對高?，F(xiàn)行預決算體制的思考

張永杰

［摘要］一直以來，高校財務預算管理功能弱化問題是困擾高校財務工作者的一個難題。許多財務工作者都在為如何建立有效的高校財務預算管理體系而出謀劃策，其中不乏一些精辟論述。本文獨辟蹊徑，追本溯源，從分析為什么財務預算管理沒有得到高校高層管理者足夠重視的原因入手，通過對現(xiàn)行的財政預決算編報體制的研究，找到并解決了其中阻礙高校預決算體制健康發(fā)展的癥結，從而在體制上解決了高校管理者忽視財務預算管理的問題，進而從源頭上強化了高校財務預算管理功能，使其健康發(fā)展有了制度上的保障。至于高校如何建立財務預算管理體系，應結合自身的實際特點因地制宜，本文不再贅述。

［關鍵詞］財務預決算，收入，支出，績效

近年來，有關高校財務預算管理的問題一直是高校財務工作者熱議的話題。許多財務人員對其認識比較深刻，解決的方法也多種多樣。但筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人都是針對高校自身如何建立預算管理體系，而很少涉及高校為什么沒有建立起有效的財務預算管理體系的問題。有人把責任歸咎于高校實行的收付實現(xiàn)制的會計核算方法。這種認識當然沒錯，相比較企業(yè)的權責發(fā)生制的會計核算方法，高校不用進行成本核算，也就無須考慮投入與產(chǎn)出的關系，當然就對財務的預算管理功能重視不夠。黨的十七大報告中強調(diào) “堅持教育的公益性質”，也就是說在我國現(xiàn)階段教育公益性質的身份是不能改變。因此要求高校象企業(yè)那樣進行成本核算，從而加強財務預算管理的想法，在現(xiàn)實生活中就很難實現(xiàn)。但是，政府作為社會的管理者，一方面必須要對每筆開支做到“心中有數(shù)”，另一方面還要對支出的效果進行評定，檢驗支出的合理性。這似乎成了一對矛盾——要想強化高校財務預算管理功能，就必須改變現(xiàn)有的收付實現(xiàn)制會計核算方法，而我國現(xiàn)階段為了保證教育的公益性，又要沿用這種會計核算方法。筆者通過對高?，F(xiàn)行預決算編報工作的深入研究，結合當前財政部的部門預算管理改革方案，重點從理順預決算編報體制的內(nèi)在關系入手，成功化解了這一矛盾，為今后高校財務預算管理工作的健康發(fā)展掃清了障礙。

目前，我國高校每年的預決算工作是在財政部的統(tǒng)一部屬下，由各省教育主管部門具體安排，統(tǒng)一組織各高校上報、審核和匯總數(shù)據(jù)。每年的8月份，各省的教育主管部門要組織本系統(tǒng)內(nèi)的高校編制下一學年的經(jīng)費預算收支計劃。而每年年底還要組織編報本年度的經(jīng)費收支決算表，然后隨本級部門決算將最終的匯總數(shù)據(jù)上報財政部。從表面上看，針對高校收入支出的預決算過程是一個完整的體系，有預算，有決算，政府支出的每一筆錢，高校在每年底都要上報相應的支出項目。但是現(xiàn)實中，財政部門要求編報的預算和決算缺少橫向可比性，而高校上報財政部門的預決算又往往和其內(nèi)部執(zhí)行的預決算相互割裂，同時財政部門對預決算執(zhí)行效果缺少相應的績效考評機制。部門預決算編報工作原本是財政部門監(jiān)管高校財務的一種有效手段，甚至可以看作高校財務部門推進財務預算管理工作的一把“上方寶劍”。但是由于存在的這些問題使編報工作事實上成了推進高校財務預算管理工作的一個障礙。雖然每年教育主管部門在部署預決算工作會議上都反復強調(diào)各高校主管領導要對預決算編制工作給予足夠重視，但是因為缺少相應的預決算績效考評機制，高校財務部門編報的預決算科學與否一個樣，作為高校高層管理者自然也就淡化了財務預算管理的意識。這就使得本來需要高校各個部門都參與的預決算工作，卻成了高校財務部門自己的事，最終導致財務預決算工作處于尷尬的境地。下面，筆者將預決算編報過程中存在的問題具體分析如下：

