gòu)制定《信息自由法》,要求所有公共部門公開相應(yīng)的信息。因此,由國務(wù)院制定《政府信息公開條例》只能是臨時(shí)之舉,今后應(yīng)當(dāng)對條例不斷加以修訂和完善,并最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤墩畔⒐_法》。在《政府信息公開法》中,應(yīng)對信息公開的范圍、程序、違反信息公開義務(wù)的相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任以及行政相對方對政府不履行公開義務(wù)的法律救濟(jì)途徑做出更為具體而明確的規(guī)定,從而避免目前政府信息公開不統(tǒng)一、浮于表面的現(xiàn)狀。

2.對阻礙信息公開的法律法規(guī)和政策加以修改

要實(shí)現(xiàn)真正的政府信息公開,不僅要由立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》,還應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行的與信息公開密切相關(guān)的一些法律法規(guī)和政策。目前,從國家層面上看,我國與政府信息公開相關(guān)的法律法規(guī)主要有《保密法》、《檔案法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《行政復(fù)議法》等。此外,各部門、各地方政府制定的一些規(guī)章也有此相關(guān)。由于這些法律法規(guī)和政策制定時(shí)間較早,其中許多規(guī)定已落后于實(shí)際發(fā)展的需要,從而阻礙了政府信息公開。因此,必須從加強(qiáng)政府信息公開、保障人民的知情權(quán)出發(fā),對這些法律法規(guī)及時(shí)予以修改和完善,使之與《政府信息公開法》(或目前的《政府信息公開條例》)相協(xié)調(diào),從而使政府的信息公開義務(wù)得以落實(shí)。尤其應(yīng)當(dāng)處理好政府信息公開與《保密法》的關(guān)系,防止政府無限制地?cái)U(kuò)大保密的范圍。

(三)推動政府會計(jì)改革,重構(gòu)我國的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系

在政府信息公開中,政府財(cái)務(wù)信息的公開尤為重要。這是因?yàn)?政府的事務(wù)與機(jī)構(gòu)及人事變動往往會影響到政府的財(cái)務(wù)方面,并最終通過財(cái)務(wù)信息來反映,可以說,政府的財(cái)務(wù)信息是對政府活動的綜合性反映,是政務(wù)信息的核心。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是政府財(cái)務(wù)信息公開的重要手段,是公眾了解政府公共受托責(zé)任履行情況的重要渠道。正如GASB在第1號概念公告《財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)》中所指出的,在民主社會中,財(cái)務(wù)報(bào)告在政府履行職責(zé)以便對公眾負(fù)責(zé)方面具有重要作用(GASB,1987, para.56)。⑦然而,與IMF《財(cái)政透明度良好行為守則》的要求相比,目前我國的政府財(cái)務(wù)信息披露尚存在諸多不足,主要表現(xiàn)在:

1.忽視公眾的信息需求。依據(jù)我國現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)制度,預(yù)算會計(jì)信息主要是滿足內(nèi)部使用者,包括各級政府、行政和事業(yè)單位的管理者,進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理和預(yù)算單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的需要,而對于公眾的信息需要則僅是模糊地用“有關(guān)方面”來一筆帶過,而且即便是包含了有限的政府財(cái)務(wù)信息的預(yù)算會計(jì)報(bào)告也不向公眾或公眾代表——人民代表大會提交。

2.政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體不全面,沒有涵蓋廣義政府的全部組成部分⑧,尤其是沒有包括各級政府所有的社會保障基金,從而不能向公眾提供反映政府全面活動的信息。

3.預(yù)算會計(jì)報(bào)告不全面、不完整,不能很好地反映政府公共受托責(zé)任的履行與結(jié)果,具體表現(xiàn)在:(1)預(yù)算會計(jì)報(bào)表不能反映固定資產(chǎn)、國有股以及隱性債務(wù),因而不能全面反映政府的資產(chǎn)和債務(wù)信息;(2)總預(yù)算會計(jì)的匯總資產(chǎn)負(fù)債表無法反映合并的政府整體的財(cái)務(wù)狀況;(3)由于政府基金和預(yù)算外交易不包括在內(nèi),導(dǎo)致預(yù)算會計(jì)報(bào)告沒有完整反映政府整體的預(yù)算收支信息;(3)由于采用收付實(shí)現(xiàn)制導(dǎo)致無法反映公共部門的成本與績效的信息。

