改革開放３０年江蘇人口發(fā)展的歷程與經(jīng)驗

孫燕麗

摘要：作為全國計劃生育工作起步早、發(fā)展快的地區(qū)，江蘇為全國人口計生工作的發(fā)展做出了理論和實踐的貢獻，同時，也面臨著統(tǒng)籌解決人口問題的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：人口計生工作；江蘇；改革開放30年

中圖分類號：C92文獻標識碼：B文章編號：1672-3163(2009)02-0004-03

改革開放30年，中國人口計生工作取得了輝煌的成績，走出了一條具有中國特色人口發(fā)展的道路。作為全國計劃生育工作起步早、發(fā)展快的地區(qū)，江蘇開拓進取，勵志率先，為全國人口計生工作的發(fā)展作出了理論和實踐貢獻，為江蘇的改革開放創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。

一、江蘇人口計生工作的發(fā)展軌跡

作為全國的先行區(qū)，江蘇人口計生發(fā)展的足跡就是全國人口計生工作的縮影。回首30年，江蘇人口計生工作伴隨著改革開放。經(jīng)歷了三個主要發(fā)展階段：

(一)嚴格控制人口增長階段(1978年～1995年)

20世紀70年代，我省開始全面推進計劃生育，實行“晚、稀、少”的生育政策。1978年以后，特別是中央《公開信》發(fā)表后，計劃生育工作得到進一步加強。1980年5月，成立江蘇省人民政府計劃生育辦公室；1981年8月，成立江蘇省計劃生育委員會。各級政府大力健全計劃生育機構(gòu)，堅持“三為主”方針，落實計劃生育國策。1990年10月，江蘇省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過《江蘇省計劃生育條例》，全省實行人口指標管理，嚴格考核制度，層層落實人口與計劃生育目標管理責任制，全省計劃生育工作整體水平全面提高。各級計劃生育管理和服務(wù)機構(gòu)逐步建立和完善，創(chuàng)造和積累了豐富的經(jīng)驗，蘇南地區(qū)開始探索計劃生育上新水平的道路，逐步形成“蘇南人口現(xiàn)代化模式”；鹽城市在計劃生育工作中推行“少生快富”工程的經(jīng)驗，在全國得到推廣。全省人口出生率從1978年的15.63‰下降到1995年的12.32‰，人口自然增長率由1978年的9.54‰下降到1995年的5.76‰，實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變。

(二)穩(wěn)定低生育水平階段(1996～2005年)

這一階段，計劃生育工作由主要以行政控制為主向綜合運用法律法規(guī)、經(jīng)濟、行政、教育、科技等手段轉(zhuǎn)變，探索建立以宣傳教育為先導(dǎo)，依法管理、村(居)民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動、綜合治理的長效工作機制。

我省穩(wěn)定和堅持現(xiàn)行生育政策，低生育水平始終得到穩(wěn)定。2000年3月，黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》。我省認真貫徹中央《決定》意見，在穩(wěn)定低生育水平的基礎(chǔ)上，努力提高出生人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，積極開展計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，大力提高育齡群眾生殖健康水平。2001年12月，《人口與計劃生育法》出臺后，2002年10月，江蘇省第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議審議通過了《江蘇省人口與計劃生育條例》。2005年7月，江蘇省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過《關(guān)于禁止非醫(yī)學需要胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠的決定》，人口與計劃生育的法制框架不斷健全，人口與計劃生育工作進入依法管理的新階段。

這一階段，我省以農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度為主的利益導(dǎo)向機制逐步建立。在各級計劃生育服務(wù)機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)、開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)系列工程、提高育齡群眾生殖健康水平等方面取得了明顯成效，為全國提供了寶貴經(jīng)驗。全省人口出生率從1996年的12.11‰下降到2005年的9.24‰，人口自然增長率從1996年的5.53‰下降到2005年的2.21‰。

(三)穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展階段(2006年至今)

2006年，黨中央、國務(wù)院作出《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，明確提出我國人口和計劃生育工作進入穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展的新階段。2007年，江蘇省委省政府出臺了貫徹《決定》的《意見》，明確今后一個時期要以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)人口和計劃生育工作全局，牢固確立以人為本、優(yōu)先投資于人的理念，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，保障人口安全，促進人口大省向人力資本強省轉(zhuǎn)變，促進人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

這一階段，我省人口計生工作在全國繼續(xù)領(lǐng)先。在推進“世代服務(wù)”體系品牌建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人口計生優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系全覆蓋、創(chuàng)新完善流動人口計劃生育服務(wù)管理體制機制、完善計劃生育利益導(dǎo)向機制政策體系、開展隊伍職業(yè)化建設(shè)、開展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究和人口發(fā)展功能區(qū)研究等方面進行了有效探索，取得了明顯成果，人口計生工作進入了轉(zhuǎn)型提升的新階段。人口計生工作持續(xù)健康發(fā)展，低生育水平繼續(xù)保持穩(wěn)定。2007年全省人口出生率9.37‰，人口自然增長率為2.3‰。

