機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新

[摘要]隨著銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的逐步融合，交叉業(yè)務(wù)、金融衍生產(chǎn)品的不斷推陳出新，我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制的局限性日漸突出，文章對(duì)比分析了混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管，提出混業(yè)監(jiān)管模式更適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新的需要。同時(shí)加強(qiáng)混業(yè)監(jiān)管，將更有利于提高我國(guó)金融監(jiān)管效率，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；創(chuàng)新機(jī)制；“轉(zhuǎn)型名義賬戶制”

[中圖分類號(hào)] F840.67［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００9）01－００48－０4

※本文為2007年安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2007sk121）階段性研究成果。

隨著我國(guó)社會(huì)保障體系的建立和不斷完善，現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已不能適應(yīng)目前形勢(shì)的需要，并且與社會(huì)保障的公平與效率原則相違背，不能很好地體現(xiàn)社會(huì)保障的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的要求，弱化了參保單位及職工的積極性，滯后了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的進(jìn)程。在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本建立的基礎(chǔ)上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革即將提上日程，建立統(tǒng)一的機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，也關(guān)系到幾千萬事業(yè)單位人員及親屬的福祉。

一、現(xiàn)行制度的內(nèi)在缺陷和試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的問題

相比于20世紀(jì)80年代中期開始的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)程明顯要緩慢很多。1994年，中央政府陸續(xù)在江蘇、福建、河北、山東、山西、河南等28個(gè)省份開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的試點(diǎn)。十多年來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得了較顯著的成績(jī)，對(duì)促進(jìn)人事制度改革、保障工作人員退休后的基本生活、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)（陳宗利，2006年）[1]。

1.現(xiàn)行制度的內(nèi)在缺陷

機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老辦法主要沿襲1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱殘干部的暫行辦法》（國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)）的老規(guī)定和試點(diǎn)各省制定的相關(guān)法規(guī)。1978年的老規(guī)定即傳統(tǒng)的單位保障或國(guó)家保障，對(duì)單位保障模式弊端的研究分析很多，筆者認(rèn)為至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①財(cái)政支付危機(jī)的凸現(xiàn)；②現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式無法面對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)；③無法化解社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以及有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。④無法體現(xiàn)公平與效率兼顧的原則。

2.試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的問題

90年代初的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)到目前已有14個(gè)年頭，在取得諸多成績(jī)得同時(shí)，也有很多的問題值得總結(jié)。

（1）現(xiàn)行體制的運(yùn)行無法可依，試點(diǎn)各省的辦法又不盡相同，影響了未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。先立法、后實(shí)施是世界各國(guó)建立和修訂養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一項(xiàng)基本原則。然而，我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，卻長(zhǎng)期處于無法可依的狀態(tài)。國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，沒有經(jīng)過人大立法程序，其強(qiáng)制性也大打折扣。并且其內(nèi)容中沒有涵蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的建立、基金籌集以及轉(zhuǎn)移接續(xù)缺少真正意義上的、統(tǒng)一的法律支持。在實(shí)踐中，各地大都因?yàn)闊o相關(guān)法律支持，改革步伐遲緩。

（2）現(xiàn)行體制的覆蓋范圍不一致、統(tǒng)籌層次低，影響未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。有的地方，公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員全部參保；有的地方只是事業(yè)單位參保；也有的地方只有財(cái)政差補(bǔ)和自收自支的事業(yè)單位參保。例如福建省1994年出臺(tái)的政策規(guī)定參保范圍為“六種人”基礎(chǔ)上增加了公務(wù)員和全額事業(yè)單位①。河北省1994年出臺(tái)的政策在全省實(shí)行覆蓋“六種人”的框架下，對(duì)四個(gè)設(shè)區(qū)市又實(shí)行全員參保的格局②[2]（陳鳳志，2001年）。由于地方各級(jí)財(cái)政“分灶吃飯”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工作是通過市縣試點(diǎn)逐步推廣的，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行的是省、市、縣分級(jí)統(tǒng)籌，因而小統(tǒng)籌(市、縣級(jí)統(tǒng)籌)造成各地各自為政和政出多門的狀況,也影響了未來制度的統(tǒng)一和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的互濟(jì)功能。