因此,目前我國政府的財(cái)務(wù)信息在年度報(bào)告方面與IMF財(cái)政透明度的基本要求有較大差距,難以滿足公眾的信息需求。為此,應(yīng)在充分考慮我國國情的前提下,合理借鑒IMF《財(cái)政透明度手冊》等國際經(jīng)驗(yàn),對我國的預(yù)算會計(jì)制度進(jìn)行改革,建立真正意義上的政府會計(jì)進(jìn)而重構(gòu)我國的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系,從而向公眾提供更加透明的財(cái)務(wù)信息,以幫助其評價(jià)政府公共受托責(zé)任的履行情況。[14]

(四)加強(qiáng)政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)的建設(shè)

除了上面所述的政府會計(jì)系統(tǒng)外,政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)對于政府信息公開也具有重要意義。尤其是政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)所提供的關(guān)于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、政治發(fā)展?fàn)顩r的宏觀指標(biāo),不僅有助于外部相關(guān)主體了解政府及其活動進(jìn)而評價(jià)政府績效,而且對于政府自身了解相關(guān)政策的執(zhí)行效果從而進(jìn)一步改進(jìn)政策的制定以提高政府的績效具有重要意義。實(shí)際上目前我國政府信息公開的很多宏觀信息都需要由統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)來提供。因此,要加強(qiáng)政府信息公開,必須要加強(qiáng)政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)的建設(shè),以便公眾能夠更加及時(shí)、充分地獲取關(guān)于政府及其活動的信息。

(五)進(jìn)一步拓寬政府信息公開渠道,強(qiáng)化政府網(wǎng)站的信息服務(wù)功能

目前,我國現(xiàn)有的政府信息公開多局限于辦事制度公開,這顯然無法滿足社會公眾、企事業(yè)單位的個性化的信息需求。為此,應(yīng)當(dāng)開通多種形式的政府信息公開渠道,設(shè)立信息查詢點(diǎn),賦予公民更多的政府信息請求權(quán)。

在眾多的信息公開渠道中,網(wǎng)絡(luò)尤其值得關(guān)注。與傳統(tǒng)的信息公開渠道如報(bào)紙、電視、廣播、政府公告等相比,網(wǎng)絡(luò)能夠快捷、低成本、以不受時(shí)間和空間限制的方式來公布政府信息,在未來的政府信息公開活動中將扮演越來越重要的角色。我國正在積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),并于1999年啟動了政府上網(wǎng)工程。目前,我國縣級以上政府大部分都已建立了政府網(wǎng)站。但由于政府網(wǎng)站內(nèi)容少、信息更新慢,使網(wǎng)站在信息公開方面的巨大優(yōu)勢并未得以充分發(fā)揮。當(dāng)務(wù)之急,是豐富政府網(wǎng)站的內(nèi)容,加快信息更新的頻率,并設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)對網(wǎng)站信息的公開性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性進(jìn)行評估,以促進(jìn)政府網(wǎng)站的建設(shè),推進(jìn)電子政務(wù)。

五、結(jié)束語

政府信息公開化是民主政治賴以建立的基礎(chǔ),是民主社會的重要特征,更是建立服務(wù)型政府的必然要求。加強(qiáng)政府信息公開,提高政府信息透明度,不僅對有效開發(fā)和科學(xué)利用政府信息資源,樹立勤政、廉潔、透明的政府形象,構(gòu)建高效率的信息化政府都有積極作用,而且對我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展、國際地位的提高,都將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

