加強中介組織管理的幾點建議和對策

肖放萍　楊生元　彭青蘭

為了充分發(fā)揮國家審計作為國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，進一步促進科學發(fā)展觀的落實，堅持“圍繞中心，服務(wù)大局”，全面履行審計職責，促進地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展。結(jié)合機關(guān)效能年活動，堅持“揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、提高績效”的審計思路。針對目前審計中發(fā)現(xiàn)的我市中介組織管理無序、執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、無序競爭現(xiàn)象嚴重、自律意識不強、出具的一些證明性文件缺實的現(xiàn)實情況，我們對全市的會計師事務(wù)所、工程建設(shè)招標投標代理、工程造價、工程監(jiān)理和土地評估、房地產(chǎn)評估以及經(jīng)紀公司（拍賣行）等中介組織從業(yè)情況，進行了調(diào)研?，F(xiàn)將初淺的建議闡述如下：

（一）完善法律法規(guī)制度，規(guī)范管理約束機制。

“無規(guī)矩不成方圓”。作為社會主義市場經(jīng)濟體制下的一種經(jīng)濟體系——中介組織，應(yīng)該有一套完整的法律法規(guī)、政策規(guī)定對其進行規(guī)范和約束，有一個能適應(yīng)社會中介組織健康發(fā)展的監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)，使社會中介組織開展各項業(yè)務(wù)經(jīng)營活動時，真正做到有法可依，違法必究。第一，國家應(yīng)制定出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)定。現(xiàn)在，全國沒有一部完整的有關(guān)中介組織的法律法規(guī)，這種狀況不利于中介組織的發(fā)展，只有出臺更具有國家權(quán)威的法規(guī)，對社會中介組織進行定位，明確管理體制和與政府、社會的關(guān)系及資格認定和資質(zhì)評定，確立自律機制、法律責任，界定其性質(zhì)、地位、功能以及資格確認的法律程序，才能改變當前無法可依和無章可循的混亂局面。第二，地方應(yīng)出臺相應(yīng)配套的規(guī)章制度。在國家還未制定出臺有關(guān)中介組織相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定之前，各地應(yīng)根據(jù)各自的實際情況，制定出相關(guān)的地方性法規(guī)，著重就市場準入、交易規(guī)則、中介合同、中介范圍核定、成本核算、利益分配、糾紛仲裁和破產(chǎn)管理辦法等進行規(guī)范。也可針對目前矛盾比較突出的參與國有和集體資產(chǎn)處置、建筑工程招標投標代理、資產(chǎn)評估等中介組織，重點就社會中介組織的界定，管理體制，中介組織與政府、社會的關(guān)系，資格認定和資質(zhì)評定，自律機制和法律責任等方面，先行制定有關(guān)管理辦法，然后逐步制定出臺系統(tǒng)、配套的制度規(guī)定，形成管理體系，將社會中介組織的發(fā)展納入法制化軌道。第三，應(yīng)建立相應(yīng)的管理機制。針對目前中介組織無人管和無法管的現(xiàn)狀，我們認為可采取以下措施，對其實施有效的管理和約束：一是實行部門行業(yè)管理。將各類中介組織按照業(yè)務(wù)類別歸口到各行業(yè)主管部門進行管理，由行業(yè)主管部門負責對本行業(yè)的中介組織制定發(fā)展規(guī)劃、準入機制、中介組織自律條款，建立考核、備案制度，以解決目前中介組織無人管、沒法管的局面。這樣的管理模式，主要能充分發(fā)揮職能部門的作用。二是設(shè)立專門的管理機構(gòu)。政府可成立中介組織行業(yè)協(xié)會管理機構(gòu)，專門負責和統(tǒng)一管理整個地區(qū)的中介組織。此種管理模式，能體現(xiàn)管理的統(tǒng)一性，不受各個部門的牽制，自由簡化管理層次。三是由行業(yè)協(xié)會進行管理。各中介組織行業(yè)成立行業(yè)協(xié)會，負責本行業(yè)的中介組織管理，同時各地應(yīng)成立中介組織行業(yè)總協(xié)會，負責對行業(yè)協(xié)會的管理。這種管理模式，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟體制的特色，與市場經(jīng)濟發(fā)展相吻合，應(yīng)是我們優(yōu)先考慮的首選目標。