一、在預算編制方面存在的問題

（一）收入方面。高校收入主要包括三部分，首先是財政撥款，其次是預算外收入（即學費和住宿費收入），最后是其它收入，比如捐贈收入、培訓收入、利息收入、附屬單位繳款等。對于財政撥款數(shù)，往往可以比較準確的估算出來，因為每年的撥款都是一定的（但是也有人認為在市場經(jīng)濟繁榮的今天，財政撥款數(shù)很大程度上取決于一個學校領導的“跑錢”能力，“公關”力度。這作為個例在本文不予考慮）。而對于后兩項，則相對較難準確估算。對學費收入的估算，它應該反映的是下一學年在校生的應收學費數(shù)。理論上，這個數(shù)不難計算出來，用下一學年在校生人數(shù)乘以應收學費和住宿費，就得出預算外收入數(shù)。但是，由于新學年還沒開始，老生的繳費情況和新生的報到情況都不明，因此財務人員對預算外收入的估算只能參考往年數(shù)據(jù)估算出一個收入數(shù)，而這個數(shù)又與實際數(shù)有不小的差距。而其它收入項目，由于組成項目比較復雜，更是難以估算。

（二）支出方面，就目前高校預算編制方法，大多數(shù)采用的是基數(shù)預算法，即“基數(shù)＋增長率”。在編制下一年度預算時，以上一年的實際發(fā)生數(shù)為基礎，根據(jù)下一年的收入情況，在基數(shù)的基礎上增加或保持不變。這種編制方法對財務人員來說優(yōu)點是省時省力，易于操作。但是缺點也是非常明顯的：第一，不夠科學規(guī)范，也不公平。比如由于招生計劃的調(diào)整，有的院系下一年度學生人數(shù)可能有很大的變化，如果還是按照往年的基數(shù)，則很可能高估或者低估。第二，隨意性開支增大，難以遏制預算膨脹的趨勢。有些日常開支可能是不合理的，但是作為學校來說，由于默認了這個基數(shù)，客觀上將這部分不合理的支出合理化，而沒有從根本上刪除，最終導致了全校預算支出的不斷膨脹?；鶖?shù)預算方法的這些缺陷導致了上報數(shù)據(jù)的水份較大，同實際收支情況相比有不小的差距，并且不能客觀地反映學校各部門的實際支出情況。

（三）上報預算同高校的內(nèi)部預算相脫節(jié)，形成“兩張皮”。幾乎每個高校在新學年都要制定本學年的預算收支計劃。由于上報教育主管部門的預算工作早在暑假就已經(jīng)完成，而新學年開始，財務處要根據(jù)實際收繳的學費收入，結合學校的整體目標和各個院系上報的支出計劃來重新制定內(nèi)部財務預算收支計劃。相比上報財政部門的那份預算，這份內(nèi)部預算更具有可操作性。

（四）預算執(zhí)行缺乏剛性和績效考核。上級主管部門對高校的預算執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)管考核機制，導致每年的上報預算工作流于形式。而這反過來又給高校的高層管理者一種錯誤的認識，覺得財務預算管理是 “自家事情”，有的甚至覺得它可有可無。

二、在決算編制方面存在的問題

（一）決算年度和預算年度不一致。高校的決算通常按照自然年度劃分，在每年年底進行，按照財政部的統(tǒng)一部屬，由各省教育主管部門具體安排本年度的決算上報工作。而預算年度，是每年的七月份至下一年的六月份。本來，決算在客觀上是對預算執(zhí)行結果的一種反映。但是由于高校預決算的涵蓋期間不同，導致了兩者的工作相互脫節(jié)，當年的決算數(shù)無法和上年的預算數(shù)相互比較。這樣也就不能看出預算的執(zhí)行結果到底怎樣。

（二）缺少績效考核。盡管財政部在2007年3月頒布了《財政部關于印發(fā)<地方部門決算工作考核評比暫行辦法>的通知》，設置了針對決算編審質量的六項考核指標：報送的及時性，編報的規(guī)范性，數(shù)據(jù)的真實性、準確性、完整性，填報說明，分析報告，加分因素。但是從這些指標中不難看出，主要還是對編報工作在形式上進行了規(guī)范和細化，而對于決算內(nèi)容方面，比如某項支出是否合理，支出效果如何評定，卻缺少相應的評價指標。

（三）核算功能大于管理功能。在財政部統(tǒng)一下發(fā)的決算編報系統(tǒng)中，主要是對收入和支出項目的編制。這就導致了報表填制只是滿足于會計核算，即對日常收支的核算，而缺少對財務成本的控制。有時為滿足編報系統(tǒng)中表與表之間的溝際關系，財務人員還不得不調(diào)整實際的支出數(shù)。