近年來,我國在加強(qiáng)政府信息公開方面已作出了巨大努力,并取得了一定的成就。尤其是《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和實(shí)施將極大地促進(jìn)我國的政府信息公開,從而提高政府透明度。但是,客觀地說,目前我國政府信息公開仍然處于起步階段,尚有許多具體問題需要解決,尤其是在信息公開的及時(shí)性、可靠性和完整性的保障方面。為此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),積極推進(jìn)我國政府信息公開制度的建立與完善。

[注 釋]

① 2007年4月頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第9

條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主

動公開:(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;

(二)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;(三)反映本行政

機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的;(四)其他依照法

律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。該條例的第10-12

條還列舉了需要重點(diǎn)公開的信息,這些信息基本屬于本文這里

所講的四類信息。

② 聯(lián)合國教科文組織動員各國政府“努力使任何人都有權(quán)使用四

類屬于公眾的信息”,其中第一類就是政府信息。

③《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT1994)第十條第一款規(guī)定:“締

約方有效實(shí)施的關(guān)于海關(guān)產(chǎn)品的分類或估價(jià),關(guān)于稅捐和其他

費(fèi)用的征收率,關(guān)于對進(jìn)口貨物及其支付轉(zhuǎn)賬的規(guī)定、限制和

禁止,以及關(guān)于影響進(jìn)出口貨物的銷售、分配、運(yùn)輸、保險(xiǎn)、

倉儲、檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或使用的法令、條例與法規(guī)和

一般援用的司法判決及行政決定,都應(yīng)迅速公布,以使各國政

府和貿(mào)易商對它們熟悉。以締約國政府或政府機(jī)構(gòu)與另一締約

國政府或政府機(jī)構(gòu)之間締結(jié)的影響目標(biāo)貿(mào)易政策的現(xiàn)行規(guī)定必

須公布。當(dāng)政府實(shí)施有關(guān)國境貨物的法律和規(guī)章時(shí),也必須予

以公布?！?/p>

④目前,各地出臺的信息公開條例,均是由地方政府甚至是常務(wù)

會決定的?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》也是由國務(wù)

院發(fā)布,并在很大程度上體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對信息公開的主導(dǎo)作用。

⑤值得肯定的是,《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條

將該條例的制定目的明確為“保障公民、法人和其他組織依法

獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進(jìn)依法行政,充分

發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作

用”,可以說是一個大大的進(jìn)步。

⑥國務(wù)院發(fā)布的《政府信息公開條例》第二章雖對政府信息公開

的范圍作出了專門規(guī)定,但不可否認(rèn),這些規(guī)定仍然較為原則

而不夠明確,尤其是,根據(jù)該條例,信息公開的范圍的確定掌

握在行政機(jī)關(guān)自己手中。

⑦ GASB(1987)同時(shí)指出,財(cái)務(wù)報(bào)告是一種向使用者傳遞財(cái)務(wù)

信息的手段,它涵蓋了所有包含財(cái)務(wù)信息的報(bào)告。因此,政府

財(cái)務(wù)報(bào)告可視為政府財(cái)務(wù)信息公開的重要手段。

⑧依據(jù)聯(lián)合國《1993 年國民賬戶統(tǒng)計(jì)》,“廣義政府”在國民賬

戶體系中定義為以下各組居民機(jī)構(gòu)單位:(1)中央、州或地方

政府的所有單位;(2)各級政府的所有社會保障基金;(3)

受政府單位控制并主要由政府單位提供資金的所有非市場性的

非盈利性的機(jī)構(gòu)。

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On Government Information Publicity

Liu Xiaoxia

(Hohai University, Nanjing 210098, China)

Abstract: Government information publicity is vital to democratic politics, reflecting peoples sovereignty and right to know. Strengthening government information publicity is the cornerstone to establish an honest and efficient government and has become a trend all over the world. In China, however, government information publicity is still to be improved. Therefore we should issue relevant rules and set up a corresponding mechanism and measures so as to improve government information publicity.

Key words: government information publicity; right to know; transparency

(責(zé)任編輯:張積慧)