（3）養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法不合理、嚴(yán)重影響制度的長(zhǎng)期、有效運(yùn)行。養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法是養(yǎng)老制度的核心內(nèi)容，目前各省的計(jì)發(fā)辦法存在不合理和不科學(xué)的情況。在繳費(fèi)基數(shù)方面，有的地方按人事部門核定的檔案工資為基數(shù)征收；有的地方按工資總額(包括獎(jiǎng)金、福利、過節(jié)費(fèi)等實(shí)際收入)為基數(shù)征收；以在職人員工資總額和離退休人員養(yǎng)老金之和作為繳費(fèi)基數(shù)也被稱為“雙基數(shù)”法，“雙基數(shù)”不符合國(guó)際慣例，不能很好地公平機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，以“雙基數(shù)”繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，退休人員多的單位，繳費(fèi)基數(shù)大，繳納的基金也多；退休人員少的單位，繳費(fèi)基數(shù)小，繳納的基金少。

（4）征繳結(jié)算辦法不規(guī)范，養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放程度低。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)算方式主要有兩種。一種是“全額征繳，全額撥付”，即保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照應(yīng)征繳的保險(xiǎn)費(fèi)向單位全額征收，按照應(yīng)撥付的離退休金全額撥付給單位。一種是“差額征繳，差額撥付”，即保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照應(yīng)征的保險(xiǎn)費(fèi)與應(yīng)撥的離退休金的差額征繳或撥付保險(xiǎn)費(fèi)。但是，不論采取何種方式，多數(shù)離退休人員的離退休金都由單位發(fā)放，離退休金的撥付都與單位的繳費(fèi)掛鉤，繳費(fèi)不足或繳不起保險(xiǎn)費(fèi)的單位的離退休人員的養(yǎng)老金就沒有保障，這個(gè)問題在財(cái)政困難縣域，尤其是其基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中表現(xiàn)更為突出。

（5）養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存在“空賬運(yùn)行”及基金腐敗危機(jī)。各地實(shí)施試點(diǎn)以來，大多數(shù)地方沿襲了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，都采取了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。在執(zhí)行中卻產(chǎn)生很多問題。一方面，用于當(dāng)代支付的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金會(huì)逐年入不敷出，將導(dǎo)致以未來積累為目標(biāo)的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶長(zhǎng)期被占，個(gè)人賬戶有名無實(shí)；另一方面，各級(jí)政府對(duì)社保資金的超強(qiáng)壟斷，不但造成過往社保制度的低效，也加大了腐敗風(fēng)險(xiǎn)。2006年爆出的系列社保資金案已經(jīng)引發(fā)了全國(guó)上下對(duì)未來社會(huì)保障的擔(dān)憂。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和改革了沿襲社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，無疑上述的隱患必然會(huì)出現(xiàn)。

（6）養(yǎng)老金支付水平太高,基金收支難以平衡。機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率太高,據(jù)測(cè)算平均達(dá)到90%左右，而同期的企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率只有65%－70％左右，其結(jié)果不僅造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金嚴(yán)重透支，支付風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，而且落差太大，引起企業(yè)退休人員，特別是從機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)到企業(yè)的管理人員、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部等人群的強(qiáng)烈反映，引發(fā)許多矛盾。

（7）退休審批權(quán)與養(yǎng)老經(jīng)辦權(quán)脫節(jié)。從2001年開始,大多數(shù)地方的養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理。但是,機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的工資調(diào)整、退休審批等政策的制定和業(yè)務(wù)操作仍掌握在人事部門,工作中難免有脫節(jié)、推諉扯皮和矛盾的地方。

（8）待遇差別過大,造成人員流動(dòng)困難。近年來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革不斷深化，公務(wù)員實(shí)行辭職辭退制度，一些科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，事業(yè)單位開始實(shí)行全員聘用制。由于受機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不同步、與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不銜接、機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇相差太大等因素的影響，職工一旦離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位，原來的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益難以保障和銜接，而企業(yè)的人員向機(jī)關(guān)事業(yè)單位流動(dòng)時(shí)，不管他們?cè)跈C(jī)關(guān)事業(yè)單位工作了多長(zhǎng)時(shí)間，只要機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金繳足十年，便可享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休待遇，造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員不想走，企業(yè)的人員又想拼命擠進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，這些都嚴(yán)重阻礙了人事制度改革和統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺失的根源及制度創(chuàng)新的思路