（二）理順管理體制，確立中介組織的獨立地位。

目前有的中介組織在管理體制上存在著政事不分、政企不分和“官辦”中介組織的現(xiàn)象。要改變這種狀況，第一，要對中介組織發(fā)展進行統(tǒng)一的規(guī)劃和指導。按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，根據(jù)我國國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和社會中介組織的現(xiàn)狀，政府應(yīng)站在社會管理者的角度，引導社會中介組織與市場規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。特別是參與國有在國家（政府）與社會之間發(fā)揮傳遞功能作用，在市場主體之間發(fā)揮服務(wù)紐帶作用。如集體資產(chǎn)處置、建筑工程招標投標代理、資產(chǎn)評估等中介組織，要優(yōu)先、重點進行改造和優(yōu)化，并打破行業(yè)、地區(qū)封鎖及部門壟斷，保證中介組織人員和其他要素的合理流動和重組。第二，要明確政府職能部門與中介組織的關(guān)系。社會中介組織，要依照國家的法律和法規(guī)成立并運行，以公平、公正為宗旨，政府對中介組織主要運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段進行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，不直接干預(yù)中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，把那些政府不該管、管不好、管不了的交由行業(yè)協(xié)會來完成，以防“官辦”中介組織的現(xiàn)象。第三，實行政事、政企分開。政府各行業(yè)主管部門必須實現(xiàn)從部門到社會的轉(zhuǎn)變，從參與者到指導者的轉(zhuǎn)變，從行政干預(yù)到市場導向的轉(zhuǎn)變，從直接管理轉(zhuǎn)變到對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理上來，著重在制訂行業(yè)規(guī)劃，審查認定行業(yè)協(xié)會的規(guī)章制度，監(jiān)督規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，查處違法違規(guī)事件，建立完善各種監(jiān)管制度上下功夫。按照政事分開、政企分開的原則，使各類社會中介組織在人、財、物關(guān)系上與行政機關(guān)脫鉤，并定位到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立法人實體上來，構(gòu)建和塑造以市場性、社會性、中介性為主要特征的社會中介組織管理體制，使中介組織真正成為獨立的市場主體。

（三）建立準入和自律機制，提升中介組織整體素質(zhì)。

針對目前我市中介組織良莠不齊，整體素質(zhì)低下的問題，為防止中介組織發(fā)展泛濫的問題，應(yīng)建立健全中介組織的準入機制。明確中介組織所必須具備的條件，設(shè)立一定的門坎，以確保中介機構(gòu)整體素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平。一是實行備案制。對參與國有和集體資產(chǎn)處置、政府采購、房地產(chǎn)評估、土地評估、建筑工程招投標代理、建筑工程造價、建筑工程監(jiān)理的中介組織，實行向行政行業(yè)主管部門備案制。由各主管部門根據(jù)中介組織的必備條件進行審定把關(guān)，進行資格認定，凡不符合的一律拒之門外。二是開展執(zhí)業(yè)登記。各主管行業(yè)部門對所轄的中介組織進行考核登記，凡有違反執(zhí)業(yè)自律規(guī)定，視情節(jié)輕重在一定時間內(nèi)可暫停其執(zhí)業(yè)資格，或取消其從業(yè)資格。三是完善內(nèi)部自律機制。各類中介組織都要建立和健全責、權(quán)、利相結(jié)合的經(jīng)營管理體制，強化經(jīng)濟責任制和財務(wù)控制。一方面要建立和健全各項規(guī)章制度，使社會中介組織的日?；顒佑姓驴裳?，形成一整套自律性運行機制，加強自我管理、自我約束，承擔相應(yīng)的法律與經(jīng)濟責任，以保證社會中介組織的經(jīng)營服務(wù)能依法活動。另一方面要加強和完善監(jiān)督和管理。注重各種管理制度的相互配套和補充，建立和完善行業(yè)、經(jīng)營主體等各個層次的管理監(jiān)督制度，所有的社會中介組織要強化自律意識，自覺遵紀守法，做到合法經(jīng)營，對違犯規(guī)章和制度的社會中介組織，必須嚴厲查處。逐步建立起中介組織內(nèi)部的激勵機制、競爭機制和約束機制，實行人才的合理流動，優(yōu)勝劣汰。四是加強業(yè)務(wù)培訓。對中介組織的從業(yè)人員要加強培訓，不但要不斷更新從業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識，提高業(yè)務(wù)能力，更重要的是要注重加強職業(yè)道德教育、政治思想教育和法律法規(guī)的教育，提升中介組織從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