二、江蘇人口計生工作的實踐與探索

經(jīng)過30年的艱苦努力和不斷探索，江蘇人口計生工作取得了顯著成績。自實施計劃生育政策以來，全省少生4000多萬人，較早實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，促進了人口素質(zhì)的提高和人的全面發(fā)展，有效緩解了人口對資源環(huán)境的壓力，為全省經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的提高做出了重要貢獻。江蘇人口數(shù)量的有效控制和人口素質(zhì)的提高，是江蘇全面建設(shè)小康社會的重要保證，為江蘇加快富民強省、“兩個率先”進程作出了歷史性貢獻。

低生育水平長期保持穩(wěn)定。在經(jīng)歷第三次生育高峰之后，江蘇在全國率先進入低生育水平狀態(tài)，十多年來一直保持著較低的生育水平。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“十一五”時期全省育齡婦女總和生育率穩(wěn)定在1.3左右，計劃生育率保持在95％以上，現(xiàn)家庭只有一個孩子的婦女占已婚育齡婦女總數(shù)的74％，全省獨生子女超過1200萬人。

人口和計劃生育各項事業(yè)發(fā)展成績顯著。人口和計劃生育工作進入全面依法管理新階段，人口和計劃生育管理和服務(wù)體系進一步建立和完善，“世代服務(wù)”新體系全面推進，優(yōu)質(zhì)服務(wù)拓展深化，育齡群眾普遍享有較好的避孕節(jié)育全程服務(wù)和生殖保健服務(wù)，計劃生育利益導(dǎo)向機制得到加強，人口和計劃生育工作新機制基本建立，群眾對計劃生育工作的滿意程度不斷提高。

30年來，江蘇人口計生工作在不同時期的轉(zhuǎn)型發(fā)展中作出了有益的探索和示范，為全國貢獻了八項經(jīng)驗：

一是創(chuàng)新農(nóng)村計劃生育工作載體。90年代，鹽城市將計劃生育與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、幫助群眾勤勞致富奔小康、建設(shè)文明幸福家庭相結(jié)合，創(chuàng)造了以致富、教育、服務(wù)、福利、鄰里互助為主要內(nèi)容的“少生快富”文明工程，較早地探索了人口計生工作與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的工作思路。這一經(jīng)驗在全國產(chǎn)生了廣泛持久的影響。

二是深化計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)內(nèi)涵?！熬盼濉睍r期，我省率先倡導(dǎo)“避孕節(jié)育全程服務(wù)和生殖保健服務(wù)”模式；“十五”時期積極推進避孕節(jié)育生殖健康促進系列

工程，促進計生避孕節(jié)育向生殖健康轉(zhuǎn)變；“十一五”以來，我省借鑒英國“瑪里斯特普”的模式，全面推進“世代服務(wù)”體系建設(shè)，打造了融管理與服務(wù)于一體，把宣傳教育、技術(shù)服務(wù)、行政服務(wù)、信息管理、藥具發(fā)放、人員培訓(xùn)等有機結(jié)合，充分體現(xiàn)綜合服務(wù)功能和便民維權(quán)要求的公共服務(wù)平臺，在全國率先提出到2010年實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“世代服務(wù)”體系全覆蓋的目標。

三是深入推進人口發(fā)展戰(zhàn)略研究。開展江蘇人口發(fā)展戰(zhàn)略、長三角人口發(fā)展功能區(qū)、主體功能區(qū)人口管理政策和江蘇省人口發(fā)展功能區(qū)等4項重大研究，提出了人力資本強省、人口協(xié)調(diào)發(fā)展、人口有序流動、人口基本公共服務(wù)均等化4大戰(zhàn)略，在全國率先提出建立包括6大方面22個指標的人口發(fā)展監(jiān)測與評價指標體系。設(shè)計了人口功能分區(qū)的初步方案，提出了相應(yīng)的政策措施與建議，為江蘇及長三角地區(qū)生態(tài)屏障建設(shè)、國土功能區(qū)劃與區(qū)域人口發(fā)展提供了總體框架和基本思路。

四是探索建立統(tǒng)籌解決人口問題的工作體制機制。指導(dǎo)無錫市確立“大人口”理念，創(chuàng)新人口服務(wù)管理體制，建立“市規(guī)劃指導(dǎo)、區(qū)協(xié)調(diào)監(jiān)督、街道(鎮(zhèn))組織落實、社區(qū)綜合服務(wù)”的人口工作新體制，建立人口綜合信息管理系統(tǒng)，創(chuàng)新“一證、二合同、三承諾”的管理機制，統(tǒng)籌包括流動人口在內(nèi)的人口服務(wù)管理工作。