1.制度缺失的根源

（1）中國(guó)自下而上“漸近式”社保改革的客觀事實(shí)決定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)程。中國(guó)的社會(huì)保障改革自20世紀(jì)80年代中期開始，并從此逐漸向國(guó)家－社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)變，1986年被認(rèn)為是中國(guó)社會(huì)保障改革的起始點(diǎn)[3]（鄭功成，2002年）。當(dāng)時(shí)相比機(jī)關(guān)事業(yè)單位更為迫切的是變革城鎮(zhèn)企業(yè)的國(guó)家－單位社會(huì)保障制度，20年的改革逐漸形成了目前城鎮(zhèn)企業(yè)的國(guó)家－社會(huì)保障模式，改革的輕重緩急決定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位滯后。

1994年開始機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，低統(tǒng)籌層次內(nèi)各自為政，統(tǒng)籌單位間無法聯(lián)接、協(xié)調(diào)和共濟(jì)的區(qū)域自治格局與全國(guó)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。其根本原因就在于，這項(xiàng)制度是自下而上經(jīng)過試點(diǎn)逐步統(tǒng)一的，統(tǒng)籌層次起點(diǎn)過低，必然阻礙機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一進(jìn)程。

此外機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老問題是伴隨著統(tǒng)一城鎮(zhèn)內(nèi)部養(yǎng)老保障體制和人事管理體制改革被提出的，因此客觀事實(shí)決定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革相對(duì)滯后。

（2）機(jī)關(guān)事業(yè)單位性質(zhì)長(zhǎng)期界定不清，導(dǎo)致內(nèi)部不同成分社保歸屬難以厘清，各利益集團(tuán)對(duì)社保改革的阻力不斷增強(qiáng)。隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位因其職能和責(zé)任的重心發(fā)生變化，由完全的公共物品提供者轉(zhuǎn)向準(zhǔn)公共物品或私人品提供者，提供產(chǎn)品屬性的轉(zhuǎn)型反映在財(cái)政供養(yǎng)上就是部分原有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位不斷的從財(cái)政供養(yǎng)中被剝離，由此形成的利益受損集團(tuán)對(duì)社保改革、政府機(jī)構(gòu)改革等，尤其是社會(huì)保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不同程度的反對(duì)和抵制，在“漸近式”社保改革中，為了緩沖這種矛盾適當(dāng)?shù)姆啪徤绫８母锏牟椒ゲ皇橐环N有的放矢的做法。

（3）在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸完善的前提下,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的立足點(diǎn)是與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持統(tǒng)一，這一思路導(dǎo)致試點(diǎn)改革中的實(shí)踐大多沿襲了城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的思維定式。20多年的企業(yè)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)模式改革經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致有關(guān)各方很容易按多層次的企業(yè)模式來設(shè)計(jì)行政事業(yè)單位的養(yǎng)老金計(jì)劃。但是行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)部門，它與企業(yè)的一個(gè)最大區(qū)別就是沒有剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，不能以利潤(rùn)為單一目標(biāo)，更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。所以養(yǎng)老金籌資的主渠道仍然是通過財(cái)政預(yù)算來安排；而企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以通過國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)多方籌資，企業(yè)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)則是企業(yè)以自己的利潤(rùn)為本企業(yè)職工提供的、超出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)福利。忽視了兩者間的本質(zhì)區(qū)別也是目前沿襲了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式的重要原因。

2.制度創(chuàng)新的思路

中國(guó)的社會(huì)保障制度改革已經(jīng)不再是過去的“摸著石頭過河”的探索階段。在新時(shí)期科學(xué)發(fā)展觀和“和諧社會(huì)”的治國(guó)理念下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)之初，應(yīng)體現(xiàn)制度的可持續(xù)性、統(tǒng)一性和“以人為本”的人本觀念。