（四）規(guī)范交易運作方式，主導業(yè)務(wù)良性競爭。

根據(jù)當前中介組織在參與市場交易過程中與業(yè)主串通一氣的舞弊行為，我們認為，要防止此領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，并做到防范于未然，應(yīng)改變目前由中介組織到與業(yè)主洽談業(yè)務(wù)的運作模式，建立規(guī)范的交易運作方式和良性競爭機制。第一，要建立公開、公平的業(yè)務(wù)競爭機制。當前，各中介組織攬取的業(yè)務(wù)都是通過自行找業(yè)主聯(lián)系洽談而獲取的，這種業(yè)務(wù)攬取的方式，一受制于業(yè)主；二公平競爭機制容易被扭曲；三容易使該領(lǐng)域滋生腐敗。要使中介組織活動業(yè)務(wù)做到公平、公開、公正，就要改變目前中介組織攬取業(yè)務(wù)的做法。在國有和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置、政府采購、房地產(chǎn)評估、工程招投標代理、工程造價工程監(jiān)理等活動中，統(tǒng)一由招標投標中心組織實施，各中介組織參與業(yè)務(wù)競爭，可到招標投標中心報名，招標投標中心通過招標投標方式或隨機搖號的方式進行選擇中介組織。中介組織不直接與業(yè)主聯(lián)系，以避免中介組織受制于業(yè)主的現(xiàn)象。第二，切斷“嫡系”“臍帶”?，F(xiàn)在有的中介組織名為從一些業(yè)務(wù)主管部門剝離出來了，但卻是“打斷了骨頭連著筋”，明里脫了鉤，暗里卻未脫。而這種關(guān)系嚴重影響了各業(yè)務(wù)主管部門行使職權(quán)的公正性，難免會出現(xiàn)一些“業(yè)務(wù)關(guān)照”的現(xiàn)象，這就使整個中介組織在競爭過程中難以形成公平、公正的良性競爭。要改變這種狀況，就必須斬斷這種千絲萬縷的關(guān)系，使中介組織真正獨立于社會，為中介組織提供“公開、公平、公正”的競爭環(huán)境。第三，打擊不正當?shù)母偁幮袨?。對一些中介組織在業(yè)務(wù)競爭過程中，采取故意迎合業(yè)主、進行“私下交易”、隨意中介交易以及主管部門隨意亂“關(guān)照”的行為，各職能部門要堅決予以打擊，嚴肅懲治，使違規(guī)者付出嚴重的代價，以維護中介活動的正常秩序，杜絕中介組織活動的腐敗行為。第四，整合資源，鼓勵發(fā)展合伙制公司，使之做大做強，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展做出更大的貢獻。

（五）加強監(jiān)督檢查力度，確保中介組織依法運作。

在建立健全中介組織有關(guān)法律法規(guī)和一些規(guī)章制度，規(guī)范中介組織執(zhí)業(yè)行為，嚴肅自律紀律的同時，我們必須加大對中介組織的監(jiān)督檢查力度，以確保中介組織依法運作。一方面，職能部門必須認真履行監(jiān)管職能。通過制定統(tǒng)一標準和強制性的技術(shù)法規(guī)，建立對中介執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)規(guī)程的監(jiān)督機制。同時嚴厲打擊各種非法中介活動，凈化中介市場。當前應(yīng)著重查處出具虛假驗資、審計、評估報告等信用缺失行為和違法行為，堅決取締無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營，對那些造成重大社會危害的違法違規(guī)行為要通過司法途徑解決，以增強懲處力度，形成中介從業(yè)人員對造假“不能做”、“不敢做”、“不愿做”的氛圍。職能部門可以對本行業(yè)的中介組織和執(zhí)業(yè)人員建立誠信制度，對沒有誠信的組織和人員在全市的媒體上進行公告，從過去的靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，從各部門單兵作戰(zhàn)向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，以形成監(jiān)管合力，提高執(zhí)法效能，強化監(jiān)管效果。另一方面，審計要加強對各中介組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。一是各年度制定監(jiān)督計劃，明確監(jiān)督的對象、內(nèi)容和措施，使監(jiān)督步入經(jīng)?；?、規(guī)范化和正規(guī)化。二是結(jié)合審計時發(fā)現(xiàn)的中介組織對被審計單位出具的相關(guān)證明性文件的真實性、合法性進行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時反映，以保證各種法律法規(guī)和政策規(guī)定的切實得到貫徹落實。三是通過對各種招標投標活動的監(jiān)督檢查，維護中介市場經(jīng)濟秩序。四是對違法違規(guī)的行為和問題認真進行查處或組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門進行查處，進行嚴厲打擊。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市審計局）