五是探索建立計劃生育利益導(dǎo)向機制。在全國率先實施農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度和獨生子女死亡傷殘家庭特別扶助制度。普遍建立了人口和計劃生育公益金制度，主要用于資助、扶助各類計劃生育貧困家庭等。全省以各級計劃生育協(xié)會為主體，全面開展了“生育關(guān)懷零距離服務(wù)”活動，組織推進“思源工程”、“和諧家園”等民心工程，組織廣大志愿者，對實行計劃生育的家庭，特別是困難家庭和只有一個女孩的家庭進行經(jīng)濟幫扶和情感幫扶。

六是建立計劃生育基層民主管理工作機制。睢寧縣等地創(chuàng)造的計劃生育“勤廉雙述”等制度，探索了寓管理于服務(wù)之中的基層管理模式，拓展了群眾參與計劃生育民主管理和民主監(jiān)督的渠道，豐富了計劃生育村民自治的內(nèi)涵，激發(fā)了群眾更加自愿地實行計劃生育。

七是推進人口計生隊伍職業(yè)化建設(shè)。制定職業(yè)分類和職業(yè)標準，開展人口計生咨詢服務(wù)專業(yè)職業(yè)資格考試，探索建立人口和計劃生育專業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)工作人員職業(yè)資格證書制度，完善人口和計劃生育專業(yè)技術(shù)人員職稱制度，努力提高隊伍職業(yè)化水平。

八是以國際先進經(jīng)驗提升工作水平。卓有成效地開展國際合作項目，鹽城市鹽都區(qū)成功實施聯(lián)合國人口基金第五周期和第六周期項目，多次接受聯(lián)合國人口基金等國際組織官員和專家學者考察并得到認同和贊許，樹立了中國計劃生育工作的良好國際形象。太倉中日合作項目被譽為“國際合作項目典范”。

三、統(tǒng)籌解決人口問題的挑戰(zhàn)與思考

(一)人口發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

當前，我省人口發(fā)展正處于數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)及分布各要素相互交織、綜合作用的歷史時期；人口發(fā)展形勢總體是好的，但也面臨著更為復(fù)雜的人口發(fā)展態(tài)勢?？偟膩砜?，我省人口計生工作已經(jīng)跨入了“穩(wěn)定低生育水平的關(guān)鍵時期”和“統(tǒng)籌解決人口問題的起步階段”。人口數(shù)量問題仍然是長期制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵性問題之一，從更長遠的時期看，人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布問題將逐漸成為影響經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的主要因素，統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。

一是人口增長的壓力仍然存在。2010年左右我省將進入第四次人口出生高峰期，蘇北地區(qū)部分群眾的生育觀念與現(xiàn)行生育政策還有較大差距，政策內(nèi)生育率將逐年提高，人口機械增長不斷增加，穩(wěn)定低生育水平的任務(wù)仍然艱巨。二是出生人口素質(zhì)問題不容忽視。據(jù)衛(wèi)生部門統(tǒng)計，每年各種出生缺陷兒童約占年出生人口總數(shù)的3％～4％。降低出生缺陷發(fā)生率，已經(jīng)成為一個突出的公共衛(wèi)生問題和社會問題。三是人口結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。出生人口性別比偏高問題突出，自20世紀80年代后期以來，江蘇出生人口性別比持續(xù)偏高，“四普”出生人口性別比為114.93，“五普”時為116.51，2005年抽樣調(diào)查為117.47。人口老齡化進程加快。我省是全國老齡化進程最快的省份之一，2007年全省65歲以上老人占總?cè)丝诘?1.37％。四是流動人口服務(wù)管理工作有待加強。2007年全省登記的暫住人口為1589.16萬人，其中外省流入943.27萬人。流動遷移人口持續(xù)增加，對公共資源配置構(gòu)成巨大壓力。

(二)統(tǒng)籌解決人口問題的目標任務(wù)

到2010年，全省人口自然增長率控制在4‰以內(nèi)；出生人口素質(zhì)明顯提高，出生缺陷發(fā)生率降到8‰以下，出生人口性別比趨向正常；人均預(yù)期受教育年限達到13年，平均預(yù)期壽命達到76歲。到2020年，全省總和生育率穩(wěn)定在更替水平以下，出生人口素質(zhì)顯著提高，出生人口性別比正常，人口發(fā)展與基本現(xiàn)代化的要求相適應(yīng)，與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與自然相和諧，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。