作為政府的雇員，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者的養(yǎng)老計(jì)劃是政府的事權(quán)范圍，首先必須明確政府的主體責(zé)任，其次統(tǒng)一單位和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，杜絕“免費(fèi)的午餐”的現(xiàn)象。1994年以來的試點(diǎn)工作逐漸明確了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向，并努力實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付變?yōu)椴糠址e累、支付模式從收益確定型變?yōu)槔U費(fèi)確定型、資金來源從完全由財(cái)政撥款變?yōu)橛烧挝缓蛡€(gè)人共同負(fù)擔(dān)（鄭秉文，2005年）[4]。但是低統(tǒng)籌層次和統(tǒng)賬結(jié)合的制度缺陷導(dǎo)致了個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”和基金腐敗的巨大風(fēng)險(xiǎn)存在。因此有必要探索一條更合適的改革出路，在未來幾十年內(nèi)更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)加劇的挑戰(zhàn)。

制度的初步設(shè)想是改造目前試點(diǎn)中的統(tǒng)賬結(jié)合模式，轉(zhuǎn)向“轉(zhuǎn)型名義賬戶制”③（易綱，2007年）?！稗D(zhuǎn)型名義賬戶制”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)基本養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶和自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的“三支柱”模式。與我國(guó)企業(yè)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，改革思路的變化體現(xiàn)在用低水平、全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)給制代替原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，用名義賬戶制向完全積累制逐步過渡的思路取代原來的部分積累制。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新

1.制度創(chuàng)新

（1）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的界定。事業(yè)單位按經(jīng)費(fèi)渠道劃分，有全額撥款，差額撥款和自收自支三類，與此相應(yīng)的是職能與管理方式的不同。大致上，前者行使行政職能，參照行政機(jī)關(guān)管理，后兩者行使部分行政職能或非行政職能，趨勢(shì)是進(jìn)行企業(yè)化管理。因此其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革也不能“一刀切”，需要根據(jù)不同單位的具體情況，歸類處理[5] （華迎放，2006年）。

應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位改革方向，將現(xiàn)有的事業(yè)單位分為兩大類，分別實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，自收自支、已經(jīng)或準(zhǔn)備轉(zhuǎn)制為企業(yè)或民辦組織的原事業(yè)單位，應(yīng)該參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后職工的待遇平衡過渡、不致明顯下降，鼓勵(lì)單位根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力自愿建立企業(yè)年金計(jì)劃，并鼓勵(lì)職工個(gè)人參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)或進(jìn)行個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。

而由國(guó)家全額和差額撥款，繼續(xù)承擔(dān)公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位，宜參照公務(wù)員待遇，與國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（2）機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人賬戶和自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)改革新思路④，構(gòu)成“轉(zhuǎn)型名義賬戶制”的三大支柱中，基本養(yǎng)老金將實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一、一般收入水平的補(bǔ)給制，取消“地區(qū)差”，體現(xiàn)了向貧困地區(qū)傾斜、富裕地區(qū)補(bǔ)貼貧困地區(qū)的再分配效應(yīng)。在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前實(shí)際的生活水平測(cè)算滿足機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的基本生活的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合地區(qū)、工齡、職務(wù)、財(cái)政支付能力等因素予以分檔。由于實(shí)行補(bǔ)給制，當(dāng)個(gè)人繳費(fèi)積累形成的個(gè)人賬戶所能支付的基本養(yǎng)老金達(dá)不到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府將按照此標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼差額。此外，個(gè)人賬戶采用名義賬戶和基金積累式賬戶以一定比例相結(jié)合的形式，設(shè)定一定參數(shù)，使名義賬戶的比重不斷下降，基金積累式賬戶的比例不斷上升，最終過渡到完全基金積累制。計(jì)劃強(qiáng)制實(shí)施，符合條件的單位必須參加。由國(guó)家財(cái)政(或單位)與個(gè)人共同繳費(fèi)，計(jì)劃按25%的比例（高于同期的企業(yè)養(yǎng)老繳費(fèi)水平）計(jì)算單位和個(gè)人應(yīng)繳納的費(fèi)用，設(shè)計(jì)替代率水平達(dá)到個(gè)人退休前的75％左右。計(jì)劃按信托模式運(yùn)行，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為計(jì)劃的法人受托機(jī)構(gòu)，基金的托管、賬戶管理、投資運(yùn)營(yíng)由法人受托機(jī)構(gòu)委托托管人、賬戶管理人、投資管理人承擔(dān)。最后，有能力和條件的個(gè)人還可以自愿參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)以提高退休后的生活水平。