三、解決預決算編制問題的建議

（一）統(tǒng)一編報期間，增強預決算編報的科學性和可比性?？梢愿鶕?jù)高校自身特點，按照學年來編報預決算。雖然這樣不同于自然年度，但有一個好處，就是同學年的涵蓋期間相同，而學校絕大部分收支活動都是集中在這個時間段，符合配比原則。而且，由于統(tǒng)一了會計期間，每學年終了，財務部門在編制決算時，就可以和上年的預算相比較，看是否存在超概算支出。如果存在，分析原因，制定出改進措施。從而使預決算工作成為相互制約的一個整體。另外，將預算的編報時間錯后，最好安排在每年的新生報到以后再進行，因為此時的學費收入數(shù)為實收數(shù)，可以有效剔除學費收入中的“水份”。

（二）基本支出預算編制方法由“基數(shù)預算”轉變?yōu)椤傲慊A算”。零基預算法全稱為“以零為基礎編制計劃和預算的方法”, 也就是說, 在每個預算年度開始時不考慮以前會計期間所發(fā)生的費用項目或費用數(shù)額，而是將所有的預算支出均以零為出發(fā)點，一切從實際需要出發(fā)，逐項審閱預算期內(nèi)各項支出的內(nèi)容和標準是否合理，并在此基礎上重新分配和安排各項支出活動的先后次序。它能夠克服基數(shù)預算的缺點，有利于提高高校財務部門在計劃、預算、控制分配資金和使用資金等方面的管理水平，使預算支出計劃更加科學合理。

（三）加強上報預決算和高校內(nèi)部預決算的有效銜接。這是實現(xiàn)高校財務預算管理工作良性運轉的關鍵一環(huán)。只有在上報預決算和內(nèi)部預決算基本一致的時候，上級財政部門對高校的財務管理工作才會了解的更深入，才能對預算的執(zhí)行實施有效的監(jiān)管，最終作出比較客觀的績效評價。為此，高校在編制預算時，要改變過去那種單純依靠財務部門 “閉門造車”、從賬上估算的做法，而是要廣泛收集信息，調(diào)動各個部門積極性，制定出科學合理、可操作性強的內(nèi)部預算，在此基礎上編制財政部門需要的上報預算。從而使以前的兩份預決算，變?yōu)樨斦块T和高校都能數(shù)據(jù)共享的一份預決算。

（四）加強監(jiān)管，編制績效預決算，直接同高校管理者的管理業(yè)績掛鉤，使其成為年終業(yè)績考核的一個重要指標。高校的財務預算管理工作之所以處于一個尷尬境地，就是由于高校管理者沒有給予足夠的重視，而要想使高校財務預算管理工作上一個新臺階，使其得到健康發(fā)展，就必須在財政部門和教育主管部門的監(jiān)督下，讓財務管理的效果與管理者的政績掛鉤，把財務預算管理執(zhí)行的好壞作為評價高校領導執(zhí)政能力的一個重要指標。讓高校管理者逐步樹立起花錢講結果的績效意識。

（五）逐步實現(xiàn)報表由重財務核算功能向財務管理功能的轉變。作為高校的上級主管部門，不但要關注高校收了多少，花了多少，更要關注如何花的，花的是否合理，產(chǎn)生了多大的效益。從根本上改變過去那種“重分輕管”現(xiàn)象。報表除了保留現(xiàn)有的收支項目外，要增設償債能力、資產(chǎn)運營質量和發(fā)展?jié)摿Ψ矫娴臄?shù)據(jù)指標，比如償債風險，學生欠費率，資產(chǎn)利用率，投資風險等，綜合分析高校的財務管理水平。

目前，財政部正在努力推進部門預算管理改革，對現(xiàn)有預算編制方法進行了根本性的變革，強化了項目管理和績效評價的功能；而許多高校也都成立了會計核算中心，將全校的收支都統(tǒng)一到核算中心，改變了過去那種統(tǒng)一收入，分散支出的做法。這些都為更好的推進高校財務預算管理工作奠定了堅實的基礎。而本文提出重點解決財政部門預決算體制中存在問題，讓高校的財務管理工作納入到財政部門的有效監(jiān)管之下，增強了高校高層管理者的財務管理意識，把財務預算管理工作作為一種長效機制，不斷提升資金的運行效率，更好的實現(xiàn)高校資源的有效配置，從而有力地促進高校事業(yè)的全面健康發(fā)展。

主要參考文獻

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