實現(xiàn)以上目標，必須緊緊圍繞“解放思想、轉(zhuǎn)型提升、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、率先發(fā)展”的總體要求，在思想觀念和工作方法上實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即“由以行政管理為主向依法管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、利益導(dǎo)向、村民自治的綜合施治轉(zhuǎn)變；由以控制人口數(shù)量為主向兼顧數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布、遷移綜合職能轉(zhuǎn)變；由以農(nóng)村計生工作為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的‘大人口工作格局轉(zhuǎn)變”；力爭在全國實現(xiàn)“三個率先”的工作目標，即“率先建立人口與計劃生育長效機制、率先實現(xiàn)人口和計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系全覆蓋、率先建立流動人口計劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制”。重點做好以下工作：

一是千方百計穩(wěn)定低生育水平。“十一五”時期是我省穩(wěn)定低生育水平、平抑第四次人日出生高峰的關(guān)鍵時期。必須毫不動搖地穩(wěn)定和堅持現(xiàn)行生育政策，綜合運用法律、經(jīng)濟、教育、行政等手段進行綜合治理，實現(xiàn)依法行政、思想政治教育與利益導(dǎo)向相結(jié)合，創(chuàng)新考核機制、創(chuàng)建機制、協(xié)調(diào)機制、獎扶機制和服務(wù)機制“五大機制”，建立健全組織保障體制、投入保障體制、政策保障體制、技術(shù)保障體制和隊伍保障體制“五大保障體制”，在全國率先建立人口與計劃生育長效工作機制。

二是大力提高出生人口素質(zhì)。這是實現(xiàn)由人口大省向人力資本強省轉(zhuǎn)變的根本措施。建立健全由政府牽頭，相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動的出生缺陷預(yù)防模式。全面實施出生缺陷干預(yù)工程，有效開展婚前和孕前保健、孕產(chǎn)期保健、產(chǎn)前篩查和診斷、產(chǎn)后訪視、新生兒疾病篩查康復(fù)等工作。積極倡導(dǎo)和推行科學婚檢，努力降低出生缺陷的發(fā)生風險和實際發(fā)生率。

三是著力解決人口結(jié)構(gòu)矛盾。一方面，要綜合治理出生人口性別比偏高問題。深入開展“關(guān)愛女孩行動”，形成有利于女孩健康成長和婦女發(fā)展的社會經(jīng)濟政策環(huán)境。認真貫徹相關(guān)法律法規(guī)，嚴厲打擊非法實施胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠行為。另一方面，要積極應(yīng)對人口老齡化。重點是加強養(yǎng)老保障制度和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，逐步建立和完善由養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療和最低生活保障組成的農(nóng)村社會保障體系。

四是切實加強流動人口計劃生育工作。進一步深化流動人口計劃生育管理服務(wù)體制改革，探索建立包括全省城鄉(xiāng)一致的人口登記制度、流動人口居住證制度、出生人口實名登記和生命統(tǒng)計制度、省際和區(qū)域之間協(xié)作制度，以及以流入地為主的目標管理雙向考核制度等在內(nèi)的長效機制；創(chuàng)新流動人口計劃生育服務(wù)管理體制和機制，進一步完善流動人口計劃生育管理機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保流動人口享有國家規(guī)定的避孕節(jié)育免費技術(shù)服務(wù)；在全國率先建立以現(xiàn)居住地為主的流動人口計劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體系。

五是加快推進“世代服務(wù)”體系建設(shè)。按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌、提質(zhì)提速、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、率先發(fā)展”的總體要求，全面推進人口和計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系建設(shè)，2010年率先在全國實現(xiàn)人口和計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系全覆蓋。要從人口計生公共服務(wù)平臺建設(shè)的高度，把優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系建設(shè)作為人口計生工作自身建設(shè)的強基工程，作為全面帶動人口計生工作拓展職能的龍頭工程，作為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、造福人民群眾的民心工程來建設(shè)，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系建設(shè)為抓手，整體帶動人口計生系統(tǒng)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變、綜合能力的拓展和基層基礎(chǔ)工作的升級，促進人口管理與服務(wù)的結(jié)合，促進計生事業(yè)現(xiàn)實需求與長遠發(fā)展的結(jié)合。

六是不斷完善統(tǒng)籌解決人口問題的體制機制。建立健全統(tǒng)籌解決人口問題科學化、民主化、規(guī)范化決策程序，促進人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。建立和完善人口信息系統(tǒng)，為政府決策提供科學的決策依據(jù)。協(xié)調(diào)與人口和計劃生育發(fā)展規(guī)劃相配套的政策規(guī)定，推動社會政策與人口和計劃生育政策相銜接。

編輯：魏方