（3）積極穩(wěn)妥地處理歷史債務(wù)問題。目前的改革試點(diǎn)中，基本上把差額撥款事業(yè)單位人員直接置換為企業(yè)職工，參加企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)。這樣差額撥款事業(yè)單位以及“中人”和新人無疑是制度變革的利益損失者。新制度應(yīng)當(dāng)覆蓋差額撥款事業(yè)單位，同時(shí)合理補(bǔ)償機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中的利益損失者是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成敗關(guān)鍵。

根據(jù)城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，“中人”即制度改革前參加工作，改革后退休的人員是改革的利益損失者。政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任，改革試點(diǎn)中形成的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的“空賬”，應(yīng)通過多種方式（財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)、外匯儲(chǔ)備、土地轉(zhuǎn)讓基金等）彌補(bǔ)，合理安排繳費(fèi)機(jī)制緩和新人的代際負(fù)擔(dān)。這樣即充分給予職工，特別是上述事業(yè)單位自由和“中人”選擇的機(jī)會(huì)，也將改革的阻力減少到最小，體現(xiàn)政策選擇中“以人為本”的思想（董黎明，2007年）。

2.技術(shù)創(chuàng)新

（1）計(jì)發(fā)辦法。新制度實(shí)施后，繳費(fèi)滿15年或視同繳費(fèi)年限累計(jì)15年的人員，退休后按個(gè)人賬戶總額按月發(fā)放基本養(yǎng)老金，與一般收入水平的不足部分由各級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)差額，總體替代率在75％左右。退休的基本養(yǎng)老金水平以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工作的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)滿15年后，每多繳1年增發(fā)1％。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資收入水平要高于社會(huì)平均水平，因此，其離退休人員實(shí)際水平將高于企業(yè)退休人員。

（2）養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。為了保證公務(wù)員退休后，基本養(yǎng)老金不因物價(jià)上漲而貶值，造成公務(wù)員的生活困難；因此，必須制定養(yǎng)老金與物價(jià)、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平掛鉤的，并隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和在職職工工資的增長(zhǎng)而同步增長(zhǎng)的養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，即確定一個(gè)與職工工資增長(zhǎng)率、物價(jià)增長(zhǎng)指數(shù)掛鉤的適當(dāng)比例，依法對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老金進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，使退休公務(wù)員能夠共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，使其生活也能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到相應(yīng)的改善。

3.管理創(chuàng)新

（1）退休審批權(quán)和待遇發(fā)放權(quán)。職工達(dá)到法定退休年齡時(shí)，按現(xiàn)行渠道審批并報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審查；待遇實(shí)行社會(huì)化發(fā)放；逐步撤銷各單位的離退休人員管理機(jī)構(gòu)。

（2）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的同時(shí)設(shè)立機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)局，在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)具體經(jīng)辦工作；繳費(fèi)由國(guó)稅局征收（或直接向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳付）后，財(cái)政專戶管理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放。

[注 釋]

①《福建省機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，1994年1月。

②《河北省機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，1995年1月。

③易綱. “轉(zhuǎn)型名義賬戶制——中國(guó)養(yǎng)老保障體系改革思路”[R].人民網(wǎng)，北京，2007年1月13日。

④易綱. “轉(zhuǎn)型名義賬戶制——中國(guó)養(yǎng)老保障體系改革思路”[R].人民網(wǎng)，北京，2007年1月13日。

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The Research on Creative Mechanism of Pension Insurance System in the Public Institutions

Dong Liming

(Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116023, China)

Abstract：As the town enterprise pension insurance system becoming gradually perfect,it is one of the most tough questions to build up public institutions pension insurance system in the social pension insurance work currently. Owing to following inertial idea of the reform path in the townenterprise pension insurance, the reformation of public institution pension may be faced with many disasters and crises currently, This paper analyses the insufficient source of the organizationof public institutions pension insurance system and combines with the basic characteristics of the organization of public institutions pension. Its aim is to establish the whole country unifications of society guarantee system in the least transformation cost and put forward the new idea about the creative mechanism of pension insurance system in the public institutions——Nominal Transform of the Account System.

Key words: public institutions；pension insurance；creative mechanism；nominal transform of the account system

（責(zé)任編輯：張靜一）